長(zhǎng)江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)對(duì)策研究

王 孟，吳國(guó)平，邱 涼

（長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局，430010，武漢）

全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，是保障人民群眾飲水安全的重要任務(wù)。2011年水利部專(zhuān)門(mén)發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329 號(hào)）要求啟動(dòng)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，力爭(zhēng)用5年的時(shí)間，要求列入名錄的全國(guó)重要飲用水水源地達(dá)到“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”，初步建成重要飲用水水源地安全保障體系。長(zhǎng)江作為國(guó)家水資源配置的戰(zhàn)略水源地，不僅保障流域內(nèi)4億多人飲水安全，而且通過(guò)南水北調(diào)工程與長(zhǎng)江、淮河、黃河和海河相互連接，實(shí)現(xiàn)水資源全國(guó)范圍的合理配置。因此，加強(qiáng)長(zhǎng)江水資源保護(hù)，關(guān)乎長(zhǎng)江流域人民的飲水安全，乃至中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。本文主要通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江流域（片）56個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的檢查評(píng)估，分析當(dāng)前達(dá)標(biāo)建設(shè)工作中存在的問(wèn)題并提出對(duì)策建議，進(jìn)一步完善達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的機(jī)制，以便持續(xù)有效地推進(jìn)此項(xiàng)工作的順利實(shí)施。

一、重要飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)情況

1.重要飲用水水源地概況

自2006年以來(lái)，水利部實(shí)行全國(guó)重要飲用水水源地名錄核準(zhǔn)公布制度，并對(duì)列入名錄的水源地提出了管理要求和目標(biāo)，長(zhǎng)江流域（片）內(nèi)列入名錄的水源地共56個(gè)，占國(guó)家重要飲用水水源地總數(shù)的32%，其中列入第一批名錄的有16個(gè)；列入第二批的15個(gè)；列入第三批的有25個(gè)。56個(gè)水源地中，河道型水源地38個(gè)，水庫(kù)型水源地15個(gè)，地下水水源地2個(gè)和湖泊型水源地1個(gè)。

2.水量保障情況

長(zhǎng)江流域（片）56個(gè)國(guó)家重要飲用水水源地的供水城市包括上海、重慶2個(gè)直轄市，9個(gè)省會(huì)城市，35個(gè)地級(jí)城市；設(shè)計(jì)供水能力3 790萬(wàn)m3/d，2011年實(shí)際供水量為798 645萬(wàn)m3（不含南水北調(diào)中線和東線工程的供水城市和供水量）。

56個(gè)國(guó)家重要飲用水水源地供水保證率均在95%以上，但是備用水源建設(shè)稍顯滯后，在56個(gè)國(guó)家重要飲用水水源地中，已建成應(yīng)急備用水源的有34個(gè)水源地，占60.7%。

3.水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況

根據(jù)2011年有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的51個(gè)地表水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%的水源地34個(gè)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為80%～100%的水源地8個(gè)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為75%以下的水源地共7個(gè)。主要超標(biāo)項(xiàng)目為高錳酸鹽指數(shù)、溶解氧、總氮、總磷、鐵、氟化物和石油類(lèi)等。

各水源地基本已完成飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。飲用水水源地保護(hù)區(qū)邊界基本已設(shè)立了明確的地理界標(biāo)和明顯的警示標(biāo)志；河流型水源地取水設(shè)施周邊基本設(shè)有明顯具有保護(hù)性功能的隔離防護(hù)設(shè)施。

4.監(jiān)控設(shè)施建設(shè)情況

在56個(gè)水源地中，有20%的水源地沒(méi)有建立水質(zhì)自動(dòng)在線監(jiān)控設(shè)施，有30%的水源地沒(méi)有建立自動(dòng)視頻監(jiān)控系統(tǒng)；有34%的水源地還不具備水源地水量、水質(zhì)、水位、流速等水文水資源監(jiān)測(cè)信息采集、傳輸和分析處理能力；有近80%的水源地沒(méi)有建立水質(zhì)水量安全管理信息系統(tǒng)，水源地的管理信息系統(tǒng)建設(shè)亟待加強(qiáng)；有21.4%的水源地不具備突發(fā)事件的應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力。各飲用水水源保護(hù)區(qū)水域每月常規(guī)監(jiān)測(cè)次數(shù)至少在1次以上，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目不全，全指標(biāo)監(jiān)測(cè)頻次有待提高。

5.管理制度建設(shè)情況

在56個(gè)重要飲用水水源地中，除丹江口水庫(kù)水源地外，其他水源地均由各地方人民政府對(duì)水源地保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行明確；有48個(gè)水源地已完成了飲用水水源地邊界、保護(hù)區(qū)邊界警示標(biāo)志的設(shè)置工作，占總數(shù)的85.7%；有47個(gè)水源地建立了水源地安全保障部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、實(shí)行資源共享和重要事項(xiàng)會(huì)商制度，占總數(shù)的83.9%；有50個(gè)水源地制定了飲用水水源地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或辦法，并經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾C布實(shí)施，占總數(shù)的89.3%；有52個(gè)水源地制定了應(yīng)對(duì)突發(fā)性水污染事件、洪水和干旱等特殊條件供水安全保障的應(yīng)急預(yù)案，占總數(shù)的92.8%；有43個(gè)水源地配備了重要飲用水水源地的管理和保護(hù)的專(zhuān)職管理人員，并落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，占總數(shù)的76.8%；有41個(gè)水源地已建立了較為健全有效的預(yù)警機(jī)制、實(shí)行定期演練制度，占總數(shù)的73.2%；有36個(gè)水源地初步建立了飲用水水源地保護(hù)的資金投入機(jī)制，仍有20個(gè)水源地缺乏穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，占總數(shù)的35.7%。

二、安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)中存在的問(wèn)題

飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)是水利部保障飲水安全的重要舉措。流域內(nèi)各地政府和水行政主管部門(mén)對(duì)飲用水水源地保護(hù)工作非常重視，按照水利部《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》要求，積極推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江流域（片）56個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地2011—2012年度安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的檢查評(píng)估，發(fā)現(xiàn)在達(dá)標(biāo)建設(shè)的實(shí)施過(guò)程中仍然存在管理機(jī)制、投入機(jī)制和能力建設(shè)等諸多方面的問(wèn)題。具體包括以下幾個(gè)方面：

1.水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善

根據(jù)水法、水污染防治法等法規(guī)的規(guī)定，飲用水水源保護(hù)區(qū)由各級(jí)地方政府劃定，水利、環(huán)保、城建等相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)各自法規(guī)授權(quán)進(jìn)行管理，一定程度上存在多頭管理。由于水源地保護(hù)工作涉及部門(mén)眾多、存在多頭管理問(wèn)題，水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)管理體制有待完善；在檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)各地對(duì)責(zé)任落實(shí)不夠明確，對(duì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的開(kāi)展存在畏難和推諉情緒，積極性有待提高。

2.達(dá)標(biāo)建設(shè)工作缺少具體的實(shí)施方案

水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的開(kāi)展需要有具體的實(shí)施方案來(lái)指導(dǎo)，實(shí)施方案是重要水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)能否順利推進(jìn)和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)，各地編制的總體方案和工作計(jì)劃編制的體例和深度不統(tǒng)一，缺乏具體配套措施和實(shí)施安排，有關(guān)方案沒(méi)有建立有效的批準(zhǔn)程序，無(wú)法落實(shí)達(dá)標(biāo)建設(shè)的責(zé)任主體、項(xiàng)目和資金渠道，使水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作仍然流于形式、浮在表面，難以有效落實(shí)執(zhí)行。

3.資金投入機(jī)制不健全

各地政府和水行政主管部門(mén)對(duì)飲用水水源地保護(hù)工作非常重視。但是一方面，水源地保護(hù)涉及資金數(shù)額較大，投入保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致資金落實(shí)困難，急需實(shí)施的各項(xiàng)保護(hù)措施不能如期開(kāi)展，影響水源地保護(hù)管理；另一方面，部分水源地因水體保護(hù)任務(wù)限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且尚未建立完善有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不利于提高水源地群眾保護(hù)的積極性。目前，尚未開(kāi)辟城市飲用水水源地保護(hù)投資渠道，規(guī)劃項(xiàng)目難以具體落實(shí)，各地水源地保護(hù)面臨投入不足的問(wèn)題。

4.監(jiān)測(cè)體系和信息化水平難以支撐水源地監(jiān)督管理

飲用水水源地的監(jiān)測(cè)是水源地保護(hù)的技術(shù)基礎(chǔ)。通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)，目前，衛(wèi)生、市政供水、水利、環(huán)保等部門(mén)均不同程度地開(kāi)展了飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，部分水源地不同部門(mén)重復(fù)設(shè)置站點(diǎn)，執(zhí)行規(guī)范不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)不一致，各部門(mén)之間監(jiān)測(cè)信息不能共享。同時(shí)，全國(guó)飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管力度有待提高，尚未建立起全國(guó)飲用水水源保護(hù)自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，不能滿足重要飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)的需要。

5.事故隱患威脅飲水安全，應(yīng)急供水后備水源建設(shè)滯后

長(zhǎng)江流域部分城市供水水源結(jié)構(gòu)單一，對(duì)特殊干旱、突發(fā)污染事故的應(yīng)急處理措施十分薄弱，應(yīng)急備用供水能力不足。在檢查中56個(gè)國(guó)家重要飲用水水源地中，仍有22個(gè)水源地?zé)o應(yīng)急備用水源。水源地應(yīng)急預(yù)案不完善，保障飲用水安全的應(yīng)急能力較低，飲用水水源地應(yīng)急能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。

三、對(duì)策措施

2011—2012年度是實(shí)施達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的第一年，如何按照水利部要求開(kāi)展達(dá)標(biāo)建設(shè)，將水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)工作全面落到實(shí)處，必須研究采取更有針對(duì)性的行之有效的措施。

1.制定相關(guān)政策，完善水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)施機(jī)制

在技術(shù)層面，做好國(guó)家級(jí)重要飲用水水源地冠名和統(tǒng)一標(biāo)識(shí)；制定達(dá)標(biāo)建設(shè)技術(shù)規(guī)范，做好達(dá)標(biāo)建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)。在行政層面，水利部出臺(tái)相關(guān)政策，構(gòu)建達(dá)標(biāo)建設(shè)實(shí)施程序及機(jī)制。要提出編制達(dá)標(biāo)建設(shè)工作實(shí)施方案的統(tǒng)一的具體要求，明確審查批準(zhǔn)程序，使之成為開(kāi)展達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的依據(jù)。對(duì)列入實(shí)施方案的達(dá)標(biāo)建設(shè)工程項(xiàng)目要明確立項(xiàng)、論證、審批程序和投資渠道，使各項(xiàng)工程能夠有效實(shí)施。在監(jiān)督層面，完善考評(píng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，支持引導(dǎo)各地開(kāi)展達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。

2.健全水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的投入機(jī)制，建立多元化的資金籌措渠道

水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)的資金投入是檢查評(píng)估過(guò)程中各地反映最多的問(wèn)題。建立固定的資金投入機(jī)制是確保飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作扎實(shí)開(kāi)展的前提條件和基本保障。

①建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，設(shè)立水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金。通過(guò)水資源保護(hù)規(guī)劃等途徑爭(zhēng)取資金支持，開(kāi)辟達(dá)標(biāo)建設(shè)資金投入渠道。對(duì)于國(guó)家級(jí)重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)投入應(yīng)明確國(guó)家和地方投入比例，或依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案每年對(duì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作給予一定資金的補(bǔ)貼。應(yīng)明確要求各地政府將水源地保護(hù)項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算，每年由財(cái)政拿出一定比例的資金專(zhuān)門(mén)用于水源地保護(hù)與管理工作，切實(shí)增強(qiáng)水資源保護(hù)能力。

②設(shè)立專(zhuān)門(mén)生態(tài)補(bǔ)償基金，實(shí)施飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在水利部已有與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究基礎(chǔ)上，開(kāi)展重要飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，逐步建立起水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償，解決水源地保護(hù)投入不足和資金籌措難的問(wèn)題。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的水資源生態(tài)補(bǔ)償基金，加大對(duì)飲用水水源地的投入保障力度。比如長(zhǎng)沙株樹(shù)橋水庫(kù)水源地和貴州紅楓水庫(kù)水源地已初步建立了生態(tài)補(bǔ)償制度，并取得較好的效果。

3.開(kāi)展示范試點(diǎn)工作，逐步推進(jìn)全國(guó)重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)

飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)既有特殊性又有普遍性；水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有范本可參考。可選擇不同類(lèi)型的水源地，由水利部給予一定的資金支持，開(kāi)展達(dá)標(biāo)建設(shè)試點(diǎn)工作，探索和總結(jié)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)的工作經(jīng)驗(yàn)，為全面開(kāi)展水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作提供借鑒。通過(guò)試點(diǎn)探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)和技術(shù)方法體系，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)，使飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)工作規(guī)范化、制度化、法規(guī)化。同時(shí)，選擇工作基礎(chǔ)好、取得較好成效的水源地進(jìn)行達(dá)標(biāo)建設(shè)示范工程，給予政策和資金的傾斜，使其盡快達(dá)到達(dá)標(biāo)要求，充分發(fā)揮引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

4.加強(qiáng)監(jiān)控能力和信息化建設(shè)，提升重要水源地監(jiān)控和預(yù)警能力

要切實(shí)保證飲用水水源地的水質(zhì)安全，應(yīng)著力加強(qiáng)水源地監(jiān)控體系建設(shè)，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，加以解決。

①構(gòu)建現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)體系，提升監(jiān)控能力。針對(duì)飲用水水源地監(jiān)測(cè)能力薄弱的現(xiàn)狀，構(gòu)建不同級(jí)別的水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系；通過(guò)完善設(shè)備，加強(qiáng)技術(shù)人員培訓(xùn)等措施，提升地方有毒有機(jī)物監(jiān)測(cè)能力，形成“常規(guī)監(jiān)測(cè)與自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合、定點(diǎn)監(jiān)測(cè)與機(jī)動(dòng)巡測(cè)相結(jié)合、定時(shí)監(jiān)測(cè)與實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)相結(jié)合”的監(jiān)控系統(tǒng)，提升飲用水水源地監(jiān)控能力。

②加強(qiáng)預(yù)警能力建設(shè)，提升應(yīng)急手段。建立實(shí)時(shí)、快速、準(zhǔn)確、自動(dòng)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)水源地水質(zhì)進(jìn)行在線監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳輸，隨時(shí)掌握飲用水水質(zhì)現(xiàn)狀及水質(zhì)變化情況，有利于保障供水安全。一旦發(fā)生突發(fā)性水污染事故，通過(guò)監(jiān)測(cè)能夠及時(shí)掌握水質(zhì)變化及污染擴(kuò)散趨勢(shì)，為決策提供技術(shù)支撐。逐步研究采用自動(dòng)監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)，提高對(duì)突發(fā)惡性水質(zhì)污染事故的預(yù)警預(yù)報(bào)及快速反應(yīng)能力，以適應(yīng)水資源保護(hù)、監(jiān)督管理現(xiàn)代化的要求。

③加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，提高水源地信息化水平。建立飲用水水源地監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)飲用水水源地安全狀況進(jìn)行全面監(jiān)管。通過(guò)對(duì)各類(lèi)飲用水水源地管理功能的實(shí)現(xiàn)，為各級(jí)飲用水水源環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)的工作人員提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息和數(shù)據(jù),以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)城市集中式飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

5.加強(qiáng)備用水源建設(shè)，提高水源地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的保障水平

針對(duì)水源單一問(wèn)題，為規(guī)避長(zhǎng)江突發(fā)性水污染事故的供水風(fēng)險(xiǎn)，以及考慮到許多水源地水量在枯水季節(jié)和干旱年份不能夠滿足用水需要，一旦發(fā)生重大水污染事件或者出現(xiàn)特枯年份，沒(méi)有備用水源作應(yīng)急之用，存在飲水安全隱患，備用水源建設(shè)亟待加強(qiáng)。一是啟動(dòng)全國(guó)重要飲用水水源地備用水源建設(shè)規(guī)劃，解決備用水源建設(shè)立項(xiàng)渠道。二是加強(qiáng)全國(guó)重要飲用水水源地備用水源建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)，做好可行性論證和項(xiàng)目申報(bào)指導(dǎo)工作。