黨在國家治理體系中的角色定位及實現(xiàn)路徑＊

□王超

黨在國家治理體系中的角色定位及實現(xiàn)路徑＊

□王超

在推進國家治理體系現(xiàn)代化進程中，黨主要扮演兩種角色，即治理的主導角色和參與角色。黨將逐漸向執(zhí)政者、提供者、組織者和服務(wù)者轉(zhuǎn)型。當務(wù)之急就是適應現(xiàn)代治理的時代需求，不斷轉(zhuǎn)變政黨職能角色，以服務(wù)為導向、以合作為手段，實現(xiàn)黨內(nèi)治理的民主化和國家治理的理性化和現(xiàn)代化，建設(shè)一個真正的服務(wù)型執(zhí)政黨。

治理 政黨 角色

在國家治理體系中，明確治理主體的角色定位是整個治理體系的基礎(chǔ)。政黨作為治理國家不可或缺的主要力量，其角色定位是否符合治理理念，直接關(guān)系著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)程度。但是，一直以來，學界對國家治理的研究主要集中在“政府”、“社會”等視角，整體上呈現(xiàn)出以政府職能轉(zhuǎn)變、政府與社會關(guān)系及社會參與為中心內(nèi)容的研究特征，有意無意地忽略了對政黨角色的探討。值得一提的是，中國共產(chǎn)黨始終是中國國家治理體系變革的主要推動力量。繼續(xù)完善國家治理體系和治理框架的前提，在于明確政黨在國家治理體系中的角色定位。只有政黨自身角色不斷理性化和現(xiàn)代化才能為國家政治社會發(fā)展提供源源不斷的核心動力，才能為國家治理體系現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)和牢固保障。

一、現(xiàn)代國家治理對政黨提出新挑戰(zhàn)

自從1989年世界銀行提出現(xiàn)代治理的概念后，治理理論成為政治發(fā)展、行政改革和公共管理研究的重要價值理念和實踐目標追求，引起學者的高度關(guān)注和極大興趣，正如鮑勃·杰索普所說的那樣，治理在許多語境中大行其道，以至成為一個“時髦詞語”。①[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。雖然治理理論涉及的是政府與市場、社會、公民之間的相互關(guān)系，很少將政黨納入其中，但是對政黨帶來的挑戰(zhàn)不容小覷。②尹德慈：《公共治理視角中的“政黨治理”》，《中共南京市委黨校南京市行政學院學報》，2006年第2期。尹德慈同志提出，雖然現(xiàn)代國家治理發(fā)展直接產(chǎn)生影響的是政府，背后卻是執(zhí)政黨。

（一）治理主體多元化對政黨功能發(fā)揮的挑戰(zhàn)

隱藏在“治理”背后的本質(zhì)，就是公共權(quán)威的多元化和社會治理結(jié)構(gòu)的多中心安排。正如英國政治學者格里·斯托克所談到的：“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。”③[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。治理主體除了政府之外，政黨、社會組織、私營部門、公民、社會團體等都將會共同承擔社會治理的相關(guān)責任。陶希東還進一步指出：“具有中國特色的國家治理結(jié)構(gòu)應該包括中國共產(chǎn)黨（民主黨派）、國務(wù)院及各級地方政府、混合型市場企業(yè)（國有、私有；內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)；跨國企業(yè)、本土企業(yè)等）、各類社會組織（科技型、公益型、服務(wù)型等；全球型、本土型等）、廣大人民群眾、各類媒體（傳統(tǒng)媒體和新型媒體）六大主體，缺一不可。”①陶希東：《國家治理體系應包括五大基本內(nèi)容》，《學習時報》2013年12月30日?？陀^上，這些主體的存在直接導致民眾在利益代言、利益表達、利益實現(xiàn)上不會只依賴政黨這一個主體，將預示著中心分散的權(quán)威系統(tǒng)取代單一官僚權(quán)威的趨勢已經(jīng)相當明顯，那些為經(jīng)濟政治社會文化生活提供方向、規(guī)則、程序的政策，將是包括政黨在內(nèi)的不同治理主體相互作用的結(jié)果。此外，治理的多元主體在平等參與社會治理的過程中，憑借其對現(xiàn)實問題的高關(guān)注度、靈活自愿的參與機制，及對不同群體的關(guān)懷幫助、高效多樣的管理手段和運行方式等優(yōu)勢，使其在集聚精英、服務(wù)社會、利益表達、利益綜合、與民眾互動等功能發(fā)揮上毫不比政黨遜色，而相反，政黨卻因傳統(tǒng)功能發(fā)揮手段的滯后性，有可能出現(xiàn)“衰落”現(xiàn)象。其實，近些年來，志愿組織等社會組織及新媒體的發(fā)展，已經(jīng)吸引了一批民眾，尤其是年輕一代，而黨組織的思想政治教育和政治社會化、組織動員等功能的發(fā)揮在一定程度上受到不同程度的沖擊和挑戰(zhàn)，已經(jīng)做了最好的證明。

（二）治理方式合作化對政黨執(zhí)政方式的挑戰(zhàn)

一般而言，政黨獲取執(zhí)政地位，其扮演的角色發(fā)揮主要是為了確保政治權(quán)力的安全運行和規(guī)范化運作，②倪明勝：《中國共產(chǎn)黨社會整合功能的調(diào)適與優(yōu)化——基于現(xiàn)代政治有效性的思考》，《社會主義研究》，2012年第3期。因此，政黨多采用政治統(tǒng)治的執(zhí)政方式鞏固自身的執(zhí)政地位。而治理作為一種社會——控制體系，強調(diào)社會治理主體之間的合作化，即合作治理。合作治理強調(diào)的是基于共同參與（co-operative）、共同出力（co-llaboration）、共同安排（co-arrangemengt）、共同主事（co-chairman）等互動關(guān)系，在共同文化、共同命運與共同目標的牽引下建立的伙伴情誼的治理形式。這在一定程度上將會顛覆政黨傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式。第一，合作治理對執(zhí)政心態(tài)的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理強調(diào)的“平等和諧”，與黨內(nèi)存在的“高高在上”的執(zhí)政心態(tài)相對照，將會使黨的執(zhí)政陷入被動孤立的狀態(tài)。第二，合作治理對執(zhí)行方式的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理提倡的“合作協(xié)商”，與黨內(nèi)“行政命令”的執(zhí)行方式相對照，將會使政策執(zhí)行缺少創(chuàng)新性。第三，合作治理對權(quán)力運作的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理主張的“公開透明”，與黨內(nèi)存在的封閉不公開透明的權(quán)力運作相對照，將會使黨的公信力不斷下降。第四，合作治理對運行向度的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理蘊含的“雙向互動”，與黨內(nèi)存在的政策制定實施過程中對公共事務(wù)實行單一向度管理的現(xiàn)象相對照，將會使黨的政策與民眾社會需求出現(xiàn)脫節(jié)。第五，合作治理對執(zhí)政效率的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在合作治理倡導的“主動高效”服務(wù)，與黨內(nèi)存在的被動低效、形式主義、官僚主義現(xiàn)象相對照，將會強化黨的社會管制功能而弱化社會服務(wù)功能。如果不能按照國家治理體系現(xiàn)代化的要求重新審視和調(diào)整自己的執(zhí)政方式，政黨在執(zhí)政過程難免會出現(xiàn)“越位”、“越權(quán)”，“缺位”、“失權(quán)”，“錯位”、“亂權(quán)”現(xiàn)象，輕則嚴重影響現(xiàn)代國家治理體系推動進程，重則帶來嚴重政治后果。

（三）治理過程法治化對政黨運作模式的挑戰(zhàn)

黨的一切領(lǐng)導活動能否正常進行及其效率和取得的效果如何，關(guān)鍵取決于其運作模式是否科學合理和規(guī)范高效。依法治黨及政黨運作模式的法治化，是治理理論提出的新要求。長期以來，各級黨組織一般不習慣或不會以法律為手段來治理國家和社會，而是習慣于用文件政策治理，其突出的表現(xiàn)就是黨組織多習慣于靠指令、講話、意見、通知、決議、決定、批示等文件形式進行上傳下達，也習慣于按照領(lǐng)導人講話和相關(guān)文件精神處理有關(guān)事務(wù)，卻在一定程度上不太重視甚至是忽略了法律法規(guī)對社會行為的規(guī)范，甚至出現(xiàn)將文件和領(lǐng)導講話凌駕于法律之上，貫徹文件精神和領(lǐng)導講話精神突破法律規(guī)定的現(xiàn)象。雖然政策產(chǎn)生過程也是采用民主形式，通過民主程序，但是從其本質(zhì)來說，文件政策體現(xiàn)的是黨內(nèi)領(lǐng)導人政治智慧的一種凝結(jié)，意味著往往會受到情緒、認識、把握程度等個人因素影響，其對社會秩序的規(guī)范和影響從根本上講不屬于法治范疇，而是韋伯所稱的人治化模式。這種運作模式將會受到法治化要求的極大考驗。這些考驗主要表現(xiàn)在：一是對黨是否在憲法框架下活動的考驗。憲法明確規(guī)定政黨必須以憲法為根本的活動準則。隨著治理理念法治化的發(fā)展，政黨必須通過法治才能處理好黨與國家、黨與政府、黨與社會、黨與市場關(guān)系規(guī)范化和法治化，建立和完善黨治理公共事務(wù)的法規(guī)體系，全面提升黨的依法執(zhí)政和領(lǐng)導水平。二是對黨員干部是否依法辦事的考驗。新媒體的發(fā)展及法治意識的增強必然要求黨員干部不斷提高依法辦事、按政策辦事的水平。只有運用依法辦事才能廣泛凝聚共識，并從根本上預防和化解矛盾沖突、促進社會和諧。

（四）治理結(jié)構(gòu)扁平化對政黨組織架構(gòu)的挑戰(zhàn)

英國地方治理指導委員會發(fā)起人之一羅伯特·羅茲認為，治理拋開了科層制的特征。皮埃爾和彼得斯主張，新的治理形式是“讓社會本身逐漸能發(fā)展出廣泛而且不同的網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系”①Pierre.J,Peters B.G.,Governance,Politics and the State,Macmillan Press Ltd.,2000,P.194.。社會新的網(wǎng)絡(luò)連接關(guān)系的形成必然要求社會組織結(jié)構(gòu)由原來的科層制轉(zhuǎn)向扁平化、異質(zhì)性的組織結(jié)構(gòu)。這對黨傳統(tǒng)的科層制組織架構(gòu)帶來較大挑戰(zhàn)。第一，從組織權(quán)力運行來看，黨傳統(tǒng)的科層制組織的運行路徑所遵循的是權(quán)力的“金字塔式”的集中，基于對日常事務(wù)的分工，涉及組織職務(wù)并指派專人負責，通過明確各級組織職責和權(quán)力界限，按照既有規(guī)則執(zhí)行工作任務(wù)，使得組織權(quán)力運行過于繁瑣。而治理理論所強調(diào)的扁平化架構(gòu)是一種“線性”的聯(lián)合體，基于對某一項目而展開的分工合作，雖然也具有一定的職責分工，但是組織層級明顯減少，使得組織能夠迅速地應對外部環(huán)境的變化。第二，從信息傳遞來看，扁平化的組織架構(gòu)具有信息處理分散化與決策的分權(quán)化的特征，②[日]青木常彥、奧野正寬：《經(jīng)濟體制的比較制度分析》，魏加寧等譯，北京：中國發(fā)展出版社，2002年版，第51頁。使信息傳遞更加準確及時。而黨基于科層制的組織架構(gòu)在信息傳遞的向度上強調(diào)上下傳遞，雖然在自上而下傳達上級指令時具有高效率，但是自下而上的信息傳輸中，“卻有可能造成大量的超載或阻塞問題”③王楨楨：《科層制治理與合同制治理：模式比較與策略選擇》，《學術(shù)研究》，2010年第7期。。組織內(nèi)部信息傳遞不暢，弱化了黨組織與社會之間的制度化聯(lián)系，使黨政組織掌握新知識、新方法難以運用到日常實踐中，導致理論與實踐的脫節(jié)。

二、黨在國家治理體系中的角色定位分析

黨在國家治理體系中的角色定位，需要從中國的國情及現(xiàn)代化的內(nèi)在機理和推動國家治理體系現(xiàn)代化帶來的新變化加以考量。對于中國這樣處在后發(fā)序列的國家而言，中國的實際國情和現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，決定了中國共產(chǎn)黨國家治理體系中的核心主導角色。因為，具有強大權(quán)威的政黨，不僅是推動國家治理體系現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵，而且也是在這個過程中促進社會政治秩序安定有序的保證。正如美國政治學家亨廷頓所言：“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量?！雹躘美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年版，第341頁。因此，中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中的核心主導角色不言而喻。同時，隨著國家治理體系現(xiàn)代化的推動進程，“民主參與、多元共治”將會成為社會治理的主流。社會各種群體，即使一些群體過去可能也存在，但由于低度的政治參與而被“遺忘”，在社會治理結(jié)構(gòu)變遷中，也都獲得了參與治理的合法性。執(zhí)政黨統(tǒng)治的傳統(tǒng)方式、載體等都可能會出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，而迫使其放下“統(tǒng)治者”的角色，變成與一般組織具有平等地位的治理參與者。

（一）治理的主導角色

在多元化治理主體構(gòu)成的國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨是一個領(lǐng)導力量，擔負著治理的核心主導角色，負責把握治理方向、制定公共政策、整合政治資源，協(xié)調(diào)好政府、社會與公眾對國家的治理，目的是將多元的治理力量整合成一個有效的治理結(jié)構(gòu)。

執(zhí)政者。從廣義上講，領(lǐng)導組織政府，執(zhí)掌政權(quán)是執(zhí)政黨的基本功能之一?；趫?zhí)政黨在國家治理體系中的核心主導地位，執(zhí)政者在執(zhí)政方式上，應通過實施政治領(lǐng)導、思想領(lǐng)導和組織領(lǐng)導引導國家治理的理性化和制度化；在戰(zhàn)略上，其執(zhí)政者角色的應有之意，就是主動培育現(xiàn)代政府體系和公民社會建設(shè)，并逐步還權(quán)于國家政權(quán)組織，釋放社會的自主發(fā)展空間，不斷增強社會各類主體自治的制度保障，讓公民權(quán)利得到不斷實現(xiàn)和發(fā)展，促進國家治理體系的成熟發(fā)展；在當前任務(wù)上，著眼于現(xiàn)代治理理念的培育及國家治理制度的完善，為推動國家治理體系現(xiàn)代化尋找合適的價值支撐、制度保障和載體資源，最忌諱的是，處于行政第一線，不能有效發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

提供者。政黨將由政策的制定者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩奶峁┱摺Ｕ缰麑W者林尚立所言，雖然在現(xiàn)代政治中，政黨不是作為制度的直接組成部分而存在，許多國家的憲法都沒有明確規(guī)定政黨在國家政治制度中的地位，但是在現(xiàn)實中，任何一種政治制度的運作都離不開政黨。政黨這種“形”在制度外，“體”在制度中的獨特的政治角色定位，使其在制度的操作和自身的政治活動中，不僅能通過權(quán)力和制度，而且還能通過思想意識和各種社會單位，組織和指導社會發(fā)展。⑤林尚立：《政黨政治與現(xiàn)代化：日本的歷史與現(xiàn)實》，上海：上海人民出版社，1998年版，第52頁。在國家治理體系現(xiàn)代化進程中，執(zhí)政黨更加需要吸納社會多元主體的意見，需要視民眾等社會治理主體為“顧客”，在政策提供過程中要有“顧客意識”，將普遍關(guān)注的社會問題上升為公共政策問題，將社會問題作為自己提供路線、方針、政策的現(xiàn)實依據(jù)，憑借自身獨特的角色優(yōu)勢將社會問題納入到政府部門的政策議程中，為社會各主體提供出普遍認可的相關(guān)法律標準和政治規(guī)則，并且能夠在復雜的治理過程中實施有效的政治動員，將不同層面的社會政治組織聯(lián)系到一起，整合政治資源，協(xié)調(diào)好政黨與政府、社會與公眾的關(guān)系，從根本上保障在治理過程中單一的領(lǐng)導地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）治理的參與角色

治理的平等性原則明確了政黨要作為一種社會力量參與到治理過程中。中國共產(chǎn)黨作為一種社會力量，擔負著治理的參與角色，負責組織、協(xié)商、積極參與，目的是更好地發(fā)揮政黨的社會職能，服務(wù)于國家治理體系現(xiàn)代化，滿足廣大民眾的社會需要與政治期望。

組織者。在現(xiàn)代國家治理中，政黨從控制者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織者的角色。盡管長期以來，政黨扮演了被稱為“掌舵者”的重要角色，但是在復雜的治理過程中這種角色不僅不恰當，而且不可能。過去，黨對社會的管理主要方式是依托行政組織和行政權(quán)力及自身的組織嵌入滲透實現(xiàn)全面控制，主要是作為一種政治組織來治理社會，承擔的是一種行政職能，這就是鄭永年所稱的“行政黨”。實踐證明，這種控制型的組織方式雖然直接，但對黨自身、對國家、對社會都不利，本質(zhì)上就是政黨職能的越位、越權(quán)，容易使黨與社會、民眾對立起來，成為社會矛盾焦點，同時也限制了社會多元治理發(fā)展空間。在推進國家治理體系現(xiàn)代化進程中，控制正讓位于互動。因此，黨必須從轉(zhuǎn)變自身角色定位開始，科學定位組織者角色，充當社會各治理主體就公共問題進行協(xié)商的“經(jīng)紀人”，在組織過程中還要學會扮演一種“調(diào)解”、“中介”或者“裁判”的角色，①[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2010年版，第85頁。從而為黨領(lǐng)導國家治理體系現(xiàn)代化進程創(chuàng)造更為廣闊的治理空間。

服務(wù)者。按照歷史發(fā)展邏輯，人類社會治理模式經(jīng)歷權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型的模式。雖然從屬于控制導向的管理型治理模式不斷進行著民主化、社會化的重構(gòu)嘗試，但是并不能從根本上解決這種治理模式的弊端。正如皮埃爾·卡藍默所認為的：“當問題相互關(guān)聯(lián)時，當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，僅在一個層次上處理，由一個行動者處理，這種明晰就成了效率的障礙?！雹谵D(zhuǎn)引自李明強、王一方：《多中心治理：內(nèi)涵、邏輯和結(jié)構(gòu)》，《中共四川省委省級機關(guān)黨校學報》，2013年第6期。藍默指出的管理型治理模式的主要弊端就是對參與主體之間關(guān)系的忽視。在公共治理中，政黨的主要角色已經(jīng)不是簡單通過規(guī)制和激勵措施引導民眾的行動，而變成了一種博弈參與者，在公共政策制定過程中與多種團體和多重利益進行復雜的互動博弈，這正是適應服務(wù)型社會治理模式的價值取向。因此，政黨在領(lǐng)導國家治理體系現(xiàn)代化進程中不能視治理為工具性思維，而必須通過參與增強服務(wù)意識，通過服務(wù)實現(xiàn)社會治理主體之間協(xié)調(diào)互動的合作，滿足民眾受關(guān)注以及其需求和利益得到滿足的期望，靈活應對公共服務(wù)的多元需求。

三、國家治理體系中政黨角色的實現(xiàn)路徑

（一）加強頂層設(shè)計，把握國家治理的政治方向

推動國家治理體系現(xiàn)代化進程中的政黨角色轉(zhuǎn)變首要的是加強頂層設(shè)計，基于治理將帶來的權(quán)力空間變化的考量，在社會各治理主體間合理分權(quán)，優(yōu)化權(quán)力配置，在形勢復雜的治理過程中，把握政治方向，從中尋找新的發(fā)展空間和動力，決不犯“顛覆性”錯誤。第一，明確各級黨組織在國家治理過程中的主體性核心地位。在中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國家推動治理現(xiàn)代化具有自身的特殊性。一方面公民社會發(fā)育不成熟，或者說還沒有發(fā)育，另一方面相關(guān)的制度和法律體系還不完善。為了盡量減少造成政治動蕩的可能性，必須明確各級黨組織的主體核心地位。第二，通過把握執(zhí)政方略和制度設(shè)計有序推進國家治理體系現(xiàn)代化。舉什么旗、走什么路是關(guān)乎中國治理發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。習近平總書記多次強調(diào)，要堅持高舉中國特色社會主義偉大旗幟，走中國特色社會主義道路。這是推動國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求和強大動力。執(zhí)政黨要在推動政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)、發(fā)揮市場決定性作用、釋放社會活力、擴大民眾參與、增強意識形態(tài)包容性、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等方面的體制機制進行改革創(chuàng)新，處理好政黨與國家、政黨與社會、政黨與市場、政黨與民眾之間的關(guān)系。第三，準確勘界治理主體的政治屬性夯實信任基礎(chǔ)。國家治理體系是一個治理的共同體，各類主體共同治理國家事務(wù)和社會事務(wù)必須在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上共同承擔責任履行權(quán)利，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也不例外。

（二）突出治理理念，切實增強政黨的服務(wù)功能

新公共管理理論指出，公共服務(wù)的核心不再是權(quán)力中心主義，而應該是服務(wù)中心主義，即建立以顧客為中心的公共行政系統(tǒng)，致力于提供社會化的公共服務(wù)。③錢再見：《新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉(zhuǎn)變——基于空間權(quán)力視角的分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2013年第5期。在國家治理現(xiàn)代化過程中，黨的領(lǐng)導實際上是一種社會性的引導服務(wù)過程，使各社會治理主體能夠在潛移默化中貫徹落實黨的政策。而黨扮演的角色不再是傳統(tǒng)意義上的領(lǐng)導而更多的是服務(wù)的角色，這就要求各級黨組織必須要按照建設(shè)服務(wù)型黨組織的要求和目標，回歸政黨本質(zhì)，發(fā)揮服務(wù)功能。黨已經(jīng)意識到，只有不斷提高自身的服務(wù)意識、服務(wù)能力和水平，才能適應社會治理對黨組織提出的要求。當前的關(guān)鍵任務(wù)：一是積極培育服務(wù)自覺意識。主要是著力通過在全黨深入開展以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動為契機提升黨組織和黨員的全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識；著力增強黨組織和黨員在新形勢下認識到服務(wù)意識的重要性和危機感；著力黨組織和黨員在服務(wù)人民群眾物質(zhì)利益實現(xiàn)的同時，服務(wù)于人民群眾實現(xiàn)憲法和法律賦予的政治社會權(quán)利，例如廣東省惠州市建立村 (居)委聘任“法制副主任”制度服務(wù)群眾的法治需求。二是科學構(gòu)建組織架構(gòu)保障服務(wù)功能有效發(fā)揮。組織架構(gòu)是保障功能發(fā)揮的重要條件。從基層治理來看，要以區(qū)域化黨建為基礎(chǔ)構(gòu)建基層黨組織服務(wù)民眾機構(gòu)，搭建黨組織與社會治理主體的互動平臺。整合職能相近或相同的黨組織、政府機構(gòu)、群團組織為一個較大部門，實現(xiàn)工作機構(gòu)扁平化，減少行政層級，杜絕職能重疊、多頭管理問題，建立一套分工有序、整體配合的組織架構(gòu)。三是完善以服務(wù)為重心的制度建設(shè)。制定服務(wù)的激勵制度，健全考評機制。

（三）擴大社會參與，構(gòu)建治理主體的合作機制

新公共服務(wù)理論認為，公民權(quán)涉及個人影響政治系統(tǒng)的能力，是指對政治生活的積極參與，強調(diào)行政官員應該把公民視為公民（而不是把公民僅僅視為投票人、當事人或者“顧客”），應該分享權(quán)威和減少控制，并且應該相信合作的功效。①錢再見：《新型城鎮(zhèn)化進程中的政府職能轉(zhuǎn)變——基于空間權(quán)力視角的分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2013年第5期。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，政黨與其他治理主體合作治理已經(jīng)成為國家治理的一個共識。除政黨、政府之外的治理主體的大量出現(xiàn)，以及其參與國家治理的意愿和要求的不斷增強，為黨、政府、社會、民眾的合作治理奠定了基礎(chǔ)。當下急需從以下兩方面著手。第一，奠定參與合作機制的法治基礎(chǔ)。國家治理的核心環(huán)節(jié)就是利益協(xié)調(diào)。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，個體利益逐漸趨向多元化，傳統(tǒng)的以犧牲某個群體利益為代價的社會公共政策途徑已經(jīng)難以適應建立和諧社會的要求。②陳文新：《基層黨組織：社會管理創(chuàng)新的政治資源》，《理論與改革》，2012年第4期。如何在合作治理中建立利益協(xié)調(diào)機制是推進國家治理體系現(xiàn)代化必須面對的問題。在國家治理現(xiàn)代化過程中，實現(xiàn)政黨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，已經(jīng)不單單是一個自身角色轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化的過程，更為重要的是在現(xiàn)代化執(zhí)政黨的主導下有序推進法治建設(shè)的過程。這就要求黨必須致力于法治的建設(shè)完善來保障利益協(xié)調(diào)的公正。第二，減少參與合作的意識形態(tài)障礙。擴大社會參與，建立合作治理機制，意味著黨過去的權(quán)威和意識形態(tài)的主流性受到挑戰(zhàn)和沖擊。因為治理主體的階層分化和現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，各種思想意識和價值觀念層出不窮，人們?nèi)找嬗美硇缘难酃鈱徱暫驮u介政治現(xiàn)實，不會再像過去一樣迷信政治權(quán)威，使得黨傳統(tǒng)的權(quán)威效能面臨沖擊。在國家治理體系現(xiàn)代化過程中，這種沖擊表現(xiàn)在對社會各種意識形態(tài)的整合出現(xiàn)困境。在現(xiàn)實邏輯上，黨必須承認這種現(xiàn)實，增強自身意識形態(tài)的包容性，能夠有效吸納不同的利益訴求并調(diào)和利益訴求背后的價值沖突，以便更好地統(tǒng)領(lǐng)整個合作治理過程。

（四）爭取話語權(quán)力，堅持走中國特色治理道路

當前，社會各界對黨中央提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標有著較廣泛的共識。但是對如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在不同看法。例如，俞可平認為要沿著民主法治的軌道推進國家治理現(xiàn)代化。③俞可平：《沿著民主法治的軌道推進國家治理現(xiàn)代化》，《求是》，2014年第8期。夏春濤認為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。④夏春濤：《把握國家治理現(xiàn)代化的正確方向》，《求是》，2014年第8期。莫紀宏認為要實現(xiàn)《決定》所要求的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，僅僅從“法治化”的角度來考慮還是不夠的。⑤莫紀宏：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治化》，《環(huán)球法律評論》，2014年第1期。不同的看法會導致一定的爭論。黨在國家治理現(xiàn)代化過程中推出的具體舉措上可能會引起不同的爭論，這就需要黨必須掌握話語主動權(quán)，防范由于不同意見導致的爭論延誤治理進程。也要看到，在中國語境下推動國家治理現(xiàn)代化與其他國家的過程會存在不同之處，同時，在治理過程中，黨與中國政府同其他國家諸如跨國公司、非政府組織等進行合作會存在認識上的不同，這就需要黨必須爭取在世界體系中的話語權(quán)，保障本國治理現(xiàn)代化自由發(fā)展進程，堅持走中國特色治理道路的權(quán)利。

責任編輯：孫艷蘭

＊本文系廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃課題（GD13YDS01）、2013年度全國黨校系統(tǒng)重點調(diào)研課題、廣州市哲學社會科學發(fā)展“十二五”規(guī)劃重點研究基地課題（2013JY13）、廣東省黨校（行政學院）系統(tǒng)哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目的階段性成果。

作者王超，男，中共廣州市委黨校黨史黨建教研部，廣州市黨史黨建重點研究基地教師（廣州 510070）。