地方立法創(chuàng)新界限探析

陳穎

內(nèi)容摘要：地方立法創(chuàng)新的縱向邊界，由法律優(yōu)先原則決定，地方性立法不能違反上位法的規(guī)定，也不能突破基本的倫理道德底線。地方立法創(chuàng)新的橫向邊界由法律保留原則決定，具體邊界由中央和地方立法權(quán)劃分確定，因?yàn)橹醒胩貏e授權(quán)而拓展。地方立法應(yīng)當(dāng)注意上位法和下位法的對(duì)接，特別法和普通法的互補(bǔ)，法治統(tǒng)一和地方特色的結(jié)合，在保證法制統(tǒng)一的前提下體現(xiàn)地方特色。

關(guān)鍵詞：地方立法 立法創(chuàng)新 法律優(yōu)先 法律保留

問(wèn)題的緣起

《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）由廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議于2010年1月24日通過(guò)，自2010年3月1日起施行。這部由區(qū)法制辦牽頭制定的地方性法規(guī)，在立法過(guò)程中“多次召開(kāi)立法研討會(huì)、專家論證會(huì)、立法座談會(huì)、立法咨詢會(huì)，并征求了全區(qū)14個(gè)設(shè)區(qū)的市人民政府和42個(gè)區(qū)直部門的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)認(rèn)真細(xì)致的工作和反復(fù)協(xié)商修改”制定而成。就立法技術(shù)上，本條例可謂中規(guī)中矩，但是《條例》第二十九條所謂的“試錯(cuò)免責(zé)”條款，卻引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》第二十九條規(guī)定：“在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)中改革創(chuàng)新、先行先試未達(dá)到預(yù)期效果，但符合以下條件的，可以減輕或者免除有關(guān)人員的行政責(zé)任：（一）決策和實(shí)施程序符合規(guī)定；（二）個(gè)人和所在單位沒(méi)有牟取私利；（三）未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

按照官方說(shuō)法，該條款是“為了給改革創(chuàng)新、先行先試創(chuàng)造寬松的環(huán)境”，《條例》第二十三條到二十五條賦予了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在開(kāi)發(fā)開(kāi)放中“先行先試”的做法，則二十八條可視為是“先行先試”行為的結(jié)果條款或責(zé)任條款。

早在2006年3月13日，備受關(guān)注的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》通過(guò)。該條例以其首部“改革法”的標(biāo)簽和鼓勵(lì)改革試錯(cuò)，不以成敗論英雄，改革者失敗可法理免責(zé)而備受爭(zhēng)議（劉武俊，2006）。官方和民間爭(zhēng)論的話音還未落，《條例》也規(guī)定了類似條款，雖然不算開(kāi)了立法先河，卻也算是突破了“違法必究”的傳統(tǒng)，引起社會(huì)爭(zhēng)議無(wú)數(shù)。

《條例》第二十九條，曾經(jīng)被作為一個(gè)亮點(diǎn)成為地方性立法回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的成功表現(xiàn)。我國(guó)是統(tǒng)一法制國(guó)家，地方性立法的權(quán)限和范圍已由《憲法》、《立法法》確定。遺憾的是，由于基本法律關(guān)于地方立法權(quán)限措辭的模糊，加之缺乏相應(yīng)的配套性操作細(xì)則，造成地方立法的無(wú)所適從。照搬上位法只改動(dòng)相關(guān)主體名稱或者簡(jiǎn)單對(duì)上位法做些細(xì)化或解釋雖然保險(xiǎn)，但難免有浪費(fèi)立法資源、制定出的地方性立法不符合地方實(shí)際、可操作性差的質(zhì)疑；如果大膽創(chuàng)新，提出新概念、新觀點(diǎn)、新做法，又唯恐觸及“違反上位法”的高壓線，使得地方性立法在合法性上飽受爭(zhēng)議。如何既能保證地方立法能靈活適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)地方需求，又能使得地方立法從內(nèi)容到形式上不至于違反法制統(tǒng)一的原則？這是本文研究的重點(diǎn)。

法律優(yōu)先與法律保留：地方性法規(guī)創(chuàng)新的縱橫邊界

法律優(yōu)先原則（Vorrang des Gesetzes）與法律保留原則（Vorbehalt des Gesetzes）均起源于德國(guó)，起初是行政法的基本原則，后演化為立法基本準(zhǔn)則。

法律優(yōu)先原則主要用于處理法律位階沖突問(wèn)題?；疽笫牵旱臀浑A法律規(guī)范（地方立法）的制定必須以高位階的法律規(guī)范（國(guó)家立法）為依據(jù)，低位階與高位階法律沖突（相抵觸）則前者無(wú)效。上位法的規(guī)定，就是地方立法的天花板，也是地方性法規(guī)創(chuàng)新的上限。通過(guò)法律位階的約束，防止地方立法權(quán)無(wú)限膨脹，危及全國(guó)法制統(tǒng)一。

法律優(yōu)先原則也意味著法律是最低要求的倫理道德。地方立法不能突破當(dāng)?shù)鼗镜膫惱淼赖?、社?huì)觀念和風(fēng)俗民情。社會(huì)生活紛繁復(fù)雜，千變?nèi)f化，法律特別是基本法律的調(diào)整不可能面面俱到，當(dāng)?shù)胤街卫沓霈F(xiàn)新情況，而上位法沒(méi)有規(guī)定或者只有原則性規(guī)定時(shí)，就需要地方發(fā)揮主動(dòng)性，積極回應(yīng)，填補(bǔ)規(guī)則空白。地方性立法要特別注意地方特色，只有尊重地方習(xí)俗，回應(yīng)地方需求，照顧地方特色的地方性立法，才能在法理上和情理上得到大眾的承認(rèn)。而如果地方只為自己行政方便，或者為求政績(jī)利用地方性立法、政策、規(guī)則為自己大開(kāi)方便之門，則突破了公共規(guī)則的基本底線。失去人民信任，也就失去了合法性的基礎(chǔ)。如果地方性立法不顧本地特色，一味照搬照抄，也會(huì)由于“水土不服”而使得可操作性大打折扣。所以，地方性立法應(yīng)當(dāng)以我國(guó)現(xiàn)有的憲法、法律、行政法規(guī)等上位法為上限，以基本的倫理道德，社會(huì)觀點(diǎn)和當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情為下限，在尊重法制統(tǒng)一的同時(shí)注意地方特色。

法律保留（Vorbehalt des Gesetzes）的思想原指“在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除”，擴(kuò)展到立法學(xué)領(lǐng)域，又被稱為“國(guó)家專屬立法權(quán)”，是指“在多層次立法的國(guó)家中，有些立法事項(xiàng)的立法權(quán)只屬于法律，法律以外的其他規(guī)范一律不得行使。其目的在于保證人民群眾對(duì)國(guó)家最重大問(wèn)題的最后決策權(quán)，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一和公民的權(quán)利”（應(yīng)松年，2000）。法律保留從學(xué)理上又可分為“絕對(duì)保留”與“相對(duì)保留”。

“絕對(duì)保留”又稱為“國(guó)會(huì)保留”，是指重要的公共事務(wù)和公民的基本權(quán)利等方面的立法事項(xiàng)不能授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)，只能由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律。例如《中華人民共和國(guó)立法法》第八條列舉的只能制定法律的事項(xiàng)：有關(guān)國(guó)家主權(quán)等基本政治制度，民事基本制度、刑事基本制度、司法制度等事項(xiàng)屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。其他規(guī)范如果對(duì)絕對(duì)保留事項(xiàng)作出規(guī)定就構(gòu)成違法，這就確定了地方性立法不能突破的禁區(qū)。

“相對(duì)保留”又稱為“授權(quán)保留”，是指除絕對(duì)保留之外的其他事項(xiàng)，如果尚未制定法律的，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)可以授權(quán)其他立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范。立法授權(quán)目的和范圍都必須明確，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，不得將授權(quán)立法的權(quán)力轉(zhuǎn)移授權(quán)。社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，各地情況千變?nèi)f化，要求全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)我國(guó)每個(gè)地區(qū)、每個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系都制定法律進(jìn)行調(diào)整顯然不現(xiàn)實(shí)。《立法法》第六十四條從法律上明確了地方性立法創(chuàng)新的橫向邊界，一是必須是“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外”，二是必須是“其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”，《立法法》第六十五條專門為經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)擴(kuò)展了地方性創(chuàng)新的橫向邊界，可以“根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”。上級(jí)立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)是地方性立法創(chuàng)新橫向邊界的突破。endprint

綜上，地方立法創(chuàng)新的橫向邊界由法律絕對(duì)保留事項(xiàng)決定，具體邊界由中央和地方立法權(quán)劃分確定，因?yàn)樯衔环ㄌ貏e授權(quán)而拓展（見(jiàn)圖1） 。

《北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》第二十九條的立法創(chuàng)新

（一）上位法和下位法的對(duì)接

《立法法》根據(jù)法律生效的時(shí)間、法律適用的對(duì)象和法律制定主體的不同規(guī)定了上位法和下位法的關(guān)系：下位法的制定必須要以上位法為依據(jù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的對(duì)接。當(dāng)上位法與下位法對(duì)某一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)，下位法不得與上位法沖突或相矛盾。若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定。若上位法對(duì)某一問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，則下位法原則上可在自己的立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，若此后上位法對(duì)此又有規(guī)定時(shí)，則下位法與上位法互相沖突的部分應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。

根據(jù)官方說(shuō)法：《條例》的制定“沒(méi)有直接的上位法依據(jù)”，具體到《條例》第二十九條關(guān)于改革試錯(cuò)這一特殊語(yǔ)境中有關(guān)人員行政責(zé)任減免的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照的上位法主要有《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，《行政監(jiān)察法》等。具體的上位法規(guī)定出現(xiàn)在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十三條：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕處分：（一）主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為的；（二）主動(dòng)采取措施，有效避免或者挽回?fù)p失的；（三）檢舉他人重大違法違紀(jì)行為，情況屬實(shí)的。第十四條：行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分”?！稐l例》二十九條的內(nèi)容，并未突破上述上位法的規(guī)定。同時(shí)二十九條第二款“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”也直接確立了上位法的效力，并明確了若有抵觸以上位法為準(zhǔn)的“不抵觸原則”。

（二）特別法和普通法的互補(bǔ)

近年來(lái)的國(guó)家立法，越來(lái)越傾向于制定框架性的法律，而明確規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)制定實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定。這些實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定相對(duì)于全國(guó)性立法就成為體現(xiàn)地方特色的特別法。特別法因?yàn)槠胀ǚǖ氖跈?quán)而獲得形式上的合法性。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條第三款規(guī)定：“地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章可以補(bǔ)充規(guī)定本條例第三章未作規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予處分的違法違紀(jì)行為以及相應(yīng)的處分幅度”。這就賦予了地方性法規(guī)在行政處分上的事項(xiàng)設(shè)定權(quán)和幅度設(shè)定權(quán)?！稐l例》的立法主體是廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，符合地方性法規(guī)立法主體要求，立法內(nèi)容也在上位法的授權(quán)范圍之內(nèi)。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分，向來(lái)被視為“特別權(quán)力關(guān)系”而納入行政保留的領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的權(quán)力發(fā)布為調(diào)整特別行政關(guān)系所必需的規(guī)則；可以在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，實(shí)施侵害行為”。公務(wù)員由于其身份的特殊性，如對(duì)涉及本人的人事處理決定，包括了行政處分的決定和被降職、被辭退等決定不服時(shí)不能提起行政訴訟而只能行使申訴的權(quán)利。由此可見(jiàn)，行政處分的減免屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事項(xiàng)，符合行政保留的要求，更有利于行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性的開(kāi)展工作。

（三）法治統(tǒng)一和地方特色的結(jié)合

法律優(yōu)先和法律保留原則作為社會(huì)主義法制統(tǒng)一的保障，在任何時(shí)候都必須堅(jiān)持，決不能以犧牲法制統(tǒng)一的巨大代價(jià)來(lái)?yè)Q取所謂的“適應(yīng)改革開(kāi)放”。當(dāng)然也不能不顧地方特色，過(guò)分束縛地方立法積極性而放慢社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，而讓法制統(tǒng)一成為社會(huì)進(jìn)步的羈絆。

《條例》二十九條嚴(yán)格限定了免責(zé)范圍，三種明列的免責(zé)前提并未突破上位法關(guān)于公務(wù)員行政責(zé)任免責(zé)條款的范圍，同時(shí)也兼顧了地方特色?！稐l例》是針對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的專門立法，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)起步晚，時(shí)間緊、任務(wù)重，該區(qū)域的開(kāi)發(fā)開(kāi)放既面臨難得的機(jī)遇，也存在巨大的挑戰(zhàn)。“改革創(chuàng)新帶有風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)差錯(cuò)就會(huì)成為歷史罪人。不求有功、但求無(wú)過(guò)，諸如此類既不讓位，又不作為的庸碌狀態(tài)，嚴(yán)重阻滯著我國(guó)的改革進(jìn)程。有關(guān)專家認(rèn)為：我們不包容失敗，不包容錯(cuò)誤，也就失去了改革的基礎(chǔ)，人們也就不敢創(chuàng)新”。《條例》二十九條的出臺(tái)，對(duì)于培育這種創(chuàng)新的文化，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)很好的開(kāi)端，體現(xiàn)了鼓勵(lì)改革，勉勵(lì)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。

結(jié)論

改革創(chuàng)新需要勇氣，也需要有包容失敗的氣度。以《條例》29條為代表的地方立法傳遞出了一種信號(hào)，在廣西普遍平庸守舊的文化氛圍和滿于當(dāng)下的保守心態(tài)下為創(chuàng)新者、改革者增添了勇氣。從當(dāng)前立法體例和我國(guó)立法原則來(lái)看，二十九條不失為回應(yīng)立法需求，在體制內(nèi)求變的立法創(chuàng)新典范。表現(xiàn)了地方立法機(jī)構(gòu)真正關(guān)注地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)了地方性立法的功能和價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

1.劉武俊.深圳立法為改革創(chuàng)新免責(zé)的喜與憂[J].投資北京，2006（8）

2.應(yīng)松年.《立法法》關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法學(xué)研究，2000（3）

3.[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].法律出版社，2000

4.西安：改革創(chuàng)新者有了免責(zé)條款[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2008（7）endprint

綜上，地方立法創(chuàng)新的橫向邊界由法律絕對(duì)保留事項(xiàng)決定，具體邊界由中央和地方立法權(quán)劃分確定，因?yàn)樯衔环ㄌ貏e授權(quán)而拓展（見(jiàn)圖1） 。

《北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》第二十九條的立法創(chuàng)新

（一）上位法和下位法的對(duì)接

《立法法》根據(jù)法律生效的時(shí)間、法律適用的對(duì)象和法律制定主體的不同規(guī)定了上位法和下位法的關(guān)系：下位法的制定必須要以上位法為依據(jù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的對(duì)接。當(dāng)上位法與下位法對(duì)某一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)，下位法不得與上位法沖突或相矛盾。若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定。若上位法對(duì)某一問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，則下位法原則上可在自己的立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，若此后上位法對(duì)此又有規(guī)定時(shí)，則下位法與上位法互相沖突的部分應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。

根據(jù)官方說(shuō)法：《條例》的制定“沒(méi)有直接的上位法依據(jù)”，具體到《條例》第二十九條關(guān)于改革試錯(cuò)這一特殊語(yǔ)境中有關(guān)人員行政責(zé)任減免的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照的上位法主要有《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，《行政監(jiān)察法》等。具體的上位法規(guī)定出現(xiàn)在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十三條：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕處分：（一）主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為的；（二）主動(dòng)采取措施，有效避免或者挽回?fù)p失的；（三）檢舉他人重大違法違紀(jì)行為，情況屬實(shí)的。第十四條：行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分”?！稐l例》二十九條的內(nèi)容，并未突破上述上位法的規(guī)定。同時(shí)二十九條第二款“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”也直接確立了上位法的效力，并明確了若有抵觸以上位法為準(zhǔn)的“不抵觸原則”。

（二）特別法和普通法的互補(bǔ)

近年來(lái)的國(guó)家立法，越來(lái)越傾向于制定框架性的法律，而明確規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)制定實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定。這些實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定相對(duì)于全國(guó)性立法就成為體現(xiàn)地方特色的特別法。特別法因?yàn)槠胀ǚǖ氖跈?quán)而獲得形式上的合法性?！缎姓C(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條第三款規(guī)定：“地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章可以補(bǔ)充規(guī)定本條例第三章未作規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予處分的違法違紀(jì)行為以及相應(yīng)的處分幅度”。這就賦予了地方性法規(guī)在行政處分上的事項(xiàng)設(shè)定權(quán)和幅度設(shè)定權(quán)。《條例》的立法主體是廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，符合地方性法規(guī)立法主體要求，立法內(nèi)容也在上位法的授權(quán)范圍之內(nèi)。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分，向來(lái)被視為“特別權(quán)力關(guān)系”而納入行政保留的領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的權(quán)力發(fā)布為調(diào)整特別行政關(guān)系所必需的規(guī)則；可以在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，實(shí)施侵害行為”。公務(wù)員由于其身份的特殊性，如對(duì)涉及本人的人事處理決定，包括了行政處分的決定和被降職、被辭退等決定不服時(shí)不能提起行政訴訟而只能行使申訴的權(quán)利。由此可見(jiàn)，行政處分的減免屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事項(xiàng)，符合行政保留的要求，更有利于行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性的開(kāi)展工作。

（三）法治統(tǒng)一和地方特色的結(jié)合

法律優(yōu)先和法律保留原則作為社會(huì)主義法制統(tǒng)一的保障，在任何時(shí)候都必須堅(jiān)持，決不能以犧牲法制統(tǒng)一的巨大代價(jià)來(lái)?yè)Q取所謂的“適應(yīng)改革開(kāi)放”。當(dāng)然也不能不顧地方特色，過(guò)分束縛地方立法積極性而放慢社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，而讓法制統(tǒng)一成為社會(huì)進(jìn)步的羈絆。

《條例》二十九條嚴(yán)格限定了免責(zé)范圍，三種明列的免責(zé)前提并未突破上位法關(guān)于公務(wù)員行政責(zé)任免責(zé)條款的范圍，同時(shí)也兼顧了地方特色?！稐l例》是針對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的專門立法，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)起步晚，時(shí)間緊、任務(wù)重，該區(qū)域的開(kāi)發(fā)開(kāi)放既面臨難得的機(jī)遇，也存在巨大的挑戰(zhàn)?！案母飫?chuàng)新帶有風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)差錯(cuò)就會(huì)成為歷史罪人。不求有功、但求無(wú)過(guò)，諸如此類既不讓位，又不作為的庸碌狀態(tài)，嚴(yán)重阻滯著我國(guó)的改革進(jìn)程。有關(guān)專家認(rèn)為：我們不包容失敗，不包容錯(cuò)誤，也就失去了改革的基礎(chǔ)，人們也就不敢創(chuàng)新”。《條例》二十九條的出臺(tái)，對(duì)于培育這種創(chuàng)新的文化，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)很好的開(kāi)端，體現(xiàn)了鼓勵(lì)改革，勉勵(lì)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。

結(jié)論

改革創(chuàng)新需要勇氣，也需要有包容失敗的氣度。以《條例》29條為代表的地方立法傳遞出了一種信號(hào)，在廣西普遍平庸守舊的文化氛圍和滿于當(dāng)下的保守心態(tài)下為創(chuàng)新者、改革者增添了勇氣。從當(dāng)前立法體例和我國(guó)立法原則來(lái)看，二十九條不失為回應(yīng)立法需求，在體制內(nèi)求變的立法創(chuàng)新典范。表現(xiàn)了地方立法機(jī)構(gòu)真正關(guān)注地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)了地方性立法的功能和價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

1.劉武俊.深圳立法為改革創(chuàng)新免責(zé)的喜與憂[J].投資北京，2006（8）

2.應(yīng)松年.《立法法》關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法學(xué)研究，2000（3）

3.[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].法律出版社，2000

4.西安：改革創(chuàng)新者有了免責(zé)條款[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2008（7）endprint

綜上，地方立法創(chuàng)新的橫向邊界由法律絕對(duì)保留事項(xiàng)決定，具體邊界由中央和地方立法權(quán)劃分確定，因?yàn)樯衔环ㄌ貏e授權(quán)而拓展（見(jiàn)圖1） 。

《北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》第二十九條的立法創(chuàng)新

（一）上位法和下位法的對(duì)接

《立法法》根據(jù)法律生效的時(shí)間、法律適用的對(duì)象和法律制定主體的不同規(guī)定了上位法和下位法的關(guān)系：下位法的制定必須要以上位法為依據(jù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的對(duì)接。當(dāng)上位法與下位法對(duì)某一問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)，下位法不得與上位法沖突或相矛盾。若發(fā)生沖突，必須適用上位法的規(guī)定。若上位法對(duì)某一問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，則下位法原則上可在自己的立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行規(guī)定，若此后上位法對(duì)此又有規(guī)定時(shí)，則下位法與上位法互相沖突的部分應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。

根據(jù)官方說(shuō)法：《條例》的制定“沒(méi)有直接的上位法依據(jù)”，具體到《條例》第二十九條關(guān)于改革試錯(cuò)這一特殊語(yǔ)境中有關(guān)人員行政責(zé)任減免的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)參照的上位法主要有《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，《行政監(jiān)察法》等。具體的上位法規(guī)定出現(xiàn)在《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第十三條：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕處分：（一）主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為的；（二）主動(dòng)采取措施，有效避免或者挽回?fù)p失的；（三）檢舉他人重大違法違紀(jì)行為，情況屬實(shí)的。第十四條：行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主動(dòng)交代違法違紀(jì)行為，并主動(dòng)采取措施有效避免或者挽回?fù)p失的，應(yīng)當(dāng)減輕處分。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分”?！稐l例》二十九條的內(nèi)容，并未突破上述上位法的規(guī)定。同時(shí)二十九條第二款“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”也直接確立了上位法的效力，并明確了若有抵觸以上位法為準(zhǔn)的“不抵觸原則”。

（二）特別法和普通法的互補(bǔ)

近年來(lái)的國(guó)家立法，越來(lái)越傾向于制定框架性的法律，而明確規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)制定實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定。這些實(shí)施細(xì)則、辦法或具體規(guī)定相對(duì)于全國(guó)性立法就成為體現(xiàn)地方特色的特別法。特別法因?yàn)槠胀ǚǖ氖跈?quán)而獲得形式上的合法性。《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條第三款規(guī)定：“地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章可以補(bǔ)充規(guī)定本條例第三章未作規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予處分的違法違紀(jì)行為以及相應(yīng)的處分幅度”。這就賦予了地方性法規(guī)在行政處分上的事項(xiàng)設(shè)定權(quán)和幅度設(shè)定權(quán)?！稐l例》的立法主體是廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，符合地方性法規(guī)立法主體要求，立法內(nèi)容也在上位法的授權(quán)范圍之內(nèi)。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的處分，向來(lái)被視為“特別權(quán)力關(guān)系”而納入行政保留的領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的權(quán)力發(fā)布為調(diào)整特別行政關(guān)系所必需的規(guī)則；可以在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，實(shí)施侵害行為”。公務(wù)員由于其身份的特殊性，如對(duì)涉及本人的人事處理決定，包括了行政處分的決定和被降職、被辭退等決定不服時(shí)不能提起行政訴訟而只能行使申訴的權(quán)利。由此可見(jiàn)，行政處分的減免屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事項(xiàng)，符合行政保留的要求，更有利于行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性的開(kāi)展工作。

（三）法治統(tǒng)一和地方特色的結(jié)合

法律優(yōu)先和法律保留原則作為社會(huì)主義法制統(tǒng)一的保障，在任何時(shí)候都必須堅(jiān)持，決不能以犧牲法制統(tǒng)一的巨大代價(jià)來(lái)?yè)Q取所謂的“適應(yīng)改革開(kāi)放”。當(dāng)然也不能不顧地方特色，過(guò)分束縛地方立法積極性而放慢社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，而讓法制統(tǒng)一成為社會(huì)進(jìn)步的羈絆。

《條例》二十九條嚴(yán)格限定了免責(zé)范圍，三種明列的免責(zé)前提并未突破上位法關(guān)于公務(wù)員行政責(zé)任免責(zé)條款的范圍，同時(shí)也兼顧了地方特色?！稐l例》是針對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的專門立法，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)起步晚，時(shí)間緊、任務(wù)重，該區(qū)域的開(kāi)發(fā)開(kāi)放既面臨難得的機(jī)遇，也存在巨大的挑戰(zhàn)?！案母飫?chuàng)新帶有風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)差錯(cuò)就會(huì)成為歷史罪人。不求有功、但求無(wú)過(guò)，諸如此類既不讓位，又不作為的庸碌狀態(tài)，嚴(yán)重阻滯著我國(guó)的改革進(jìn)程。有關(guān)專家認(rèn)為：我們不包容失敗，不包容錯(cuò)誤，也就失去了改革的基礎(chǔ)，人們也就不敢創(chuàng)新”?！稐l例》二十九條的出臺(tái)，對(duì)于培育這種創(chuàng)新的文化，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)很好的開(kāi)端，體現(xiàn)了鼓勵(lì)改革，勉勵(lì)創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。

結(jié)論

改革創(chuàng)新需要勇氣，也需要有包容失敗的氣度。以《條例》29條為代表的地方立法傳遞出了一種信號(hào)，在廣西普遍平庸守舊的文化氛圍和滿于當(dāng)下的保守心態(tài)下為創(chuàng)新者、改革者增添了勇氣。從當(dāng)前立法體例和我國(guó)立法原則來(lái)看，二十九條不失為回應(yīng)立法需求，在體制內(nèi)求變的立法創(chuàng)新典范。表現(xiàn)了地方立法機(jī)構(gòu)真正關(guān)注地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)了地方性立法的功能和價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

1.劉武俊.深圳立法為改革創(chuàng)新免責(zé)的喜與憂[J].投資北京，2006（8）

2.應(yīng)松年.《立法法》關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法學(xué)研究，2000（3）

3.[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].法律出版社，2000

4.西安：改革創(chuàng)新者有了免責(zé)條款[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2008（7）endprint