新型城鎮(zhèn)化需要多少錢

傅蔚岡

2013年12月12日至13日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行。此次會(huì)議明確了今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化所需完成的6項(xiàng)主要任務(wù)，同時(shí)會(huì)議還討論了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。據(jù)悉，有關(guān)部門將根據(jù)會(huì)議討論情況作出修改。

城鎮(zhèn)化發(fā)展方向確定后，所需要的錢從哪兒來(lái)？這個(gè)問(wèn)題已成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中繞不過(guò)去的坎兒。據(jù)報(bào)道，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行預(yù)計(jì)未來(lái)3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。

事實(shí)上，這并不是第一次測(cè)算城鎮(zhèn)化成本。自2006年以來(lái)，不算國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行此次預(yù)計(jì)，一共有包括中科院、原建設(shè)部、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和中國(guó)社科院等六家機(jī)構(gòu)測(cè)算過(guò)城鎮(zhèn)化成本，農(nóng)民工市民化的人均成本從2萬(wàn)元到13萬(wàn)元不等。

那么，城鎮(zhèn)化的成本從何而來(lái)？除了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資之外，目前絕大多數(shù)的研究都是關(guān)注“農(nóng)民工市民化”的成本，意即目前不享受或者較少享受城市公共服務(wù)的農(nóng)民工，享受和城市居民一樣的公共服務(wù)所需要支付的成本。據(jù)金三林和許召元在《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》中的測(cè)算，這些成本大致由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：

1.農(nóng)民工隨遷子女教育成本；2.醫(yī)療保障成本；3.養(yǎng)老保險(xiǎn)成本；4.民政部門的其他社會(huì)保障支出；5.社會(huì)管理費(fèi)用；6.保障性住房支出。

如果以每個(gè)農(nóng)民工市民化的成本再乘上目前的農(nóng)民工數(shù)量，這當(dāng)然是一筆巨額支出。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2013年5月27日發(fā)布的《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到兩億六千萬(wàn)。不過(guò)需要指出的是，這么大的支出并不是立即需要支付，而是未來(lái)幾十年內(nèi)的成本。

就像金三林和許召元所指出的：農(nóng)民工市民化成本的支出，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，并不需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過(guò)程。短期來(lái)看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出；長(zhǎng)期來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出。其中，義務(wù)教育和保障性住房的支出，占總成本的1/3左右，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼約占總成本的40%—50%，但養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。如果把這幾十萬(wàn)億的巨額成本分?jǐn)偟轿磥?lái)七十年，那么這個(gè)數(shù)字就不會(huì)顯得特別大。

更為重要的是，城鎮(zhèn)化并不只是成本巨大的農(nóng)民工市民化，還會(huì)產(chǎn)生巨額收益：

首先，越來(lái)越多的年輕人口涌入，會(huì)帶來(lái)巨額現(xiàn)金流，改善當(dāng)下城市的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在中國(guó)絕大多數(shù)城市，老齡化是一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金體系，急切需要更多的年輕人為目前的城市老人支付養(yǎng)老金。

以上海為例，2011年戶籍人口中，60歲以上老年人口總量達(dá)到331萬(wàn)，占戶籍人口的23.4%。25到44歲年的輕勞動(dòng)人口比例為26.9%。老齡化和少子化給這個(gè)城市的養(yǎng)老體系帶來(lái)了巨大的壓力。雖然上海的人均GDP在全國(guó)名列第二，但上海的退休金卻低于全國(guó)平均水平。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，上海的養(yǎng)老金都存在著近百億的資金缺口。這個(gè)情況在2012年得到了改變，原因是上海加大了對(duì)非戶籍人口的社保征繳力度。近百萬(wàn)年輕勞動(dòng)力繳納社保為這個(gè)城市提供了巨額的現(xiàn)金流。事實(shí)上，這現(xiàn)象并非僅在上海一地，各大城市或多或少都存在。

其次，農(nóng)民工市民化會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)活力。城鎮(zhèn)化之所以重要并不在于修路造橋會(huì)帶來(lái)GDP，而是因?yàn)槿说募鄱a(chǎn)生的專業(yè)化和社會(huì)分工會(huì)讓生活更美好。因?yàn)槿丝诘募?，城市公用設(shè)施的使用成本就會(huì)大規(guī)模降低，同時(shí)，還會(huì)產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人更多的是依賴自給自足。但是，在城市中，這都需要通過(guò)社會(huì)分工和合作才能實(shí)現(xiàn)分工和合作，這就提高了生產(chǎn)效率，從而能夠給社會(huì)創(chuàng)造更多的價(jià)值。也正是如此，在政府眼中，是把城市化看成挑戰(zhàn)，但是在很多商家眼中，這卻是巨大的商機(jī)。

麥肯錫的一個(gè)報(bào)告指出，自2010年到2030年間，中國(guó)城鎮(zhèn)人口將從6.3億人增加到9.9億人，占全球新增城鎮(zhèn)人口的1/4。人口規(guī)模超過(guò)500萬(wàn)的城市，從14個(gè)增加到32個(gè)，占全球500萬(wàn)人口以上城市的40%。從2005年至2025年，人口遷徙將占到城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的70%。到2025年，現(xiàn)有移民（1.03億）及未來(lái)新移民（2.43億）占全部城鎮(zhèn)人口的比重將達(dá)到40%。推動(dòng)這些遷移人口市民化，將會(huì)激發(fā)巨大的內(nèi)需消費(fèi)需求和人力資本提升。也正是從這個(gè)意義而言，城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)。

既然城鎮(zhèn)化能夠帶來(lái)這么多的收益，為何政府尤其是地方政府，總是把城鎮(zhèn)化或者說(shuō)是農(nóng)民工市民化看成是一個(gè)巨大的包袱？在我看來(lái)，這可能是由兩個(gè)因素導(dǎo)致：

第一，政府包攬了城市化所需要的基礎(chǔ)設(shè)施的巨額投資，但是由于沒(méi)有合理的稅收機(jī)制將這部分收益返還給公眾，而是讓個(gè)體的私人部門獲得了全部收益，因此會(huì)覺(jué)得這是負(fù)擔(dān)。事實(shí)上，政府只要設(shè)計(jì)一個(gè)合理的財(cái)稅體系，那么這種局面就可以得到緩解。

第二，由于公共服務(wù)的慣性思維，政府包攬了公共服務(wù)的提供，巨額成本讓其不堪重負(fù)。有些人全然想不到可以采用市場(chǎng)化的方式提供多樣化的服務(wù)，公共服務(wù)并不見(jiàn)得只是負(fù)擔(dān)，同時(shí)還能吸納大量的就業(yè)人口并為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。在這種情況下，政府所要做的就是改善公共服務(wù)的提供機(jī)制，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。在物質(zhì)貧乏的二十世紀(jì)八十年代，誰(shuí)能想到在歷經(jīng)三十年后，會(huì)有今天的巨大成就？

其實(shí)，對(duì)某一城市或者市區(qū)公共服務(wù)融資方式的簡(jiǎn)單描述，需要對(duì)負(fù)責(zé)每項(xiàng)服務(wù)的不同實(shí)體進(jìn)行完全識(shí)別；需要分析各實(shí)體之間的相互關(guān)系，如特許和補(bǔ)貼；需要研究每個(gè)實(shí)體如何為其凈支出融資……只有這樣，才能找出當(dāng)?shù)厥褂谜摺⒌胤郊{稅人、國(guó)家納稅人、未來(lái)納稅人等所承擔(dān)的公共服務(wù)成本比例。既然市場(chǎng)能夠在提供物質(zhì)方面取得巨大成就，那完全可以在公共服務(wù)方面也發(fā)揮作用。

有學(xué)者建議，目前中國(guó)城市財(cái)政的收入主要來(lái)源于增值稅、營(yíng)業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這些稅種鼓勵(lì)城市招商，卻不鼓勵(lì)吸收外來(lái)居民。中國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)施改革，對(duì)居民房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)征收從價(jià)的房產(chǎn)稅。對(duì)居民房產(chǎn)征稅，將鼓勵(lì)城市接納新的移民，也有助于為城市居民服務(wù)籌資。事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)提出要“完善地方稅種”就是這個(gè)思路。如果能夠在融資的市場(chǎng)化上再下工夫，那么城鎮(zhèn)化的成本根本就不是問(wèn)題。從這個(gè)意義而言，被眾多專家所關(guān)注的城鎮(zhèn)化成本可能是被夸大了。

責(zé)任編輯/喬旭