還市場本原：靜思油氣管網(wǎng)改革

□ 馮躍威

管網(wǎng)改革可優(yōu)選的路徑是廢除一切價(jià)格和進(jìn)出口貿(mào)易管制，為市場所有主體建立規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的市場。在確立了天然氣入網(wǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，只監(jiān)管進(jìn)出管網(wǎng)的價(jià)格和管網(wǎng)剩余運(yùn)能。

在國務(wù)院大力削減和下放事權(quán)背景下，2014年2月13日，國家能源局正式印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行）》(簡稱《辦法》），隨即成為社會議論的熱點(diǎn)話題。有觀點(diǎn)不僅認(rèn)為天然氣定價(jià)機(jī)制不科學(xué)是因?yàn)閲髮θa(chǎn)業(yè)鏈的壟斷，而且還將天然氣供給缺口歸咎到第三方入網(wǎng)困難等問題上，甚至強(qiáng)調(diào)應(yīng)借鑒美國管網(wǎng)分離經(jīng)驗(yàn)，只有將中游這個(gè)連接上游生產(chǎn)商與下游銷售商的“咽喉要道”獨(dú)立，并“第三方準(zhǔn)入”，才能有上游和下游參與競爭的機(jī)會，所以，要加快推進(jìn)油氣管道的獨(dú)立運(yùn)營。

筆者不想直接給出管網(wǎng)分拆好壞的評價(jià)，只根據(jù)美國能源信息署（EIA）公開的數(shù)據(jù)研究和解讀美國天然氣市場的基本情況，特別是那些不被關(guān)注的價(jià)格關(guān)系和企業(yè)特征，以供靜思。

正確解讀價(jià)格中的密碼

通常，天然氣被開采到井口后要?dú)v經(jīng)入管網(wǎng)、進(jìn)城市門站和再到終端客戶的完整流程。因此，在美國依這些節(jié)點(diǎn)就有了上游的入網(wǎng)價(jià)、中游的門站價(jià)和終端客戶的消費(fèi)價(jià)三類。而美國的天然氣期貨設(shè)計(jì)初衷是為了上游企業(yè)避險(xiǎn)，所以，天然氣期貨價(jià)格應(yīng)歸入網(wǎng)價(jià)范疇。

從EIA公開數(shù)據(jù)看，全美終端客戶用氣價(jià)格可分居民的住宅消費(fèi)價(jià)（以下簡稱居民價(jià)）、商業(yè)消費(fèi)價(jià)、工業(yè)用氣價(jià)和電力用氣價(jià)四項(xiàng)。它們在2013年8月份平均值分別是每千立方英尺16.46美元、9.02美元、4.33美元和4.02美元。居民價(jià)最高，是發(fā)電用氣價(jià)的4倍，高于同期歐洲消費(fèi)者的用氣價(jià)，與日本消費(fèi)者的用氣價(jià)旗鼓相當(dāng)。若以1美元兌換人民幣6.2元的匯率計(jì)算，折合人民幣每立方米3.6元，絕非“中國氣價(jià)高于美國氣價(jià)3～5倍”之說。

但全球類似EIA這樣的國際組織或能源專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)出臺的研究報(bào)告中，動不動就拿美國天然氣期貨價(jià)格與其他國家或地區(qū)的門站價(jià)格或終端居民消費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，并依此渲染因美國頁巖氣革命成功了，才使美國的天然氣價(jià)格成為全球最低的價(jià)格之一，美國百姓也成了最大的受益者。于是，在全球不斷上演“關(guān)公戰(zhàn)秦瓊”般的鬧劇。

在國內(nèi)，一些學(xué)術(shù)、咨詢或研究機(jī)構(gòu)，甚至是媒體的資深人士不僅信手拈來，不加考證地引用“中國氣價(jià)高于美國氣價(jià)3～5倍”的荒謬結(jié)論，而且，依此言之鑿鑿地提出一系列政策建議，致使在政策選擇上不斷發(fā)生偏差。

其實(shí)，在天然氣政策績效研究時(shí)，即便英語不太精通，但只要能掌握百十個(gè)與天然氣相關(guān)的英文單詞，就足以看懂EIA公布的天然氣公報(bào)，就可以知道究竟是哪個(gè)國家或地區(qū)使用的氣價(jià)更高，就不會輕信“鬼話”，使整個(gè)社會亢奮。

中美管網(wǎng)制度安排比較

在《辦法》中規(guī)定，國家能源局負(fù)責(zé)油氣管網(wǎng)設(shè)施開放監(jiān)管相關(guān)工作，包括：油氣管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃、計(jì)劃的落實(shí)和重大油氣項(xiàng)目的實(shí)施，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放，輸送能力和效率、價(jià)格與成本，接入申請和受理，合同簽訂與執(zhí)行，信息公開與報(bào)送等油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)事宜。

在國際上，油氣運(yùn)輸原本是相關(guān)企業(yè)市場經(jīng)營行為，即使存有爭端，也屬純商業(yè)事件，但《辦法》規(guī)定的“無歧視開放”和上中下游相關(guān)主體發(fā)生爭議可由國家能源局“進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)解”等條款，使原本應(yīng)歸法院管轄和裁判的商業(yè)案件，“無意中”又納入國家能源局的事權(quán)囊中，將自己擺到了市場核心地位，再次將有形之手伸向無形市場。

其中，“無歧視開放”條件規(guī)定，油氣管網(wǎng)及其配套設(shè)施在有剩余能力的情況下，該運(yùn)營企業(yè)應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施。然而，目前三大石油國企的管道系統(tǒng)幾乎全部是按既有油氣田生產(chǎn)能力設(shè)計(jì)和建造，受管輸系統(tǒng)實(shí)際運(yùn)輸技術(shù)能力限制，其剩余運(yùn)輸能力極其有限。所以，《辦法》應(yīng)該是規(guī)范新增或既有油氣田枯竭后的舊有管輸系統(tǒng)運(yùn)力，而前者需要精算投資回報(bào)率再選擇，后者需要規(guī)避既有管輸系統(tǒng)沉沒成本發(fā)生，他們都是企業(yè)自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理問題，而非職能部門的行政問題。

規(guī)定的另外一個(gè)入網(wǎng)條件是，通過油氣管網(wǎng)設(shè)施輸送（儲存、氣化、液化和壓縮）的原油、成品油、天然氣應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，不同油氣田或進(jìn)口來源的原油和天然氣具有不同內(nèi)在價(jià)值。對于儲產(chǎn)穩(wěn)定性差的非常規(guī)油氣田而言，建加工廠達(dá)標(biāo)入網(wǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn)巨大，而在國際上隨機(jī)性采購的油氣又難統(tǒng)一達(dá)標(biāo)，因此，入網(wǎng)就成了難以邁進(jìn)的玻璃門。

而且，《辦法》還鼓勵油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通，可油氣價(jià)值差是制約互聯(lián)互通最致命的技術(shù)經(jīng)濟(jì)難題之一，所以，它同樣要面對入網(wǎng)這扇玻璃門！一旦處理不當(dāng)，入網(wǎng)的道德風(fēng)險(xiǎn)將不可避免，最終受損的還是終端消費(fèi)者。

在美國，其聯(lián)邦能源管理委員會負(fù)責(zé)管道實(shí)際選址、建設(shè)審批等，能源部負(fù)責(zé)管理天然氣進(jìn)出口合同授權(quán)，監(jiān)管者則集中精力監(jiān)管進(jìn)出管網(wǎng)的價(jià)格和剩余運(yùn)能，維護(hù)市場公平和秩序。特別是著力打擊壟斷行為，如有剩余運(yùn)輸能力卻稱運(yùn)力緊張，并以此為由提高運(yùn)價(jià)，或謊稱氣體質(zhì)量不匹配拒絕入網(wǎng)承運(yùn)，或以氣源不可持續(xù)等為由提高運(yùn)價(jià)。

美國政府不會鼓勵、干預(yù)企業(yè)間入網(wǎng)或互聯(lián)等經(jīng)營問題，更不會自貶成“總裁經(jīng)營辦”，要求報(bào)備企業(yè)間油氣供銷或輸送服務(wù)合同，而是將類似入網(wǎng)等經(jīng)營性問題完全歸還給市場，由企業(yè)自主經(jīng)營和談判解決。一旦遇有爭端或被拒絕入網(wǎng)等事件發(fā)生，企業(yè)完全可以依官方監(jiān)管數(shù)據(jù)走進(jìn)法院進(jìn)行訴訟。

因此，美國才會有眾多管道運(yùn)輸服務(wù)公司和在各州間價(jià)格迥異的居民消費(fèi)價(jià)。也正因如此，美國政府職能部門不僅辦公效率高，行政成本支出小，而且美國納稅人供養(yǎng)的政府公務(wù)員更要比中國少。

在國內(nèi)，油氣上游和中游沒有美國那樣眾多中小企業(yè)參與的慘烈競爭，更沒有通過主干管網(wǎng)謀取暴利的管道公司，有的只是政府對天然氣價(jià)格管制和迫使石油企業(yè)拿上游利潤補(bǔ)貼管道公司，并間接補(bǔ)貼國內(nèi)終端消費(fèi)者，甚至通過其他產(chǎn)品出口惠及中國在全球的貿(mào)易伙伴。

兩相對比，中國職能部門似乎要求事權(quán)更多，管理效率更低，承擔(dān)責(zé)任更少。

管網(wǎng)改革路徑選擇

中國的管網(wǎng)改革何去何從？真的需要分拆管網(wǎng)？原本純商業(yè)的入網(wǎng)行為政府有必要橫加干預(yù)？其實(shí)，十八屆三中全會早已給出答案，其公報(bào)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用。

徹底廢除對油氣價(jià)格和進(jìn)出口貿(mào)易管制能成為維護(hù)市場公平的前提條件。通過為所有相關(guān)主體建立規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的市場，包括研發(fā)和推廣使用天然氣等商品期貨及其衍生金融工具，可以充分提升市場對資源的配置效率和降低油氣企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；在環(huán)評達(dá)標(biāo)基礎(chǔ)上，通過讓管道系統(tǒng)投資主體多元化，并構(gòu)建區(qū)域消費(fèi)市場，可滿足市場公平的基本條件；通過對進(jìn)出管網(wǎng)價(jià)格、運(yùn)能監(jiān)管，可以高效稽查管網(wǎng)企業(yè)利用優(yōu)勢地位進(jìn)行壟斷的行為，能有效地維護(hù)市場公正；使價(jià)格不被壟斷，爭端能得到司法公正和高效審理，是市場有序發(fā)展的必要保證。

所以，管網(wǎng)改革可優(yōu)選的路徑是：廢除一切價(jià)格和進(jìn)出口貿(mào)易管制；為市場所有主體建立規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的市場，包括研發(fā)和推廣使用天然氣等商品期貨及其衍生金融工具；在確立了天然氣入網(wǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，只監(jiān)管進(jìn)出管網(wǎng)的價(jià)格和管網(wǎng)剩余運(yùn)能。

總之，讓上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒！以還市場本原。