國有林場改革試點相關(guān)問題探析
—— 以浙江省淳安縣國有林場為例

章德三，徐高福，毛顯鋒，余世成，余珊珊

（1．淳安縣新安江開發(fā)總公司，浙江 淳安 311700；2．杭州千島湖林業(yè)工程有限公司，浙江 淳安 311700）

國有林場改革試點相關(guān)問題探析
—— 以浙江省淳安縣國有林場為例

章德三1，徐高福1，毛顯鋒2，余世成1，余珊珊2

（1．淳安縣新安江開發(fā)總公司，浙江 淳安 311700；2．杭州千島湖林業(yè)工程有限公司，浙江 淳安 311700）

國有林場改革試點為國有林場涅 重生帶來了歷史性機遇。結(jié)合浙江省淳安縣國有林場實際，提出國有林場改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)及基本原則；從理順國有林場管理體制、推進(jìn)資源整合重組、定性定編定經(jīng)費、完善社會保障體系、妥善解決歷史債務(wù)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新管理經(jīng)營機制、加強森林資源管理等方面把握國有林場改革方向，融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

國有林場；改革試點；千島湖

國有林場是國家培育森林資源先行者、保障生態(tài)安全的生力軍、發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心力量、實踐科技興林的示范基地、打造生態(tài)文化的有效載體。然而，近些年國有林場內(nèi)外交困，改革之聲越來越強烈。浙江、安徽以及江西等省開始先行先試[1],為國有林場涅槃重生帶來了歷史性機遇。淳安縣是浙江省區(qū)域面積最大的山區(qū)縣。秀麗的千島湖就坐落在淳安縣，現(xiàn)有國有林場21個，其中淳安縣新安江開發(fā)總公司所屬16個，淳安縣林業(yè)局下屬5個，分布在千島湖島嶼和湖區(qū)周邊?，F(xiàn)有在職職工442人、退休職工630人，經(jīng)營總面積42 781 hm2，其中國家級生態(tài)公益林29 075 hm2[2]，占林業(yè)用地面積73.3%。

淳安縣現(xiàn)有全省唯一的企業(yè)性質(zhì)國有林場，也有自收自支的事業(yè)性國有林場。因地制宜，增強國有林場自我發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展能力，更好地承擔(dān)起千島湖生態(tài)保護(hù)重任，是做好國有林場改革試點出發(fā)點和落腳點。

1 改革的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)及原則

千島湖是錢塘江的重要源頭，是浙江的重要生態(tài)屏障，也是長三角區(qū)域的戰(zhàn)略備用水源。千島湖飲水工程、浙江省主體功能區(qū)試點建設(shè)等項目的實施，對千島湖的環(huán)境保護(hù)提出了更高要求[3]，建設(shè)保護(hù)好秀水之源——生態(tài)林業(yè)，是淳安縣國有林場義不容辭的責(zé)任。通過改革試點，建立起符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的國有林場管理體制和運行機制，使國有林場主要精力集中到森林資源培育和林業(yè)生態(tài)保護(hù)上來，為維護(hù)千島湖生態(tài)安全和“美麗杭州實驗區(qū)”建設(shè)發(fā)揮更大作用。

1.1 指導(dǎo)思想

堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神， 進(jìn)一步明確淳安縣國有林場功能定位，完善政策體系，理順管理體制，創(chuàng)新經(jīng)營機制，著力提高社會保障水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的國有林場管理體制和經(jīng)營機制，增強千島湖林業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

1.2 總體目標(biāo)

確立以生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的國有林場改革與發(fā)展模式，建立健全有利于現(xiàn)代國有林場發(fā)展的體制和機制，建設(shè)森林優(yōu)質(zhì)高效、資源持續(xù)利用、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會保障有力、職工生活富裕的現(xiàn)代國有林場，打造山水和林場環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟融合發(fā)展、黨建和民生服務(wù)“三個升級版”，成為生態(tài)建設(shè)生力軍，特色發(fā)展示范區(qū)。

1.3 基本原則

推進(jìn)國有林場改革，必須堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一的基本方向；堅持山水林田湖統(tǒng)一治理的系統(tǒng)思想；堅持建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。淳安縣國有林場要始終堅持走不失綠水青山，又得金山銀山的跨越發(fā)展之路，始終把維護(hù)職工利益作為推進(jìn)改革的工作重點，始終把職工滿意作為衡量改革結(jié)果的根本標(biāo)準(zhǔn)。

2 改革的主要任務(wù)與內(nèi)容

2.1 理順國有林場管理體制

①完善國有林場管理體制。淳安縣國有林場范圍廣、國家級生態(tài)公益林面積比重大，且處在千島湖水資源保護(hù)區(qū)，肩負(fù)著千島湖區(qū)與周邊森林資源保護(hù)重任，并直接關(guān)系到千島湖水資源安全，明確淳安縣國有林場的生態(tài)公益功能定位。從維護(hù)淳安縣國有林場改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，尊重歷史，注重實際，堅持因地制宜，分類指導(dǎo)，淳安縣新安江開發(fā)總公司所屬16個國有林場探索政府購買服務(wù)管理模式，淳安縣林業(yè)局局屬5個林場從生產(chǎn)性自收自支事業(yè)單位調(diào)整為公益性財政補助事業(yè)單位。

②按照中央和浙江省對國有林場改革試點工作的要求，國有林場都要增掛“國有林場生態(tài)公益林保護(hù)站（所）”牌子。

2.2 推進(jìn)資源整合重組

①按照科學(xué)管理、規(guī)模經(jīng)營、減少成本、提高效益的要求，將經(jīng)營面積較小、森林經(jīng)營方向一致、管理模式接近的國有林場進(jìn)行整合，擴大經(jīng)營規(guī)模，提高經(jīng)營效益。

②淳安縣新安江開發(fā)總公司根據(jù)資源管護(hù)和交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，先后經(jīng)過三次林場整合，形成了目前的16個林場建制，10個林場管理的新布局。

對淳安縣林業(yè)局局屬5個國有林場進(jìn)行資源整合，設(shè)立千島湖林業(yè)總場，實行收支二條線的二級財務(wù)核算管理，采取報帳制。由千島湖林業(yè)總場對5個局屬國有林場財務(wù)實行統(tǒng)一管理，減少運行成本。

2.3 定性定編定經(jīng)費

①企業(yè)化將是國有林場改革與發(fā)展的總體方向。任何改革必須融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大環(huán)境，要建立健全國有林場森林資源國家所有、林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理、林場依法保護(hù)經(jīng)營、政府為公益林管護(hù)合理補償?shù)倪\行體制。

目前我國林業(yè)行業(yè)主流觀點是以生態(tài)公益型為由將國有林場轉(zhuǎn)變?yōu)槿~事業(yè)單位，而從地方試點情況看，地方政府基本上不同意這種做法。說明一味強調(diào)國有林場的公益性，沒有融入國家經(jīng)濟社會變革的大環(huán)境，國有林場改革不會盡如人意。事實上，國有林場經(jīng)過多年發(fā)展，絕大多數(shù)已經(jīng)成為一個多元化的生產(chǎn)經(jīng)營體[4]，與其他行業(yè)相比，事業(yè)化改革勢必受到?jīng)_擊而造成操作困難。解決問題的焦點是如何強化生態(tài)公益林這種公共物品的管理與補償。

②定編定經(jīng)費要建立在各級政府對其各自確認(rèn)的生態(tài)公益林全部、分類、足額補償?shù)幕A(chǔ)上，國有林場履行生態(tài)公益林管護(hù)等公益性職責(zé)的管理人員，要按照“公開公正，競爭上崗，雙向選擇”的原則，從在編在職人員中擇優(yōu)錄用。并重視國有林場領(lǐng)導(dǎo)班子的配備和人才培養(yǎng)。

2.4 完善社會保障體系

國有林場職工應(yīng)按規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險享受相應(yīng)待遇，并將國有林場職工住房納入當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》堪l(fā)展規(guī)劃。

①淳安縣國有林場的離退休人員已經(jīng)實行社會化管理，政府對國有林場職工社會保障的歷史債務(wù)要予以清欠。對近5年內(nèi)退休或退養(yǎng)人員，要按政策規(guī)定研究制定好補償標(biāo)準(zhǔn)和補交“五險一金”費用等配套方案或辦法。

②多途徑妥善安置富余職工，保障待遇。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案時，要根據(jù)國有林場性質(zhì)，充分尊重職工意愿，維護(hù)職工權(quán)利，優(yōu)先考慮提前退養(yǎng)或資源經(jīng)營承包職工的分流安置，采取有效措施保障職工穩(wěn)定再就業(yè)。

2.5 妥善解決歷史債務(wù)

①從國有林場發(fā)展角度上講，不妥善處理并解決好歷史原因形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)，國有林場就很難搞好，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)也難獲成功。就國有林場改革而論，要按照保生存、卸包袱、求發(fā)展的要求，化解國有林場歷史債務(wù)。

②因歷史遺留原因，淳安縣國有林場尚有負(fù)債3 600萬元左右。國有林場歷史負(fù)債涉及財政、社保、住房、基地建設(shè)投資等，這些債務(wù)問題有的是以往營林生產(chǎn)的直接投資，有的是與職工基本保障相關(guān)的歷史欠帳，政府在國有林場改革時要一次性處理好。

2.6 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

要把國有林場道路、供電、用水和管護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施同步納入山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，同等享受促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和扶持獎勵政策。

近幾年來，在浙江省林業(yè)廳的關(guān)心支持下，推進(jìn)林區(qū)道路、危舊房改造和新場部建設(shè)步伐，林場生產(chǎn)、生活條件得到了很大改善。但由于經(jīng)營的山林地處為島嶼和湖區(qū)周邊，交通極其不便，淳安縣新安江開發(fā)總公司國有林場迄今還有27個林區(qū)120 km不通公路，估算修建費用1 800萬元；97 km的老化用電線路存在很大人身、防火安全隱患需要更新，估算僅改造費用1 500萬元；77個桔園管理房需要維修；很多林區(qū)照明和飲水沒有解決，嚴(yán)重影響林區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營管理。

①爭取國有林場改革試點經(jīng)費，每年安排一定資金，完善林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

②建議政府可授權(quán)林業(yè)主管部門規(guī)范和管理好林場在權(quán)屬林地上的生產(chǎn)管理房建設(shè)，簡化審批手續(xù)，以便保質(zhì)保量保時間完成任務(wù)；

③根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策，要求高壓供電線路移交供電部分，由供電部門統(tǒng)一管理；

④同等享受美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，進(jìn)一步改善林場生產(chǎn)生活條件，美化場區(qū)環(huán)境，建設(shè)成宜居、宜業(yè)、宜游的現(xiàn)代國有林場。

2.7 創(chuàng)新管理經(jīng)營機制

2.7.1 編制與實施森林經(jīng)營方案

按照現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求，結(jié)合林場區(qū)位、資源等條件，科學(xué)制訂國有林場發(fā)展規(guī)劃，定期開展森林資源二類清查，編制森林經(jīng)營方案，加快國有林場轉(zhuǎn)型升級。

2.7.2 搞活經(jīng)營

下放權(quán)力讓國有林場放手干，變純粹的營林為營林與經(jīng)營相結(jié)合，對國有林場旅游項目要定位于經(jīng)營旅游的大平臺，并優(yōu)化考核模式，更加突出經(jīng)營業(yè)績。

2.7.3 提高效率

轉(zhuǎn)變和減少機關(guān)的職能，給國有林場應(yīng)有的和必要的經(jīng)營自主權(quán)，同時寓管理于服務(wù)中，全面簡化項目、資金和其它事項審批手續(xù)。

2.7.4 人才培養(yǎng)

按照以德為先、德才兼?zhèn)涞挠萌嗽瓌t，選拔和使用在品德上可信賴的、能力上可依賴的管理人員，根據(jù)事業(yè)發(fā)展培養(yǎng)各個年齡層次的人才隊伍。

2.7.5 創(chuàng)新模式

積極探索混合所有制經(jīng)濟，支持民營企業(yè)和職工以社會資本身份參股，允許社會資本參股國有資本投資項目。

2.7.6 鼓勵國有林場發(fā)展森林旅游等產(chǎn)業(yè)

為增強國有林場自我發(fā)展活力，科學(xué)利用森林資源和技術(shù)優(yōu)勢，淳安縣國有林場要積極發(fā)展種養(yǎng)復(fù)合經(jīng)營、森林旅游等林下經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣畬辛职l(fā)展森林旅游等項目在立項審批上給予支持。

2.8 加強森林資源管理

①國有林場對國家授權(quán)其經(jīng)營管理的財產(chǎn)、土地和森林資源，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，任何單位和個人不得隨意收交、歸并、侵占、平調(diào)；

②加強國有林場資產(chǎn)監(jiān)管，對改變國有森林資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的，須依法評估和按規(guī)定報批。加強對國有林場項目建設(shè)資金和土地補償資金分配、使用的監(jiān)督管理；

③加強國有林場土地管理，國有林場管理范圍內(nèi)的各類土地，必須保持其范圍和用途的長期穩(wěn)定。對于縣級以上重點工程建設(shè)需收回或使用國有林場土地的，應(yīng)依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，確保國有資產(chǎn)和職工權(quán)益不受損害；

④加強國有林場林地、土地權(quán)證管理，嚴(yán)肅查處非法侵占國有林場林地、土地和擅自改變用途的行為，依法保護(hù)國有林場林地、土地權(quán)益。建立森林資源制度化的航拍、影像及建檔、考核機制。加強生態(tài)公益林等森林資源保護(hù)績效考核，并實行終身負(fù)責(zé)制；

⑤國有林場要加大森林資源保護(hù)，對違規(guī)違法侵占林地的行為，國有林場應(yīng)予以制止，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門及森警給予支持，及時查處糾紛及案件，確保資源資產(chǎn)增值，維護(hù)生態(tài)安全。對涉及占用國有林場林地的建設(shè)項目，國有林場應(yīng)當(dāng)參與項目可行性研究和評估工作。對使用國有林場土地，按征收集體土地補償標(biāo)準(zhǔn)補償，足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

3 改革的保障措施

3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任

國有林場改革試點工作政策性強、涉及面廣、工作量大，要按照國家和浙江省政府文件的統(tǒng)一部署，認(rèn)真履行職責(zé)。有關(guān)部門要主動作為，全力支持，密切配合，及時幫助解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，突破改革的重要環(huán)節(jié)。國有林場要認(rèn)真抓好相關(guān)政策的落實，確保改革順利進(jìn)行。

3.2 強化疏導(dǎo)，維護(hù)穩(wěn)定

要統(tǒng)籌兼顧，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，嚴(yán)格落實維穩(wěn)責(zé)任制。要加強對改革形勢的分析和研判，及時排查發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的各種苗頭性、傾向性問題，強化教育疏導(dǎo)，協(xié)調(diào)各方利益，尊重歷史，尊重事實，積極化解改革中出現(xiàn)的問題和矛盾。嚴(yán)肅紀(jì)律，防止改革過程中的國有資產(chǎn)流失，防止借改革之機出現(xiàn)亂砍濫伐等破壞國有森林資源的違法行為，維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

3.3 統(tǒng)籌安排，規(guī)范操作

國有林場試點改革工作實施方案和職工分流安置方案，應(yīng)依法依規(guī)提交林場職代會或職工大會審議通過，并報政府審批后方可實施。要統(tǒng)籌考慮和梳理改革后的遺留問題，凡是涉及到資源整合或規(guī)劃調(diào)整的原有國有林場名稱一律保留，以利處理改革后的遺留難題，確保完善國有林場改革工作任務(wù)全面完成。

3.4 關(guān)心職工生活，妥善解決涉及職工切身利益的歷史遺留問題

要關(guān)心職工生活，特別是要保障困難職工的基本生活。妥善解決好國有林場拖欠職工工資、住房改革等歷史遺留問題，認(rèn)真抓好安全生產(chǎn)、信訪等工作，落實責(zé)任，完善應(yīng)急處置預(yù)案，穩(wěn)妥處理各類矛盾糾紛，確保國有林場的和諧穩(wěn)定。

[1] 周旭昌. 國有林場改革存在的問題與發(fā)展對策研究[J].中國林業(yè)經(jīng)濟，2014（3）：40-43,57.

[2] 徐高福，方建華，徐曉明，等. 國有林場發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的思考[J].中國林業(yè)經(jīng)濟，2012（2）：16-19.

[3] 江明霞，徐楓琳莉，徐高福.千島湖水環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)若干問題的思考[J].中國林業(yè)經(jīng)濟,2013.(4):44-47.

[4] 徐高福.千島湖森林健康經(jīng)營實證研究[M].杭州：浙江科學(xué)技術(shù)出版社,2014.

[責(zé)任編輯：鄭德勝]

Analysis of Related Problems of Pilot Reform of State-owned Forest Farms -Take the Chun’An County State-owned Forest Farms in Zhejiang Province as an Example

ZHANG De-san1, XU Gao-fu1, MAO Xian-feng2, YU Shi-cheng1, YU Shan-shan2
(1. Xin’An River Development Corporation, Chun’An Zhejiang 311700, China; 2. Hangzhou Thousand-isle Lake Forestry Engineering Co., LTD., Chun’An Zhejiang 311700, China)

Pilot reform of state-owned forest farms brought historic opportunity for state-owned forest farms to nirvana reborn. Combining the reality of the Chun’An county state-owned forest farms in Zhejiang province, puts forward the guiding ideology and overall goals and basic principles of state-owned forest farms reform. Grasp the direction of the reform of state-owned forest farms, integrate into the nation's overall economic and social development from straightening out the management system of state-owned forest farms, promoting resources integration and reorganization, determining nature and personnel allocation and funds, improving the social security system, properly solving the historical debt, strengthening the construction of infrastructure, innovating management mechanism, strengthening the forest resources management, etc.

state-owned forest farms; pilot reform; Thousand-isle Lake

F326.27

A

1673-5919（2014）04-0034-04

2014-06-22

杭州市社會發(fā)展科研專項（20100632P58）

章德三(1973-),男，浙江淳安人，工程師，從事林業(yè)技術(shù)及管理工作。

徐高福（1963-），男，浙江淳安人，教授級高級工程師，從事風(fēng)景園林規(guī)劃與科技推廣工作。