蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在的問題與管理對(duì)策

楊 華，范宏韜

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在的問題與管理對(duì)策

楊 華，范宏韜

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

通過對(duì)天保工程期間蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)基本情況進(jìn)行介紹，從資源保護(hù)的角度出發(fā)，針對(duì)保護(hù)區(qū)存在的管理機(jī)構(gòu)不健全、管理體系一直未理順等主要問題，提出在天保工程二期應(yīng)調(diào)整管理體系、將保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)納入天保工程實(shí)施單位并建立長期有效的聯(lián)動(dòng)管理體制等對(duì)策建議。

天保工程；自然保護(hù)區(qū)；保護(hù)與管理；對(duì)策；云嶺；蘭坪

1 基本情況

1.1 地理位置與范圍

蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)（以下簡 “保護(hù)區(qū)”）位于云南省怒江州蘭坪縣境內(nèi)，北起石登鄉(xiāng)、通甸鎮(zhèn)和啦井鎮(zhèn)三鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交界處，南至兔峨鄉(xiāng)龍馬山與大理州云龍縣（云南天池自然保護(hù)區(qū)）接壤，東起金頂鎮(zhèn)鹽路山與大理州劍川縣毗鄰，西至兔峨鄉(xiāng)石坪山。保護(hù)區(qū)地理坐標(biāo)介于東經(jīng)99°09′58″～99°31′19″，北緯26°10′01″～26°41′08″之間，東不過通甸河，西不過瀾滄江，北寬南窄，南北長57.5km，東西寬34.7km，周長約362km。保護(hù)區(qū)范圍涉及通甸鎮(zhèn)、營盤鎮(zhèn)、啦井鎮(zhèn)、金頂鎮(zhèn)、兔峨鄉(xiāng)5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及104、新生橋2個(gè)國營林場(chǎng)，總面積75 894.0 hm2，其中管護(hù)對(duì)象64 928.8hm2，非管護(hù)對(duì)象10 965.2 hm2（均為非林地），管護(hù)對(duì)象統(tǒng)計(jì)及所占比例詳見表1。

1.2 保護(hù)區(qū)建設(shè)情況

保護(hù)區(qū)是著名的“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地云嶺片區(qū)的重要組成部分，其林地已納入國家級(jí)公益林補(bǔ)償范圍，同時(shí)也是天保工程重點(diǎn)管護(hù)范圍。保護(hù)區(qū)于2003年經(jīng)云南省人民政府正式批準(zhǔn)成立，歸口林業(yè)管理，保護(hù)區(qū)管理局于2006年設(shè)立，為林業(yè)局下轄的二級(jí)局，級(jí)別為副科級(jí)，行政上、業(yè)務(wù)上分別受林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)。保護(hù)區(qū)管理局下設(shè)局辦公室、資源保護(hù)股、社區(qū)科研股、對(duì)外交流協(xié)作項(xiàng)目辦公室4個(gè)股室，原擬建森林公安派出所，至今未批準(zhǔn)成立，原規(guī)劃5個(gè)管理站3個(gè)管理點(diǎn)也未建設(shè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。保護(hù)區(qū)人員編制最初確定為12名，其中行政編制2名，事業(yè)編制10名，后又從蘭坪縣林業(yè)局抽調(diào)增加7名共19名。

表1 蘭坪縣天保工程管護(hù)對(duì)象統(tǒng)計(jì)表［1］

2 存在的主要問題

2.1 管理機(jī)構(gòu)不健全,管護(hù)工作不到位

保護(hù)區(qū)成立時(shí)間在天保工程正式啟動(dòng)之后，分別于2006年、2010年做過規(guī)劃，曾提出建立保護(hù)區(qū)管理局—管理站—管理點(diǎn)3級(jí)管理體系，但由于設(shè)置意見不統(tǒng)一，加上資金嚴(yán)重不足，管理站、管理點(diǎn)一直未能建立，基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱，配套設(shè)備嚴(yán)重匱乏。保護(hù)區(qū)管理局雖然已成立資源保護(hù)股，職工6人，但至今沒有成立森林公安派出所，管護(hù)人員沒有執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法工作主要依靠縣林業(yè)局林政執(zhí)法大隊(duì)。由于保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不健全，不能滿足當(dāng)前保護(hù)管理的需要，沒有能力開展正常意義上的森林管護(hù)工作。

2.2 管理職責(zé)不明，責(zé)任不清

保護(hù)區(qū)成立初期，資源林政管理工作依靠縣林業(yè)局統(tǒng)一組織、調(diào)配，有時(shí)由涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的天保所代為管護(hù)，有時(shí)由縣林業(yè)局林政部門直接管理，林政案件發(fā)生時(shí)有時(shí)候就連保護(hù)區(qū)管理局也不知情，從沒有能力開展繼而發(fā)展為不參與管護(hù)工作。保護(hù)區(qū)主要工作放在申請(qǐng)項(xiàng)目、配合科研部門、社區(qū)宣傳等方面，對(duì)資源的管理職責(zé)已不明確。

2.3 林權(quán)制度改革后保護(hù)區(qū)與社區(qū)矛盾增加，群眾意見大

保護(hù)區(qū)國有林占60.7%，集體林占39.3%。隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，局部出現(xiàn)林權(quán)糾紛、行政界線爭議等現(xiàn)象，發(fā)證、換證出現(xiàn)不少問題和紕漏[2]。社區(qū)群眾對(duì)集體林劃入保護(hù)區(qū)后，其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)四項(xiàng)權(quán)益無法落實(shí)到位，群眾已經(jīng)逐漸表現(xiàn)出更多的不滿。

2.4 確標(biāo)定界工作未開展，森林管護(hù)難度逐年加大

保護(hù)區(qū)至今沒有勘界，確標(biāo)定界等工作均沒有開展，相關(guān)利益群體、社區(qū)群眾對(duì)保護(hù)區(qū)的性質(zhì)及功能區(qū)的劃分認(rèn)知程度不夠，不利于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的抉擇和實(shí)施。

2.5 對(duì)自然資源的依賴性強(qiáng)，森林管護(hù)難度逐年加大

保護(hù)區(qū)地處少數(shù)民族聚居地，經(jīng)濟(jì)條件和生產(chǎn)方式落后，對(duì)自然資源的依賴性強(qiáng)，無序采集非木質(zhì)產(chǎn)品、放牧、少數(shù)人盜伐林木、采礦等人為活動(dòng)對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生了較大的干擾，保護(hù)區(qū)和社區(qū)矛盾日益凸現(xiàn)，導(dǎo)致森林保護(hù)的壓力逐年加大。

2.6 建設(shè)資金缺乏，無自養(yǎng)能力

保護(hù)區(qū)建設(shè)資金投入全部依靠縣財(cái)政支撐，基本解決事業(yè)編制人頭經(jīng)費(fèi)和人員工資，生態(tài)旅游、多種經(jīng)營活動(dòng)尚未開展，無自養(yǎng)能力，由于沒有建立和形成一種長期有效的激勵(lì)體制，多門路就業(yè)，多元化發(fā)展格局難以形成。

2.7 管護(hù)人員工資偏低，影響工作積極性

由于資金、人力的匱乏，森林管護(hù)一直由天保所進(jìn)行代管，管護(hù)人員主要為森工職工，但森工職工的工資水平比保護(hù)區(qū)事業(yè)職工的要低很多，工資收入與當(dāng)前物價(jià)上漲的趨勢(shì)形成很大反差，生產(chǎn)、生活設(shè)施依然十分簡陋，在一定程度上影響了森工職工正常生活及工作積極性。與事業(yè)職工相比，“同工不同酬”的現(xiàn)象十分突出，森工職工對(duì)此意見很大，請(qǐng)求參照事業(yè)單位解決相關(guān)待遇問題的呼聲十分強(qiáng)烈。

2.8 事業(yè)人員編制嚴(yán)重不足

保護(hù)區(qū)事業(yè)人員編制若按保護(hù)區(qū)面積核定，保護(hù)區(qū)面積為75 894.0 hm2，以1 000 hm2/人計(jì)，應(yīng)安排76人。保護(hù)區(qū)及周邊礦產(chǎn)資源豐富，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)致使保護(hù)與開發(fā)的矛盾日益凸現(xiàn)，保護(hù)壓力加大，而保護(hù)區(qū)管理局現(xiàn)有職工19人，人員編制嚴(yán)重不足，直接影響保護(hù)管理、科研監(jiān)測(cè)工作的開展。

3 相關(guān)對(duì)策及建議

3.1 調(diào)整天保工程區(qū)管理體系

結(jié)合保護(hù)區(qū)范圍與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、林場(chǎng)）管護(hù)地塊相互嵌入的實(shí)際情況，天保工程二期的森林管護(hù)體系在沿用天保工程一期管護(hù)體系基礎(chǔ)上作如下調(diào)整：保護(hù)區(qū)實(shí)行縣天保辦－保護(hù)區(qū)管理局－天保所（管護(hù)站或保護(hù)區(qū)管理站）－責(zé)任單位（巡護(hù)點(diǎn)或保護(hù)區(qū)管理點(diǎn)）4級(jí)垂直管理，將保護(hù)區(qū)與天保所有機(jī)整合起來，從不參與保護(hù)管理的“閑人”轉(zhuǎn)變?yōu)樘毂９こ躺止茏o(hù)的“主力軍”，具體負(fù)責(zé)長巖山天保所、通河天保所（104管護(hù)站）、新生橋天保所。為了更好、高效地開展保護(hù)區(qū)管護(hù)工作，保護(hù)區(qū)3個(gè)天保所原則上管護(hù)各自轄區(qū)內(nèi)的國有林部分，集體林部分可根據(jù)實(shí)際自行管護(hù)或委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所管護(hù)，但必需做好保護(hù)區(qū)與相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.2 建立長期有效的聯(lián)動(dòng)管理體制

天保工程二期的實(shí)施，為加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供了發(fā)展契機(jī)。通過統(tǒng)籌安排省、州、縣各級(jí)森工單位和國有林場(chǎng)、保護(hù)區(qū)的任務(wù)、資金，科學(xué)合理的整合自然資源、管理機(jī)構(gòu)和人力資源，妥善處理好工程建設(shè)中的各項(xiàng)利益關(guān)系，國有林設(shè)立巡護(hù)點(diǎn)、集體林在村委會(huì)設(shè)立管護(hù)點(diǎn)作為責(zé)任單位，建立和完善相應(yīng)實(shí)施，購置所需設(shè)備，確保各級(jí)管理機(jī)構(gòu)落到實(shí)處。在集體林權(quán)制度改革后，建立以專業(yè)管護(hù)隊(duì)伍和護(hù)林員管護(hù)為主，逐漸發(fā)展為林權(quán)所有者共同參與的長期有效的聯(lián)動(dòng)管理體制。

3.3 建立健全管理制度

在縣天保辦的統(tǒng)一負(fù)責(zé)下，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)實(shí)際，嚴(yán)格按省、州出臺(tái)的管理辦法及其它相關(guān)法律、法規(guī)，制定并完善森林管護(hù)、監(jiān)督的管理制度，并采取有效的激勵(lì)措施，加強(qiáng)森林管護(hù)力度，改善執(zhí)法環(huán)境。理順保護(hù)區(qū)和各天保所具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)森林管護(hù)任務(wù)，加強(qiáng)貫徹執(zhí)行國家有關(guān)的方針、政策和法律、法規(guī)的宣傳力度，不斷提高天保工程區(qū)森林管護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)認(rèn)知度和生物多樣性保護(hù)意識(shí)。

3.4 實(shí)行任期目標(biāo)責(zé)任制

保護(hù)區(qū)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行蘭坪縣天保工程二期工程目標(biāo)責(zé)任制度，各級(jí)機(jī)構(gòu)層層簽訂責(zé)任狀，明確責(zé)任義務(wù)。采取有效的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)到保護(hù)區(qū)從事科研工作的技術(shù)人員和管理人員，保護(hù)區(qū)給予的優(yōu)惠待遇參照云南省西部大開發(fā)人才技術(shù)引進(jìn)的有關(guān)政策執(zhí)行。建立新進(jìn)人員的考評(píng)體系，保障保護(hù)區(qū)人員的技術(shù)、業(yè)務(wù)、管理素質(zhì)。改善科技人員的科研環(huán)境，保障科研經(jīng)費(fèi)。委托大專院校培養(yǎng)或送往大專院校、科研單位進(jìn)修，舉辦培訓(xùn)班邀請(qǐng)專家講學(xué)等方式，加快保護(hù)區(qū)科技與管理人員的培養(yǎng)步伐。保護(hù)區(qū)聘用當(dāng)?shù)刈o(hù)林人員，可采用先由村民委員會(huì)提名選舉，實(shí)行競(jìng)爭上崗并簽訂合同，明確管護(hù)責(zé)任。

3.5 強(qiáng)化資金的監(jiān)督和審計(jì)工作

保護(hù)區(qū)建設(shè)資金來源主要包括自身經(jīng)費(fèi)（人頭經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政支出，其余則通過自籌）、天保工程建設(shè)資金和公益林補(bǔ)償資金。天保工程二期中央財(cái)政預(yù)計(jì)投入資金計(jì)20 926.9萬元，其中：天保工程二期森林管護(hù)費(fèi)9 086.0萬元，占總投資的43.4%；公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金10 080.0萬元，占48.2%；社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助1 360.9萬元，占6.5%；政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助400.0萬元，占1.9%[3]，天保工程二期建設(shè)資金已陸續(xù)到位。保護(hù)區(qū)范圍已全部納入國家級(jí)公益林，并已開始補(bǔ)償，不論是工作經(jīng)費(fèi)或人頭經(jīng)費(fèi)，較之天保工程一期時(shí)均有了大幅度提高，建設(shè)資金有一定保障。各項(xiàng)資金來源渠道不同，應(yīng)嚴(yán)格按照《林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)資金管理規(guī)定》、《會(huì)計(jì)核算辦法》和《天然林保護(hù)工程財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》等國家和省有關(guān)工程資金管理規(guī)定執(zhí)行，創(chuàng)新資金管理機(jī)制，用好各種專項(xiàng)資金，強(qiáng)化資金的監(jiān)督和審計(jì)工作。

3.6 多渠道籌集保護(hù)區(qū)建設(shè)資金

保護(hù)區(qū)要達(dá)到較好的建設(shè)力度，除現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)來源外，還應(yīng)多渠道籌集建設(shè)資金。保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入各級(jí)政府的社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，積極爭取上級(jí)政府對(duì)保護(hù)區(qū)的資金投入，制訂切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)各界和個(gè)人積極參與保護(hù)區(qū)的建設(shè)。有條件的話，積極開展國際合作，爭取國際自然保護(hù)組織、國外政府和國外民間團(tuán)體對(duì)保護(hù)區(qū)的資助，開辟個(gè)人捐助、社會(huì)集資等融資渠道，籌集保護(hù)區(qū)建設(shè)資金。鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人或團(tuán)體與保護(hù)區(qū)合作，利用保護(hù)區(qū)的自然生物景觀和生物資源優(yōu)勢(shì)，開展生態(tài)旅游和生物資源開發(fā)，提高保護(hù)區(qū)的自養(yǎng)能力，促進(jìn)保護(hù)區(qū)資源的有效保護(hù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.7 利用現(xiàn)有有利條件開展、完善各項(xiàng)基礎(chǔ)工作

天保工程二期各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)已相繼到位，應(yīng)利用現(xiàn)有有利條件增加人員編制，提高管護(hù)人員的待遇；開展、完善基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備；改善職工生活、工作條件；開展保護(hù)區(qū)確標(biāo)定界，明確保護(hù)區(qū)范圍，并繼續(xù)鞏固集體林權(quán)制度改革成果及做好公益林補(bǔ)償?shù)然A(chǔ)工作。

[1] 蘭坪白族普米族自治縣人民政府.天然林資源保護(hù)工程二期蘭坪白族普米族自治縣實(shí)施方案[Z].2011.

[2] 云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局.蘭坪云嶺省級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃（2011-2020年）[Z].2011.

[3] 劉霞，張巖.中國自然保護(hù)區(qū)社區(qū)共管理論研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，123（13）：151-155.

[責(zé)任編輯：路 實(shí)]

The Problems and Countermeasures of Lanping Yunling Provincial Natural Protection Area

YANG Hua, FAN Hong-tao
(Branch of Dali of Yunnan Province Forestry Investigation and Planning Institute, Dali Yunnan 671000, China)

This paper introduce the basic information about Lanping Yunling provincial nature protection area during Nature Forest Protection Program, in the view of protecting resource, aiming at some primary problems like insufficient management organization and dull management system all the time, proposing some countermeasures and suggestions about adjusting a system of management during the second stage of Nature Forest Protection Program, putting management organization into the implementation agency of Nature Forest Protection Program and establishing effective and confederate management system in a long time.

Nature Forest Protection Program; nature protection area; protection and management; countermeasure; Yunling; Lanping

F326

A

1673-5919（2014）04-0064-03

2014-06-19

楊華（1975-），男，云南大理人，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

范宏韜（1963-），男，黑龍江阿城人，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。