試論產(chǎn)業(yè)安全法

劉雨桐

加快產(chǎn)業(yè)安全立法的進(jìn)度。建立比較完善的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系，成為在新形勢(shì)下維護(hù)我國(guó)企業(yè)利益、提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全水平以及提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。

產(chǎn)業(yè)安全關(guān)系著一國(guó)的企業(yè)利益、經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家利益，為維護(hù)這些利益，我國(guó)在20世紀(jì)90年代就制定了一些維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的法律。但隨著開放程度的加深，特別是加入WTO以來(lái)，國(guó)外針對(duì)我國(guó)企業(yè)的反傾銷、反補(bǔ)貼等案件日益增多，外商直接投資和跨國(guó)公司并購(gòu)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的威脅也增大了，在這種情況下，既有的法律已不能完全滿足實(shí)踐的需要，因而，加快產(chǎn)業(yè)安全立法的進(jìn)度，建立比較完善的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系，就成為在新形勢(shì)下維護(hù)我國(guó)企業(yè)利益、提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全水平以及提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。

概念

在世界范圍內(nèi)，雖然很早就產(chǎn)生了保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益的進(jìn)出口管理法規(guī)和關(guān)稅法，但受到各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，那時(shí)并不存在獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)安全法律制度的體系。作為一種獨(dú)立的法律分支，產(chǎn)業(yè)安全法是在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中隨著產(chǎn)業(yè)安全理論的提出和發(fā)展而形成的法律制度的新體系。

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)安全法的研究還不多，關(guān)于產(chǎn)業(yè)安全法概念及其構(gòu)成內(nèi)容的界定主要有幾種觀點(diǎn)，但都沒(méi)有明確闡釋產(chǎn)業(yè)安全法的本質(zhì)特征。我們認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)安全法是指一國(guó)在調(diào)整其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而制訂的，規(guī)范和控制影響產(chǎn)業(yè)安全的經(jīng)濟(jì)行為、防范和消除威脅或危害產(chǎn)業(yè)安全的嚴(yán)重不法行為的法律規(guī)范的總稱。這一定義包括以下幾層含義：

第一，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對(duì)象是與產(chǎn)業(yè)生存安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全有關(guān)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這是一種中觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而不包括宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系和微觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系在內(nèi)。也就是說(shuō)，產(chǎn)業(yè)安全法關(guān)注的既不是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、國(guó)民收入、物價(jià)水平等經(jīng)濟(jì)總量的變化及其相互關(guān)系，也不是企業(yè)生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品、個(gè)人或家庭的日常消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)行為，它關(guān)注的是國(guó)家各種產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展的問(wèn)題。

第二，產(chǎn)業(yè)安全法的本質(zhì)特征在于通過(guò)確保產(chǎn)業(yè)安全來(lái)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。從大處來(lái)說(shuō)，只有產(chǎn)業(yè)安全得到保證，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)秩序才能健康有序運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力才能增強(qiáng)，從而最終為增強(qiáng)綜合國(guó)力做出貢獻(xiàn)，使本國(guó)在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中立于不敗之地，而從小處說(shuō)，產(chǎn)業(yè)安全得到保證，才能為本國(guó)的企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，才能防范和消除外來(lái)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段對(duì)本國(guó)企業(yè)合法利益的損害，因此，產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題蘊(yùn)含著的是重大的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題。

第三，產(chǎn)業(yè)安全法是通過(guò)規(guī)范和控制某些影響國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的經(jīng)濟(jì)行為、防范和消除某些不法行為對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的損害來(lái)達(dá)到維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的目的。例如，如果對(duì)外資并購(gòu)的范圍不加限制，那很可能會(huì)使外資進(jìn)入我國(guó)的軍工企業(yè)或者關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全無(wú)疑是一種威脅。又如，外國(guó)產(chǎn)品的低價(jià)傾銷會(huì)直接阻礙本國(guó)同類產(chǎn)品的銷售，這不僅會(huì)直接損害有關(guān)企業(yè)的利益，嚴(yán)重的甚至?xí)璧K本國(guó)某一產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展，其危害是很嚴(yán)重的。因此，必須對(duì)影響本國(guó)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行規(guī)范和控制，必須對(duì)妨礙或破壞本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不法行為進(jìn)行防范和處理，只有這樣才能維護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全，從而保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保證本國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全。

調(diào)整對(duì)象

產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對(duì)象首先是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，以產(chǎn)業(yè)為研究對(duì)象的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于中觀經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，是對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的補(bǔ)充。

中觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容很豐富，包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系、產(chǎn)業(yè)之間的投入產(chǎn)出關(guān)系、產(chǎn)業(yè)分布與資源在地區(qū)之間的配置狀況及其變化的關(guān)系等。但是產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對(duì)象并不包括所有的中觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它涵蓋的只是中觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系中關(guān)乎產(chǎn)業(yè)安全的那部分經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

我們認(rèn)為，一國(guó)的產(chǎn)業(yè)是否安全，取決于國(guó)內(nèi)因素和國(guó)外因素的綜合作用，因此，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對(duì)象也要考慮這兩方面的因素。具體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)安全法的調(diào)整對(duì)象主要包括下列幾類經(jīng)濟(jì)關(guān)系：

第一，國(guó)家規(guī)范、管理產(chǎn)業(yè)秩序過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。要保證一國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全，就要保證國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的控制能力，提高本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力，歸結(jié)到一點(diǎn)就是要建立良好的產(chǎn)業(yè)秩序。為了做到這一點(diǎn)，建立和完善外資準(zhǔn)入制度、外資并購(gòu)制度、幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)制度等是非常必要的。例如，外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可以會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施，以消除并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響。

第二，國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，如果某些企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位或者采取聯(lián)合拒絕交易等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，這會(huì)對(duì)其他企業(yè)產(chǎn)生排擠效應(yīng)，產(chǎn)生市場(chǎng)主體的過(guò)度集中，這種集中又會(huì)削弱市場(chǎng)的活力，特別是跨國(guó)公司的集中，就有可能使本國(guó)自主產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重的阻礙，從而危及到一國(guó)產(chǎn)業(yè)的安全。例如，我國(guó)商務(wù)部對(duì)谷歌收購(gòu)摩托羅拉的反壟斷審查過(guò)程中就認(rèn)為，如果谷歌在此項(xiàng)集中完成后改變安卓系統(tǒng)目前免費(fèi)、開源的商業(yè)模式將對(duì)相關(guān)各方產(chǎn)生重大不利影響，這將對(duì)相關(guān)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，所以，商務(wù)部批準(zhǔn)此項(xiàng)集中的過(guò)程中附加了限制條件。一般來(lái)說(shuō)，壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)損害的可能是某些市場(chǎng)主體和消費(fèi)者的利益，但嚴(yán)重的也會(huì)損及一國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全，因此，對(duì)某些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的嚴(yán)重壟斷行為有必要從維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的角度來(lái)進(jìn)行規(guī)制。

第三，跨國(guó)貨物、服務(wù)和技術(shù)進(jìn)出口貿(mào)易中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。我國(guó)自改革開放以來(lái)，對(duì)外經(jīng)貿(mào)關(guān)系有了長(zhǎng)足的發(fā)展，我國(guó)各產(chǎn)業(yè)也不斷快速成長(zhǎng)，但與此同時(shí)，國(guó)外優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品的傾銷、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的苛刻條件等不利因素也對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的安全構(gòu)成了挑戰(zhàn)。同時(shí)，國(guó)外對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查也對(duì)我國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成了很大阻礙，這也使我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全受到威脅。例如，近年來(lái)，隨著我國(guó)鋼鐵業(yè)的快速發(fā)展，反傾銷案件的數(shù)量在增長(zhǎng)，案值也在增加。據(jù)悉，在世貿(mào)組織的框架下，其中20%-30%的案件都是有關(guān)鋼鐵和化工行業(yè)的反傾銷案件。而僅2011年間，國(guó)內(nèi)鋼材出口遭遇的反傾銷調(diào)查涉案金額高達(dá)5192萬(wàn)美元，武鋼7個(gè)月內(nèi)就連遭4次反傾銷調(diào)查。因此，加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)貨物、服務(wù)和技術(shù)進(jìn)出口經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，是維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的需要。endprint

法律淵源

產(chǎn)業(yè)安全法與經(jīng)濟(jì)法和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法均存在密切的聯(lián)系，但我們也不能單純將之歸為兩者之中的任何一個(gè)范疇。

從直接淵源來(lái)看，我國(guó)目前沒(méi)有制定專門的《產(chǎn)業(yè)安全法》，但自改革開放以來(lái)，我國(guó)制定了一些與維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全密切相關(guān)的法律法規(guī)。1994年的《對(duì)外貿(mào)易法》對(duì)反傾銷、反補(bǔ)貼及保障措施作出了規(guī)定，2004年，這部法律經(jīng)過(guò)修改，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的內(nèi)容更加完善。1997年，我國(guó)制定了《反傾銷和反補(bǔ)貼條例》，劉反傾銷和反補(bǔ)貼問(wèn)題作出了原則性的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，2001年，我國(guó)頒布了《反傾銷條例》、《反補(bǔ)貼條例》、《保障措施條例》。這些法律法規(guī)是為了建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而保障我國(guó)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，這對(duì)維護(hù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全是非常必要的。為了預(yù)防和制止壟斷行為，保障市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)于2007年頒布了《反壟斷法》，其第31條規(guī)定：“劉外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！边@是我國(guó)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為過(guò)程中維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的重要依據(jù)之一。

部門規(guī)章也是維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的重要淵源。在實(shí)踐中，政府各部門在管理和調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系特別是涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的過(guò)程中，頒布了很多部門規(guī)章，其效力雖然不如法律法規(guī)，但在相關(guān)領(lǐng)域，這些部門規(guī)章對(duì)于維護(hù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全是有重要意義的。例如，商務(wù)部等六部委于2006年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，該規(guī)定中就有保護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全的條款。

除法律法規(guī)和行政規(guī)章之外，各部門發(fā)布的其他規(guī)范性文件對(duì)維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全也發(fā)揮了不可或缺的作用，它們是產(chǎn)業(yè)安全法的間接淵源。

由于我國(guó)已經(jīng)加入了世貿(mào)組織，所以除國(guó)內(nèi)法的淵源之外，WTO法律制度也是我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法的重要淵源。WTO雖鼓勵(lì)自由貿(mào)易，但它同時(shí)也規(guī)定了安全例外條款。世界貿(mào)易組織的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第14條、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS協(xié)定）第73條和《政府采購(gòu)協(xié)定》第23條都是安全例外條款。從實(shí)踐來(lái)看，世界各國(guó)援引WTO規(guī)定來(lái)維護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益的案例屢見(jiàn)不鮮，我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)WTO法律制度的學(xué)習(xí)、吸收和利用，以便為維護(hù)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全服務(wù)。

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，產(chǎn)業(yè)安全的實(shí)現(xiàn)離不開法律制度的保障和扶持。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，這一點(diǎn)更為明顯。我國(guó)在改革開放以來(lái)，已經(jīng)建立了一些相關(guān)的法律制度，但是隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些法律制度還不能滿足實(shí)踐的需要，為此，我國(guó)需要進(jìn)一步加強(qiáng)立法的工作，繼續(xù)完善產(chǎn)業(yè)安全法律制度。endprint