貴州土地整治研究的回顧和展望

李博，何騰兵，劉忠斌，邱杰，汪雪莎，張皓

(1.貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴州貴陽550025;2.貴州大學(xué)農(nóng)學(xué)院，貴州貴陽550025;3.貴州省土地整治中心，貴州貴陽550025)

貴州省地處云貴高原的東部大斜坡地帶，是一個高于四川盆地和廣西丘陵之間的亞熱帶巖溶化山原，地勢西高東低，向北部、東部和南部三面傾斜[1]。全省土地總面積為17.61萬km2，占全國國土總面積的1.84%。據(jù)1996年統(tǒng)計，全省土地利用狀況為:耕地490.35萬hm2、園地7.37萬hm2、林地754.70萬hm2、牧草地169.65萬hm2、其他農(nóng)用地15.26萬hm2、城鎮(zhèn)村及工礦用地41.75萬hm2、交通運輸8.34萬hm2、水利設(shè)施2.76萬hm2、未利用土地271.33萬hm2，分別占全省土地總面積的27.84%，0.42%，42.84%，9.63%，0.87%，2.37%，0.47%，0.16%和15.40%據(jù)貴州省國土資源公報，2012年全省土地利用狀況為:耕地455.43萬hm2、園地16.62萬hm2、林地896.10萬hm2、牧草地7.29萬hm2、其他農(nóng)用地104.50萬hm2、城鎮(zhèn)村及工礦49.42萬hm2、交通運輸7.49萬hm2、水利設(shè)施3.99萬hm2、未利用土地202.69萬hm2，其他土地17.45 hm2，分別占全省土地總面積的25.86%，0.94%，50.89%，0.41%，5.93%，2.81%，0.43%，0.23%，11.51%和0.99%。

17年間，貴州省土地利用變化主要以耕地和林地的變化為主，土地利用結(jié)構(gòu)變化明顯，增加的為林地、園地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、水利設(shè)施，明顯減少的為耕地、牧草地和未利用地。生態(tài)退耕等政策的實施是使耕地減少，林地、園地增加的主要因子;社會經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的加快等因素是引起城鎮(zhèn)村及工礦用地、水利設(shè)施增加的主要原因，驅(qū)動因子主要是人口、GDP及人均收入的增加，同時水利水電工程的逐步建設(shè)也是主要驅(qū)動因子之一;而造成牧草地減少的原因比較復(fù)雜，驅(qū)動因子有農(nóng)業(yè)投入增加、農(nóng)業(yè)科技水平提高、降雨量減少等[2]。

1 整治歷程

我國土地整治的歷史可以追溯到3 000多年前殷周時期的井田制，但現(xiàn)代意義上的土地整治則是在建國之后，特別是在改革開放以后才逐步形成和發(fā)展起來，大規(guī)模的開展只有十余年的時間。貴州省土地整治的歷程，大體分為3個階段。

1.1 發(fā)育階段(1987－1997年)

1987年12月12 日貴州省第6屆人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議通過貴州省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法，并在1989年11月25日貴州省第7屆人民代表大會常務(wù)委員會第10次會議中進行了修改，貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強管理，切實保護耕地，整治、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為，推動了貴州省土地開發(fā)的進程。

貴州省積極貫徹國家的政策。1989年1月1日起施行的《土地復(fù)墾規(guī)定》和1997年中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》等政策為廢棄土地的復(fù)墾提供了法律依據(jù);同時明確了土地整理的內(nèi)涵，為貴州省土地整治由起步到發(fā)展的階段提供了基礎(chǔ)。

可以看出，這一時期貴州省積極貫徹執(zhí)行國家的政策，在實踐中探索土地整理的實施途徑。

1.2 初始發(fā)展階段(1998－2006年)

1998年以后，土地整治逐步實現(xiàn)了由自發(fā)、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。2001年，貴州省實施《貴州省土地管理條例》，土地開發(fā)工作有了法律依據(jù)。2002年9月10日起實施《貴州省土地整理開發(fā)管理規(guī)定》，對土地開發(fā)整理規(guī)劃的總目標、資金來源、項目管理等方面做了具體的規(guī)定，大力推動了貴州省的土地整治工作。2005年11月20日，印發(fā)《貴州省土地開發(fā)整理項目工程標準(暫行)》，對土地平整工程、農(nóng)田水利工程、交通道路工程等設(shè)計了等級標準，使土地整治工作可以有序進行。2005年11月20日，為進一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目驗收工作，擬定了《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)。2005年12月2日，為了加強對財政投資土地開發(fā)整理項目的管理，制定了《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》，為土地整治全面開展提供了穩(wěn)定的資金保障;同時，還簡化了土地開發(fā)整理項目的審批。2006年出臺了《關(guān)于加強和改進我省土地開發(fā)整理及耕地占補平衡工作意見的通知》，對指導(dǎo)貴州省開展土地整理和耕地占補平衡工作有著非常重要的意義。

“十五”期間，貴州省實施1 450個開發(fā)整理項目，完成土地開發(fā)整理面積9.2萬hm2，比“九五”期末新增耕地2萬hm2。這一時期是貴州省土地整治全面推進時期，主要以農(nóng)地整理為主要內(nèi)容，以增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量為主要目標，并開始探索農(nóng)地整理與村莊土地整治的結(jié)合。

1.3 發(fā)展階段(2007年后)

2008年貴州省為貫徹落實《關(guān)于推薦確定“基本農(nóng)田整理工程技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)系點”的通知》，確定了遵義縣為基本農(nóng)田整理技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)系點;2009貴州省《土地開發(fā)整理工程建設(shè)標準》(送審稿)通過了部、省共同組成的專家組審查論證，為土地開發(fā)整理工程建設(shè)項目提供了重要依據(jù);同年，省國土資源廳印發(fā)《貴州省土地整理復(fù)墾開發(fā)項目管理辦法》(試行)，規(guī)范了土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的管理;2010年11月30日，正式通過了《貴州省土地整治條例》，從2011年3月1日起在全省正式施行，這標志著貴州省土地整治工作步入法制化規(guī)范化軌道。同年，省國土資源廳印發(fā)了《貴州省開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作指導(dǎo)意見》、《貴州省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目管理暫行辦法》等文件，對保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城市化和新農(nóng)村建設(shè)，起到了積極的作用。2012年，貴州省貫徹落實國土資源部、財政部《關(guān)于加快編制和實施整治規(guī)劃大力推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)的通知》，舉辦了培訓(xùn)會，為保障縣(市、區(qū))級按期(2012年)完成土地整治規(guī)劃編制任務(wù)和全省80萬hm2高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)打下良好基礎(chǔ)。貴州省2012年全年完成土地整治項目1 279個，整治土地總面積42 359 hm2，新增耕地28 074 hm2，新增耕地指標節(jié)余4.53萬hm2，土地開發(fā)整理復(fù)墾總投資176 289萬元，為全省經(jīng)濟建設(shè)用地儲備了較充足的耕地占補平衡指標。2013年貴州省提出了5個100工程，其中重點打造100個示范小城鎮(zhèn)工程為土地整治項目的開展提供了平臺，土地整治工作迅速發(fā)展。

可以看出，貴州省土地整治工作與新農(nóng)村的建設(shè)緊密地結(jié)合在一起，開始從農(nóng)地整理向農(nóng)地整理與村莊土地整治相結(jié)合的綜合整治轉(zhuǎn)變，并成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺。

2 土地整治研究進展

2.1 土地整理規(guī)劃設(shè)計的研究

土地整理規(guī)劃設(shè)計是土地整理項目的初始階段，有的學(xué)者闡述了西南丘陵山區(qū)開展土地整理項目規(guī)劃設(shè)計的特點，對其限制因素進行了分析、總結(jié)，并根據(jù)黎平縣土地整理項目規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容，分析了因地制宜進行土地整理規(guī)劃設(shè)計的重要性[3];有學(xué)者基于景觀生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計的思想，探討了土地整理景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計要點，以荔波縣板寨河頭土地整理項目為例，進行了農(nóng)田斑塊、農(nóng)田水利工程、道路工程和生物多樣性保護工程的景觀規(guī)劃設(shè)計，認為土地整理規(guī)劃設(shè)計中融入景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計思想將是今后土地整理的發(fā)展趨勢，也是促進土地整理從以耕地數(shù)量為主向耕地數(shù)量、質(zhì)量和景觀生態(tài)保護并重轉(zhuǎn)變的有效途徑[4];有學(xué)者運用遙感技術(shù)，提出以生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、土地退化指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)為基礎(chǔ)，對貴州省的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行評價[5]。

由此可看出，貴州省對土地整理規(guī)劃設(shè)計中評價指標體系和評價模型建立的研究較少，此外，對規(guī)劃設(shè)計中具體的工程設(shè)計，如項目區(qū)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、灌排系統(tǒng)的參數(shù)設(shè)計、土地整理項目中低壓管道灌溉系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計方法以及相關(guān)水力計算等領(lǐng)域的研究較少。貴州省從事土地整理的公司有百余家，規(guī)劃設(shè)計對耕地保護設(shè)計少見，且規(guī)劃設(shè)計中對整理區(qū)域自然狀況的描述也較為簡單，今后應(yīng)加強對這些方面的設(shè)計。

2.2 農(nóng)地和農(nóng)村居民點整理的研究

按照整理對象進行劃分，過去幾年的土地整治研究工作主要包括農(nóng)地整理和農(nóng)村居民點整理2個方面。在農(nóng)地整理方面，貴州省學(xué)者提出農(nóng)地整理的模式，運用經(jīng)濟、行政、技術(shù)、法律手段改變巖溶山區(qū)的土地利用方式，提出了山、水、林、田、路、村進行統(tǒng)一治理的措施[6];有的研究了黔中巖溶丘陵區(qū)幾種不同士地利用和管理方式下土壤物理、化學(xué)和生物學(xué)性狀的特征，提出調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，實行基本農(nóng)田精細管理、陡坡耕地退耕還林是保護土地資源，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)重建和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑[7];有的學(xué)者提出，發(fā)展具有貴州省地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式[8];由此，可以看出貴州省對農(nóng)地整理評價、項目區(qū)土壤物理性狀、農(nóng)地整理潛力研究等方面的研究較少，今后應(yīng)加強研究，推動社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

在農(nóng)村居民點整理方面，貴州省學(xué)者通過對玉屏縣耕地整理潛力的調(diào)查、測算與分析，對構(gòu)成及其分級等進行了探討[9];有學(xué)者認為，構(gòu)建分區(qū)評價指標體系，采用聚類分析與GIS方法，把全國分為5個整理區(qū)域，貴州省屬于低值遷并區(qū)，農(nóng)村居民點整理的方向以生態(tài)環(huán)境改善為主[10];還有學(xué)者依據(jù)耕地分等定級理論與成果，對坡耕地整理潛力進行了對比分析和探討[11];有學(xué)者采用定量分析方法，對貴州省湄潭縣農(nóng)村居民點整理項目，研究了該縣農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀及存在問題，測算出湄潭縣農(nóng)村居民點整理潛力，最后提出了相關(guān)解決措施[12];由此可以看出，貴州省在農(nóng)村居民點整理方面的研究，今后應(yīng)更多地關(guān)注農(nóng)村居民點整理戰(zhàn)略方向、驅(qū)動力、整理模式、整理效益評價等方面。

2.3 土地整治效益評價的研究

土地整治效益是檢驗項目實施效果優(yōu)劣的重要內(nèi)容之一，土地整治效益評價可以為土地整理實施和管理工作提供科學(xué)決策和有效技術(shù)支撐。有學(xué)者通過對貴陽地區(qū)土地整理模式的分析，指出在土地整理過程中要因地制宜，結(jié)合生態(tài)和經(jīng)濟兩方面確定土地整理的目標，達到既能改善生態(tài)環(huán)境又能提高農(nóng)民收入的目的[13];有的學(xué)者對六盤水市某鉛鋅冶煉廠廢棄地復(fù)墾整理項目，應(yīng)用單項污染指數(shù)和綜合污染指數(shù)法對該區(qū)域重金屬污染現(xiàn)狀進行評價[14];有學(xué)者采用層次分析法對黎平縣土地整理項目的綜合效益進行評價，提出土地整理項目一經(jīng)實施，將大大地提高項目區(qū)的綜合效益，但其中社會效益和生態(tài)效益還有待進一步提高[15];就國內(nèi)外來看，國內(nèi)有學(xué)者采用模糊模型識別法，對土地整理項目的社會效益和社會生態(tài)效益進行了定量評價[16]。

土地整理對耕地質(zhì)量有著復(fù)雜而深遠的影響，開展面向土地整理的項目尺度耕地質(zhì)量評價，對于從質(zhì)量上實現(xiàn)耕地占補平衡，維護國家糧食安全有重要意義。就全國來看，有的學(xué)者在分析土地整理對耕地質(zhì)量影響的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了面向土地整理的項目尺度耕地質(zhì)量評價指標體系，提出了相應(yīng)的評價方法和綜合評價模型，說明本底質(zhì)量對耕地質(zhì)量起著基礎(chǔ)性作用，難以在項目期內(nèi)根本改變[17];有的學(xué)者將土地整理的資源效益分為增產(chǎn)和增地效益，將經(jīng)濟效益分為直接經(jīng)濟效益和間接經(jīng)濟效益，對項目區(qū)進行土地整理資源與經(jīng)濟效益的評估[18－19];國外一些學(xué)者通過數(shù)學(xué)模型等開展了對土地整理效益的定量評價，Burger[20]分析和比較了污染土地的多項生態(tài)修復(fù)的綜合評價方法，有學(xué)者介紹了土地整理工程的一般性評價框架，并應(yīng)用適合的仿真模型評價了其經(jīng)濟和非經(jīng)濟效果[21]，有學(xué)者比較了block priority和interview模型在土地整理中的應(yīng)用，研究結(jié)果顯示，block priority模型在土地整理地塊數(shù)量、地塊規(guī)模、土地配置過程周期、工程成本和農(nóng)民滿意度方面都表現(xiàn)較好的實用性[22]。

由此可以看出，貴州省對土地整理項目的效益評價的研究比較單一，今后在項目區(qū)耕地質(zhì)量評價，整理前后經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益評價，采用不同的數(shù)學(xué)模型的土地整治評價等方面要加強研究的力度。

3 展望

3.1 技術(shù)向綜合化和集成化發(fā)展

土地整治是一項綜合的自然、社會、經(jīng)濟活動，因此，土地整治的技術(shù)發(fā)展趨勢必然表現(xiàn)出綜合化和集成化的特征。具體而言，其技術(shù)發(fā)展的集成性和綜合性主要表現(xiàn)為:計算機輔助土地整治規(guī)劃設(shè)計技術(shù)、土地整治生態(tài)變遷的計算機仿真和模擬技術(shù)、土地整治區(qū)遙感動態(tài)監(jiān)測技術(shù)，土地整治定位數(shù)據(jù)采集的全球定位系統(tǒng)技術(shù)、整理區(qū)水土重構(gòu)與節(jié)水工程技術(shù)、整理區(qū)生物恢復(fù)與土地改良技術(shù)、整理區(qū)生態(tài)防護與景觀再造技術(shù)、土地精細平整作業(yè)的激光技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)的綜合運用和集成，這些技術(shù)貫穿于從項目立項決策、項目規(guī)劃設(shè)計、項目實施動態(tài)監(jiān)測、項目竣工驗收到項目后追蹤評價的整個過程中。

3.2 規(guī)劃設(shè)計向節(jié)水節(jié)地型、生態(tài)化、智能化和可視化發(fā)展

為適應(yīng)未來土地整治將由數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)管護方向轉(zhuǎn)變的要求和貴州省土地資源和水資源稀缺的現(xiàn)實，開展挖掘節(jié)地和節(jié)水目標約束下的項目規(guī)劃設(shè)計技術(shù)，生態(tài)化的項目規(guī)劃設(shè)計技術(shù)、開發(fā)適用于生態(tài)化設(shè)計要求的鋪裝技術(shù)、土地整治規(guī)劃設(shè)計的智能化和可視化技術(shù)，顯得異常重要，這些技術(shù)的成果研發(fā)將為土地整治工程節(jié)水、節(jié)地、增產(chǎn)和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)提供必要的科技支撐。

3.3 工程向質(zhì)量型、生態(tài)型和最優(yōu)化并重發(fā)展

土地整治工程呈現(xiàn)質(zhì)量型、生態(tài)型、針對性、高效性和最優(yōu)化的發(fā)展趨勢。針對不同區(qū)域不同類型整理區(qū)特點，分別研究、開發(fā)和集成相應(yīng)的最優(yōu)土地整治關(guān)鍵技術(shù)體系，以提高土地整治技術(shù)的高效性，已經(jīng)深受眾多學(xué)者關(guān)注?？λ固氐貐^(qū)人類不合理的經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，過墾、濫伐等不合理的人類活動造成了石漠化、土壤退化、水土流失等生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)退耕和土地綜合整治是土地利用結(jié)構(gòu)變化的驅(qū)動因子和保障生態(tài)安全的重要手段，應(yīng)加強土地綜合整治的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推進陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)功能，促進土地資源可持續(xù)利用。水土重構(gòu)與節(jié)水工程優(yōu)化技術(shù)是改善整理區(qū)土地質(zhì)量的技術(shù)基礎(chǔ)，生物-理化恢復(fù)技術(shù)是有效提高土壤質(zhì)量和土地生產(chǎn)力的關(guān)鍵手段，生態(tài)防護與景觀重建技術(shù)是土地整治后土地可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

3.4 監(jiān)管向信息化、實時化、精準化發(fā)展

土地整治項目監(jiān)管內(nèi)容從側(cè)重單項工程的監(jiān)管，逐漸向包含田、水、路、林、村的項目綜合性監(jiān)管轉(zhuǎn)變;數(shù)據(jù)采集技術(shù)，從定期的上報技術(shù)逐漸向集成GIS和遙感的實時監(jiān)測技術(shù)發(fā)展;上報內(nèi)容從簡單的分項指標，向全面衡量工程進度與質(zhì)量的量化、評估指標體系轉(zhuǎn)化;上報的形式，從以表格形式體現(xiàn)的數(shù)字和文本逐漸轉(zhuǎn)向結(jié)合“一張圖”的空間、屬性、多媒體資料一體化數(shù)據(jù);驗收標準從依賴人工經(jīng)驗逐漸轉(zhuǎn)為依靠量化的驗收指標;項目績效評估，從主要評估耕地增加數(shù)量，逐漸轉(zhuǎn)為評估農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營促進程度、人口集中居住和產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展情況等綜合效應(yīng)。

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