遇難船舶避難準(zhǔn)入法律問(wèn)題研究

劉長(zhǎng)霞

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京，100048)

遇難船舶避難準(zhǔn)入法律問(wèn)題研究

劉長(zhǎng)霞

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京，100048)

現(xiàn)行國(guó)際法體系下，關(guān)于遇難船舶是否有權(quán)進(jìn)入沿海國(guó)水域避難，難以得出明確結(jié)論。國(guó)際海事組織在避難地問(wèn)題上做出了巨大努力，但脫離避難準(zhǔn)入權(quán)的單純避難地的存在并不具有實(shí)質(zhì)意義。鑒于絕對(duì)的避難準(zhǔn)入權(quán)與國(guó)家主權(quán)原則存在直接沖突，遇難船舶避難問(wèn)題更現(xiàn)實(shí)的解決路徑是提高國(guó)際船舶標(biāo)準(zhǔn)及提倡船籍國(guó)承擔(dān)責(zé)任原則，而非創(chuàng)設(shè)一種絕對(duì)的避難準(zhǔn)入權(quán)。在國(guó)際法上對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大背景下，我國(guó)宜采取個(gè)案分析的方式，對(duì)具有污染威脅的遇難船舶進(jìn)入我國(guó)水域進(jìn)行適度干預(yù)。

避難準(zhǔn)入；領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)；國(guó)際海事組織；國(guó)際船舶標(biāo)準(zhǔn)；船籍國(guó)責(zé)任承擔(dān)

2012年7月14日，德國(guó)籍MSC Flaminia在從美國(guó)港口查爾斯頓到比利時(shí)安特衛(wèi)普途中發(fā)生火災(zāi)并引發(fā)爆炸，事故發(fā)生地點(diǎn)在距離最近的陸地約有1000海里的大西洋中部。英國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)收到事故信號(hào)后向所有航行于該區(qū)域內(nèi)的船舶進(jìn)行了通報(bào)。多艘過(guò)往船只對(duì)船舶及遇難船舶船員進(jìn)行了救助。失事船上總共有25人，除1人失蹤1人死亡3人受傷外，其余20人順利由救生艇救出。在施救過(guò)程中，船舶不斷向近岸移動(dòng)，以期進(jìn)入沿岸水域避難地進(jìn)行貨物駁運(yùn)并得到維修。但直至8月13日，沒有任何一個(gè)歐洲國(guó)家允許船舶進(jìn)入其沿岸水域避難，MSC Flaminia仍然在遠(yuǎn)離海岸240海里的位置等待。直至8月20日，MSC Flaminia在專家進(jìn)入船舶并確認(rèn)船舶完全安全之后，才被允許進(jìn)入德國(guó)水域。這一事件再次引起人們對(duì)遇難船舶避難問(wèn)題的關(guān)注。國(guó)家不允許船舶進(jìn)入本國(guó)沿岸水域避難會(huì)導(dǎo)致船舶沉沒甚至有意沉沒于深水區(qū)域。2002年的Prestige就是在遭到法國(guó)、葡萄牙和西班牙拒絕后斷裂沉入深海并引起了巨大油污污染。[1](53)

船舶遭遇海難后，如果能夠進(jìn)入沿海國(guó)避難地獲得及時(shí)維修，則會(huì)大大降低海洋污染風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論對(duì)全球還是沿海國(guó)海洋環(huán)境的保護(hù)都是有益的。在早期航運(yùn)時(shí)代，出于對(duì)人命救助的人道主義考慮，遇難船有權(quán)進(jìn)入沿海國(guó)避難被視為理所當(dāng)然。在今天可以用直升機(jī)等新的高科技單獨(dú)救助人命的情況下，傳統(tǒng)船舶避難權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。加之當(dāng)前國(guó)際海運(yùn)中，石油、化工等污染性產(chǎn)品運(yùn)輸逐漸增多，這類船舶一旦遭遇海難，往往會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染威脅。實(shí)踐中，沿海國(guó)迫于國(guó)內(nèi)安全及環(huán)境保護(hù)壓力，往往傾向于拒絕此類遇險(xiǎn)船舶駛?cè)肫渌虮茈y。

在當(dāng)前國(guó)際法體系下，遇難船舶在遭遇海難后，是否有權(quán)進(jìn)入沿海國(guó)水域避難？對(duì)這一問(wèn)題的梳理及解答，對(duì)我國(guó)遇難船舶能否進(jìn)入他國(guó)水域避難，及我國(guó)面臨這種問(wèn)題時(shí)，是否有權(quán)拒絕他國(guó)船舶進(jìn)入我國(guó)水域避難都具有重要意義。

一、現(xiàn)行國(guó)際法體系下遇難船舶避難準(zhǔn)入之法律規(guī)制

遇難船舶要進(jìn)入的避難地往往設(shè)置在一國(guó)的內(nèi)水及領(lǐng)海內(nèi)。依據(jù)主權(quán)原則，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)水享有絕對(duì)的主權(quán)權(quán)利，除非其承擔(dān)了國(guó)際法上的義務(wù)，否則國(guó)家有權(quán)拒絕遇難船舶進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)水避難。在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上，主要體現(xiàn)的是航運(yùn)中船舶對(duì)避難地的需求與沿海國(guó)環(huán)境保護(hù)利益的沖突。因此，在避難地問(wèn)題上的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則不再明朗的情況下，要回答遇難船舶是否仍然具有進(jìn)入一國(guó)避難的權(quán)利，有必要考察相關(guān)國(guó)際公約為遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)水域避難所規(guī)定的權(quán)利以及沿海國(guó)所具有的拒絕難船進(jìn)入本國(guó)水域避難的相關(guān)權(quán)利?？疾煳覈?guó)所加入的當(dāng)前有效的國(guó)際公約可知，①與遇難船舶的避難準(zhǔn)入有關(guān)的國(guó)際公約規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：沿海國(guó)救助遇難人員的義務(wù)、船舶的領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)及沿海國(guó)干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。

(一)沿海國(guó)救助海上遇難人員的義務(wù)與遇難船舶避難準(zhǔn)入權(quán)的分離

救助海上遇險(xiǎn)人員已經(jīng)成為一項(xiàng)確定的國(guó)際海商法原則。作為專門規(guī)范海上搜救的《1979 年國(guó)際海上搜尋救助公約》，即明確規(guī)定了公約各締約國(guó)救助海上遇險(xiǎn)人員義務(wù)。①除此之外，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(第98 條)、《1989 年國(guó)際救助公約》(第10 條)以及1974年《國(guó)際海上人命安全公約》(第1條)均要求各締約國(guó)應(yīng)盡力促使其所屬船舶救助海上遇險(xiǎn)人員。《國(guó)際海上人命安全公約(2004 年修正案)》則進(jìn)一步規(guī)定了各國(guó)在海上遇險(xiǎn)人員救助上的合作義務(wù)。

上述公約均規(guī)定了國(guó)家具有救助海上人員的義務(wù)，但其關(guān)注點(diǎn)在于人命及安全，而非發(fā)生海難時(shí)對(duì)船舶所應(yīng)采取的處理措施。盡管這些公約沒有明確排除遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)避難的權(quán)利，但這些公約本身并沒有明確地為船舶規(guī)定避難準(zhǔn)入權(quán)，也沒有明確涉及沿海國(guó)建立避難地的義務(wù)。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，對(duì)人命的救助逐漸與對(duì)船舶本身的救助相分離，沿海國(guó)完全可以單獨(dú)履行其人命救助義務(wù)，而拒絕接受遇難船舶。至少，這在技術(shù)層面是不存在問(wèn)題的。

(二)“領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)”對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入的法律支持

領(lǐng)海是一國(guó)在其沿岸行使主權(quán)的水域。在領(lǐng)海上的一切人和物均受該沿海國(guó)管轄。這是現(xiàn)代國(guó)際法所公認(rèn)的。但自領(lǐng)海法律地位確立以來(lái)，沿海國(guó)一般都允許外國(guó)船舶在不損害其安全與良好秩序的原則下自由地通過(guò)領(lǐng)海，不征收通行費(fèi)，不對(duì)通過(guò)中的船舶行使刑事和民事管轄權(quán)。這種優(yōu)惠待遇，在國(guó)際法上稱作“無(wú)害通過(guò)權(quán)”。[2](1)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)作為對(duì)沿海國(guó)行使主權(quán)的限制，已經(jīng)為相關(guān)國(guó)際公約所肯定。②那么領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)能否成為遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)水域避難的法律依據(jù)？為此，有必要從以下層次展開論證：

其一，對(duì)遇難船舶領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的單獨(dú)解讀。

雖然1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確認(rèn)了“領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)”原則，但對(duì)于遇難船舶是否可以進(jìn)入一國(guó)港口或內(nèi)水并沒有做出明確規(guī)定。具有極大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的遇難船舶通過(guò)一國(guó)領(lǐng)海進(jìn)入其港口避難，是否屬于“領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)”？《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第18條及19條分別對(duì)“通過(guò)”和“無(wú)害”做了規(guī)定。其中，“無(wú)害”一詞，依《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第19條第1項(xiàng)規(guī)定，主要是指當(dāng)船舶通過(guò)領(lǐng)海時(shí)不會(huì)對(duì)“沿海國(guó)的和平、良好秩序或安全”造成損害。同時(shí)，該條第2項(xiàng)具體列舉了12種有害通過(guò)的情形，其中第12項(xiàng)“與通過(guò)沒有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)”是一項(xiàng)兜底性條款。

對(duì)于具有環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海是否屬于“無(wú)害通過(guò)”，有學(xué)者認(rèn)為，“除非污染遇難船處于無(wú)拖船前往救助的漂流狀態(tài), 否則，就仍屬于無(wú)害通過(guò)的情形?！盵3](82)該12項(xiàng)的列舉是窮盡的、排他的，在不違反該12項(xiàng)規(guī)定的情況下，外國(guó)商船通過(guò)沿海國(guó)領(lǐng)海就應(yīng)屬于無(wú)害。美國(guó)和蘇聯(lián)1989年簽署的《有關(guān)無(wú)害通過(guò)的國(guó)際法規(guī)則的統(tǒng)一解釋》第三項(xiàng)也持這種觀點(diǎn)，認(rèn)為：“既然公約已經(jīng)詳盡規(guī)定了非無(wú)害通過(guò)的各種行為，那么，通過(guò)一國(guó)領(lǐng)海的船舶, 只要沒有從事這些行為，就應(yīng)視為無(wú)害通過(guò)。”[4](122)也有學(xué)者認(rèn)為，荷蘭行政法院在1995年的Long Lin案中表達(dá)了與上述觀點(diǎn)完全相反的態(tài)度，認(rèn)為“為了將遇難船舶帶入港口而通過(guò)領(lǐng)海不同于普通的航行目的，不構(gòu)成無(wú)害通過(guò)”。④“通過(guò)”是一種穿越領(lǐng)海的臨時(shí)活動(dòng)，其對(duì)領(lǐng)海主權(quán)的限制僅在于領(lǐng)海可以作為船舶航行的中介而非船舶航行的目的地。⑤進(jìn)入領(lǐng)海內(nèi)的避難地顯然不滿足這種“臨時(shí)”性要求。因此，無(wú)害通過(guò)權(quán)不能成為遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)水域避難的法律基礎(chǔ)。[5](203)主張具有污染危險(xiǎn)的遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海不屬于無(wú)害通過(guò)權(quán)的學(xué)者，其理由主要在于遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海不以“通過(guò)”為目的，而是以進(jìn)入避難地為最終目的。遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海的目的主要是為了能夠駛往或?？垦睾?guó)內(nèi)水或領(lǐng)海的泊船處或港口設(shè)施以進(jìn)行維修，防止海難的發(fā)生。如果這種最終的避難地位于領(lǐng)海內(nèi)，則具有環(huán)境污染危險(xiǎn)的遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海不能被簡(jiǎn)單地認(rèn)定為無(wú)害通過(guò)，但如果這種最終的避難地位于內(nèi)水，則具有環(huán)境污染危險(xiǎn)的遇難船舶通過(guò)領(lǐng)海應(yīng)視為無(wú)害通過(guò)，因?yàn)樵撏Ａ糁皇且源┰筋I(lǐng)海為目的。

另外，有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第21條的規(guī)定，沿海國(guó)可以以國(guó)內(nèi)法的方式認(rèn)定污染危險(xiǎn)船舶通過(guò)領(lǐng)海為有害通過(guò)。從語(yǔ)義解釋的角度上分析，公約第21條賦予了沿海國(guó)為保護(hù)本國(guó)的環(huán)境，以國(guó)內(nèi)法的方式對(duì)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的行使方式進(jìn)行限制的權(quán)利。這種限制應(yīng)解釋為按照沿海國(guó)所要求的方式進(jìn)行通過(guò)，例如第22條的分道通航制。這一規(guī)定不應(yīng)被解釋為沿海國(guó)可以以國(guó)內(nèi)法的方式自行確定“無(wú)害”的方式，并對(duì)“無(wú)害通過(guò)”進(jìn)行自行解釋。如果這樣理解，則公約第19條從國(guó)際法層面關(guān)于無(wú)害通過(guò)權(quán)的規(guī)定就不再具有實(shí)質(zhì)意義。

因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)遇難船舶冒著發(fā)生污染事故或環(huán)境損害的危險(xiǎn)航行時(shí)，如果其僅為進(jìn)入內(nèi)水的避難地而穿越領(lǐng)海，僅就其穿越行為而言，應(yīng)該屬于無(wú)害通過(guò)，沿海國(guó)不可以關(guān)閉外國(guó)船享有無(wú)害通過(guò)權(quán)的領(lǐng)海。在這種情況下，通過(guò)仍然是無(wú)害的，必須無(wú)歧視地給予各國(guó)船舶。

其二，國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境安全的義務(wù)與領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的理論碰撞。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定了各締約國(guó)采取措施保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，同時(shí)要求締約國(guó)在采取這種措施時(shí)，不能以轉(zhuǎn)移污染的方式來(lái)保護(hù)本國(guó)的海洋環(huán)境。

準(zhǔn)許遇難船舶進(jìn)入本國(guó)水域避難并不一定能夠完全避免污染的發(fā)生。然而，如果拒絕遇難船舶進(jìn)入本國(guó)水域避難，結(jié)果無(wú)外乎兩種情況：一是遇難船舶由于得不到及時(shí)救助而導(dǎo)致公海環(huán)境污染；二是遇難船舶駛往他國(guó)水域進(jìn)行避難。如果締約國(guó)拒絕遇難船舶進(jìn)入本國(guó)水域避難而發(fā)生上述兩種情況，則締約國(guó)明顯違背了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所要求的“不將損害或危險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或?qū)⒁环N污染轉(zhuǎn)變成另一種污染的義務(wù)”。

因此，筆者認(rèn)為，遇難船為尋求進(jìn)入內(nèi)水的港口避難而穿過(guò)領(lǐng)海固然屬于無(wú)害通過(guò)，但是領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)對(duì)沿海國(guó)主權(quán)的限制僅限于領(lǐng)海內(nèi)。如果遇難船舶即將駛往的避難地位于領(lǐng)海內(nèi)，則領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)可以成為遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)避難的法律依據(jù)；如果避難地位于一國(guó)的內(nèi)水，則遇難船舶能否進(jìn)入沿海國(guó)內(nèi)水避難仍受到沿海國(guó)主權(quán)的支配，單獨(dú)的無(wú)害通過(guò)權(quán)不能成為遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)內(nèi)水避難的法律依據(jù)。但是，基于國(guó)家所具有的保護(hù)海洋環(huán)境安全的國(guó)際法義務(wù)，遇難船舶在無(wú)害通過(guò)一國(guó)領(lǐng)海后，沿海國(guó)不能拒絕其進(jìn)入本國(guó)內(nèi)水進(jìn)行避難。當(dāng)然，這里僅指沿海國(guó)不能以遇難船舶存在污染風(fēng)險(xiǎn)為由拒絕其避難請(qǐng)求。國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境安全的義務(wù)與遇難船舶的領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)碰撞的理論分析結(jié)果是：國(guó)家具有允許遇難船舶進(jìn)入本國(guó)水域避難以防止污染轉(zhuǎn)移的義務(wù)。

(三) 沿海國(guó)干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利及其對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入權(quán)的影響

國(guó)際公約在要求國(guó)家履行保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)時(shí)，也賦予了沿海國(guó)干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。

1989年《國(guó)際救助公約》即明確規(guī)定了沿海國(guó)為避免海難事故對(duì)本國(guó)海洋環(huán)境造成污染而采取措施干預(yù)海難救助的權(quán)利。⑥《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》進(jìn)一步賦予了沿海國(guó)在公海上的環(huán)境污染干預(yù)權(quán)，⑦并將沿海國(guó)這種在領(lǐng)海外的干預(yù)權(quán)限制在“有理由預(yù)計(jì)到將造成重大的有害后果”及“嚴(yán)重而緊迫的危險(xiǎn)”情況下。

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在規(guī)定沿海國(guó)干預(yù)權(quán)時(shí)，則沒有再提到這種限制。⑧相對(duì)于《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確指出這種措施必須與可能發(fā)生的損害的風(fēng)險(xiǎn)及性質(zhì)相稱。這種措施的具體內(nèi)容是什么？很顯然，公約在這里主要是賦予國(guó)家相關(guān)權(quán)利，而不是為國(guó)家設(shè)定義務(wù)。在公海上對(duì)遇難船舶進(jìn)行干預(yù)，最簡(jiǎn)單的措施是不準(zhǔn)其進(jìn)入管轄海域避難且令其駛離沿海國(guó)方向。更適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)通常包括拖船援助及救助服務(wù)。干預(yù)權(quán)的主要意義在于允許沿海國(guó)越過(guò)船主的意愿來(lái)提供幫助，使沿海國(guó)可以引導(dǎo)受損船舶離開它們的海岸。

在國(guó)際公約廣泛賦予沿海國(guó)在領(lǐng)海外及公海上環(huán)境污染干預(yù)權(quán)的情況下，很難說(shuō)國(guó)家具有允許遇難船舶進(jìn)入本國(guó)水域避難的義務(wù)。

二、現(xiàn)行國(guó)際法體系下遇難船舶避難準(zhǔn)入之法律困境

關(guān)于遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題，現(xiàn)行國(guó)際公約均未做出明確規(guī)定。在這種背景下，對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題的探討，只能從現(xiàn)行國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定中進(jìn)行演繹推理。而通過(guò)分析，我們注意到上述我國(guó)加入的國(guó)際公約所具有的特點(diǎn)：① 制定和生效時(shí)間不同，締約國(guó)不一致。② 立法主題不同，均沒有直接規(guī)定遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題。③ 前后公約之間的規(guī)定具體適用于遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題時(shí)，存在沖突。如：1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定了國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境安全的義務(wù)，而1989年《國(guó)際救助公約》則賦予了國(guó)家干預(yù)海洋環(huán)境污染的權(quán)利。雖然這兩者表面上不存在直接沖突，但具體到遇難船舶準(zhǔn)入問(wèn)題上，很難將兩者做同一的解釋。④ 同一公約的規(guī)定具體適用于遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題時(shí)，存在沖突。如：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)與國(guó)家保護(hù)海洋環(huán)境安全的義務(wù)相結(jié)合可以得出，遇難船舶具有進(jìn)入一國(guó)管轄水域避難的權(quán)利。而根據(jù)同一公約賦予沿岸國(guó)的海洋環(huán)境污染干預(yù)權(quán)，則會(huì)得出相反的結(jié)論。

相關(guān)國(guó)際公約在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上規(guī)定的不一致，是否屬于國(guó)際法上的條約沖突？條約沖突是整個(gè)國(guó)際法規(guī)則不成體系的一個(gè)具體體現(xiàn)，國(guó)際法學(xué)者鮑威林將這類沖突分為“固有的規(guī)則沖突”與“適用法律中的沖突”。前者是指兩項(xiàng)規(guī)則中的一項(xiàng)其內(nèi)在本質(zhì)上與另一項(xiàng)相沖突，后者是指如果要同時(shí)遵循內(nèi)容矛盾的兩項(xiàng)規(guī)則或根據(jù)它們行使權(quán)利時(shí)，所產(chǎn)生的適用法律中的沖突。[6](315)在討論遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題時(shí)所出現(xiàn)的國(guó)際公約規(guī)定的“沖突”，表面來(lái)看，似乎屬于“適用法律中的沖突”。但仔細(xì)推敲可知，在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上并不存在真正的條約沖突，所謂的沖突實(shí)質(zhì)是我們?cè)诟鶕?jù)現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)則進(jìn)行推理分析時(shí)，在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上無(wú)法得出一個(gè)明確的結(jié)論。在國(guó)際法規(guī)則沒有對(duì)遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題做出明確規(guī)定的情況下，我們只能對(duì)公約的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解讀以期得到答案。而國(guó)際法律體系缺乏明確的規(guī)范效力等級(jí)，這使得條約解釋方法無(wú)法像國(guó)內(nèi)法律體系中的解釋方法那樣，在規(guī)范等級(jí)明確有序的法律體系中發(fā)揮巨大的作用。[7](110)盡管《維也納條約法公約》第30條第3款⑨和第4款(a)⑩確認(rèn)了條約法中“后法優(yōu)于先法”這一法諺，但這僅限于條約對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定中，而上述條約均沒有直接規(guī)定遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題。

在現(xiàn)行國(guó)際法體系下，遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題的法律困境在于：一方面缺乏明確的國(guó)際法律規(guī)范；另一方面，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際公約相關(guān)規(guī)定的解讀，無(wú)法得出明確的結(jié)論。

三、國(guó)際海事組織在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上的努力及其前瞻

遇難船舶避難問(wèn)題涉及沿海國(guó)、船旗國(guó)、船主、貨主、救助者、保險(xiǎn)公司、環(huán)保主義者等多方利益主體，各利益方均強(qiáng)調(diào)危急情況下避難地存在的重要性。國(guó)家不希望本國(guó)船舶在需要援助時(shí)被他國(guó)拒絕避難準(zhǔn)入，同時(shí)也不希望發(fā)生諸如Erika、Prestige這樣沖擊本國(guó)海岸的污染事件。在當(dāng)前國(guó)際公約對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入的規(guī)定不明確的情形下，解決遇難船舶避難準(zhǔn)入的路徑似乎只能是制定新的關(guān)于這一問(wèn)題的特別法規(guī)則，這也是國(guó)際海事組織一直努力的方向。

鑒于當(dāng)前國(guó)際法對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題規(guī)定的模糊性，意識(shí)到為遇難船舶提供避難地的重要性，國(guó)際海事組織(IMO)在起草《1989 年國(guó)際救助公約》時(shí)，就曾提出設(shè)立避難地的想法，認(rèn)為沿海國(guó)有義務(wù)允許遇難船舶進(jìn)入本國(guó)港口避難。盡管這一主張得到了一些代表的贊同，但其他代表在質(zhì)疑將這種公法性質(zhì)的內(nèi)容加入私法中的可行性的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)在類似條款中，沿海國(guó)的利益應(yīng)當(dāng)被充分考慮。作為一種最終的妥協(xié)結(jié)果，公約第11條規(guī)定了當(dāng)事國(guó)在海上救助中的合作義務(wù)，其中包括在做出是否允許避難船進(jìn)港的規(guī)定或決定時(shí)，應(yīng)考慮各方合作的便宜及保證救助作業(yè)的有效實(shí)施。盡管公約在起草時(shí)考慮了避難地的問(wèn)題，但從公約的最終文本表述，我們難以得出沿海國(guó)負(fù)有允許遇難船舶進(jìn)港避難的義務(wù)。加之公約第9條明確規(guī)定了沿海國(guó)在“合理預(yù)期”海難事故會(huì)造成重大危害后果時(shí)，對(duì)海難救助進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利。沿海國(guó)具有判斷是否屬于“合理地預(yù)期”的解釋權(quán)，實(shí)質(zhì)上公約將是否允許遇難船進(jìn)入本國(guó)避難的決定權(quán)利最終留給了沿海國(guó)。因此，《1989年國(guó)際救助公約》第11條并沒有解決遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題。

1999年的Erika事故促使IMO在2000年成立了海事安全委員會(huì)工作小組，并于2003年通過(guò)了兩項(xiàng)關(guān)于遇險(xiǎn)船舶避難地的決議案，即《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議(第A.949(23)號(hào)決議)》和《關(guān)于海事救援服務(wù)決議(第A.950(23)號(hào)決議)》，為各沿海國(guó)家建立船舶避難地制度提供指導(dǎo)性建議。指導(dǎo)方針認(rèn)為，在船舶遇險(xiǎn)時(shí)，阻止進(jìn)一步損害和污染發(fā)生的最佳方法是過(guò)駁掉船上貨油和燃油，然后修復(fù)船舶損害，這種操作最好在避難地進(jìn)行。但是指導(dǎo)方針并沒有強(qiáng)制沿岸國(guó)提供避難地。即使各國(guó)依照(《遇難船舶避難地指南》，簡(jiǎn)稱《指南》)設(shè)置了避難地，因《指南》明確規(guī)定“沿海國(guó)不負(fù)有接受遇難船舶的義務(wù)，國(guó)家在決定是否為遇難船舶提供避難地時(shí)，需要綜合各方利益，針對(duì)個(gè)案的具體情況做出具體決定。”?所以，在《指南》下，不涉及人命安全的遇難船舶進(jìn)入沿海國(guó)避難仍取決于沿海國(guó)對(duì)其主權(quán)行使的自愿限制。

2000年“Castor”輪事故發(fā)生后，國(guó)際海事組織法律委員會(huì)成立了專門工作組，致力于遇險(xiǎn)船舶避難地問(wèn)題的研究，并及時(shí)將研究成果向國(guó)際海事組織報(bào)告。很快，法律委員會(huì)以澄清國(guó)際公約中有關(guān)避難地問(wèn)題的條款為議題，向各成員國(guó)海商法協(xié)會(huì)分發(fā)了第一份問(wèn)卷調(diào)查。隨后，法律委員會(huì)于2002年底向成員國(guó)海商法協(xié)會(huì)分發(fā)了第二份問(wèn)卷調(diào)查，以確定各成員國(guó)是否同意在接收或者拒絕遇險(xiǎn)船舶的情況下承擔(dān)特定的責(zé)任，以及船東和第三方在特定情況下應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。隨后，法律委員會(huì)組織了以“避難地”為議題的多次研討會(huì)，討論避難地建設(shè)問(wèn)題的同時(shí)，討論了遇難船舶是否有權(quán)進(jìn)入避難地的問(wèn)題。然而，除了2003年國(guó)際海事組織通過(guò)的兩個(gè)決議外，并未形成其他有效的國(guó)際法規(guī)定。

以主權(quán)為根本屬性的國(guó)家在對(duì)待環(huán)境的方式上存在很多與地球生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相矛盾的地方。這個(gè)矛盾可稱為主權(quán)與環(huán)境保護(hù)要求的矛盾。由于主權(quán)對(duì)外是獨(dú)立的，因而具有屏障外部力量對(duì)國(guó)家內(nèi)政干涉的重要作用。這種屏障作用使主權(quán)也可以成為抵制國(guó)際環(huán)境保護(hù)要求的理由和妨礙國(guó)際環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)意志形成的障礙。主權(quán)對(duì)于國(guó)家獨(dú)立具有積極作用的同時(shí)，也可以成為對(duì)于人類環(huán)境的消極因素。[8](305)允許遇難船舶進(jìn)入一國(guó)水域避難，可以使遇難船舶得到及時(shí)救助而避免環(huán)境污染及巨額財(cái)產(chǎn)損失，其對(duì)保護(hù)全球海洋環(huán)境的益處是顯而易見的，但“當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，國(guó)家主權(quán)原則仍是國(guó)際法的基石，主權(quán)背后的實(shí)質(zhì)是國(guó)家利益，還沒有哪一個(gè)國(guó)家會(huì)為了‘全球利益’而犧牲本國(guó)利益”。[9](155)事實(shí)是，出于復(fù)雜的政治和環(huán)境因素考慮，沿海國(guó)幾乎傾向于不接受受損船舶進(jìn)入本國(guó)控制的避難地避難。一個(gè)典型例證便是，在2001年1月的國(guó)際海事組織會(huì)議上(Castor海難事件發(fā)生后不久，Prestige海難事件發(fā)生前幾個(gè)月)，西班牙代表倡議避難港行動(dòng)，并提議設(shè)立避難水域。隨后，在面臨Prestige輪可能存在的溢油時(shí)，為避免潛在環(huán)境災(zāi)難損害本國(guó)的國(guó)家利益，西班牙政府拒絕接納遇難的Prestige輪入港，并將Prestige輪拖至遠(yuǎn)離西班牙的公海。

國(guó)際海事組織在遇難船舶的避難準(zhǔn)入問(wèn)題上進(jìn)行了一系列的努力，并仍在進(jìn)行各種努力，然而至今仍未得出有效地解決這一問(wèn)題的特殊國(guó)際法規(guī)則。避難地有效發(fā)揮作用的前提是沿海國(guó)允許遇難船舶進(jìn)入避難，脫離避難準(zhǔn)入的單純的避難地的存在，并不具有實(shí)質(zhì)意義。然而，在國(guó)家利益高于一切的現(xiàn)行國(guó)際法體系下，難以采取一刀切的方式強(qiáng)制沿海國(guó)接受遇難船舶的避難準(zhǔn)入請(qǐng)求。以“遇難船舶是否具有避難準(zhǔn)入權(quán)”為核心創(chuàng)設(shè)相關(guān)國(guó)際法規(guī)則存在極大的困難性，其主要原因在于這種“避難準(zhǔn)入權(quán)”以國(guó)家主權(quán)為直接挑戰(zhàn)對(duì)象。遇難船舶的避難準(zhǔn)入所要解決的根本問(wèn)題是，防止具有極大污染威脅的船舶在遭遇海難事故時(shí)造成巨大海洋環(huán)境污染。國(guó)際海事組織在解決這一問(wèn)題時(shí)，應(yīng)繼續(xù)著眼于提高國(guó)際船舶標(biāo)準(zhǔn)及提倡船籍國(guó)承擔(dān)責(zé)任原則，而對(duì)遇難船舶的避難準(zhǔn)入權(quán)進(jìn)行保留。對(duì)一些類似Erika和Prestige這樣獨(dú)立的事故進(jìn)行個(gè)案處理，而不是強(qiáng)制所有遇難船舶(無(wú)論它們所面臨的具體境況是什么)進(jìn)入一個(gè)事先指定的避難地，[10]從而避開與國(guó)家主權(quán)直接相沖突的“避難準(zhǔn)入權(quán)”。提高國(guó)際船舶標(biāo)準(zhǔn)，能以“預(yù)防”的方式防止或減少具有重大污染威脅的海難事故的發(fā)生；船籍國(guó)承擔(dān)責(zé)任原則，在督促船籍國(guó)提高本國(guó)籍船舶標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，又能使沿海國(guó)在考慮是否接收遇難船舶避難準(zhǔn)入時(shí)，減少對(duì)可能產(chǎn)生的巨大救助費(fèi)用及污染治理成本無(wú)法償付的擔(dān)憂，增加接收遇難船舶入港的可能性。

四、結(jié)語(yǔ)：我國(guó)對(duì)遇難船舶準(zhǔn)入問(wèn)題的應(yīng)對(duì)

當(dāng)前國(guó)際法體系下，很難得出國(guó)家具有允許遇難船舶進(jìn)入本國(guó)避難的義務(wù)。相關(guān)國(guó)際公約也均未對(duì)遇難船舶的避難權(quán)做出明確規(guī)定。鑒于絕對(duì)的遇難船舶的“避難準(zhǔn)入權(quán)”與國(guó)家主權(quán)原則存在直接的沖突，關(guān)于遇難船舶避難準(zhǔn)入的特殊國(guó)際法規(guī)則至今仍未確立。

在國(guó)際法相關(guān)規(guī)則不明確的大背景下，是否允許外國(guó)遇難船舶進(jìn)入我國(guó)水域避難則應(yīng)主要依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律作出判斷，然而，我國(guó)法律對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)定并不明確。依照我國(guó)《海上交通安全法》第11條的規(guī)定，外國(guó)商船在因遇難等意外沒有及時(shí)獲得主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的情況下，可以進(jìn)入我國(guó)的內(nèi)水和港口，但應(yīng)在進(jìn)入的同時(shí)向主管機(jī)關(guān)做緊急報(bào)告，并聽從主管機(jī)關(guān)的指揮。而依照我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條的規(guī)定，在船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成我國(guó)海洋環(huán)境重大污染損害的，主管部門有權(quán)采取強(qiáng)制措施。在公海上因發(fā)生海難事故而對(duì)我國(guó)管轄海域造成污染或污染威脅的遇難船舶，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要措施處置。在遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題上，兩部法律規(guī)定看似存在一定矛盾之處。根據(jù)《海上交通安全法》的規(guī)定，我國(guó)似乎允許具有污染威脅的遇難船舶在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下進(jìn)入我國(guó)水域避難。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定又賦予了主管機(jī)關(guān)拒絕污染威脅的遇難船舶進(jìn)入我國(guó)的水域避難的干預(yù)權(quán)。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，應(yīng)如何處理遇難船舶進(jìn)入我國(guó)水域避難的問(wèn)題？筆者認(rèn)為：

首先，我國(guó)《海上交通安全法》制定于1983年，那個(gè)時(shí)候因海難事故而引起的海洋環(huán)境污染還沒有引起足夠的重視，其沒有區(qū)分一般遇難船舶與污染威脅遇難船舶是有情可原的。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂于1999年，正值國(guó)際上幾個(gè)重大海難污染事故發(fā)生，并造成極大海洋環(huán)境污染及生態(tài)破壞之時(shí)，其明確賦予我國(guó)主管機(jī)關(guān)的干預(yù)權(quán)是非常有必要的。在國(guó)際法上對(duì)遇難船舶避難準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大背景下，我國(guó)在處理遇難船舶避難準(zhǔn)入時(shí)，應(yīng)根據(jù)后法優(yōu)于先法原則，首先遵循《海洋環(huán)境保護(hù)法》所確立的規(guī)則，根據(jù)具體情況采取個(gè)案分析的方式，對(duì)具有污染威脅的遇難船舶進(jìn)入我國(guó)水域進(jìn)行適度干預(yù)，決定其是否可以進(jìn)入我國(guó)水域避難。

其次，適時(shí)完善相關(guān)法律規(guī)定，特別是對(duì)《海上交通安全法》第11條的規(guī)定進(jìn)行修訂，在避難準(zhǔn)入上區(qū)分一般遇難船舶與具有污染威脅的遇難船舶，對(duì)前者的避難準(zhǔn)入可以遵循《海上交通安全法》第11條所確定的現(xiàn)有原則加以處理，而對(duì)具有污染威脅的遇難船舶的準(zhǔn)入，則應(yīng)確立與《海洋環(huán)境保護(hù)法》相一致的原則，賦予主管機(jī)關(guān)一定的干預(yù)權(quán)，由其根據(jù)實(shí)際情況，靈活處理。

注釋：

① 我國(guó)加入的與遇難船舶避難準(zhǔn)入問(wèn)題相關(guān)的國(guó)際公約有：《1954年國(guó)際防止海洋油污染公約》《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》《〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉1978年議定書》《1973年干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》《1974年國(guó)際海上人命安全公約》《1979 年國(guó)際海上搜尋救助公約》《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《1989 年國(guó)際救助公約》及《國(guó)際船舶安全操作和防止污染管理規(guī)則》（國(guó)際安全管理（ISM）規(guī)則）修正案。

② 《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》附件2. 1. 10.

③ 參照《1958年領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》第14條第1款和1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第17條的規(guī)定。

④ Raad van State Afdeling Bestuursrechtspraak 10 April 1995, Schip & Schade 1995, 95 (Long Lin).

⑤ Welmoed van der Velde, The Position of Coastal States and Casualty Ships in International Law. CMI YEAR BOOK, 2003: 480-482. http://www.comitemaritime.org/Uploads/Yearbooks/ YBK_2003.pdf, 2012年9月25日訪問(wèn)。

⑥ 1989年《國(guó)際救助公約》第9條。

⑦ 1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》第1條第1款。

⑧ 參照1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法》公約第221條的規(guī)定。

⑨ “遇先訂條約全體當(dāng)事國(guó)亦為后訂條約當(dāng)事國(guó)但不依第59條終止或停止施行先訂條約時(shí)，先訂條約僅于其規(guī)定與后訂條約規(guī)定相合之范圍內(nèi)使用之?！?/p>

⑩ “遇后訂條約之當(dāng)事國(guó)不包括先訂條約之當(dāng)事國(guó)時(shí)，在同為兩條約之當(dāng)事國(guó)間，適用第三項(xiàng)（款）之同一規(guī)則?！?/p>

? 2003年“遇難船舶避難地指南”第1.7條、第3.12條。

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Legal analysis on distressed vessels taking refuge in coastal states

LIU Changxia
(Law School, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

Right of entry in places of refuge for distressed vessels is not clear in current international legal system. The International Maritime Organization has made great efforts on this issue. But single places of refuge without right of entry could not essentially solve the problem. Considering the opposition between “absolute right of entry” and“principle of state sovereignty”, the practical solution is to raise international shipping standards and encourage flag state responsibility, rather than establishing absolute right of entry. China should take a case by case style to appropriately intervene the entry of vessels which could bring great pollution.

entry in places of refuge; right of innocent passage through the territorial sea; International Maritime Organization (IMO); international shipping standards; flag state responsibility

DF961.9

A

1672-3104(2014)01-0108-06

[編輯: 蘇慧]

2013-01-06；

2013-07-10

劉長(zhǎng)霞(1982-)，女，山東新泰人，北京工商大學(xué)法學(xué)院講師，主要研究方向：國(guó)際法，海商法.