內(nèi)部性與政府規(guī)制的交易成本分析*

任 潔

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、問題提出與文獻述評

盡管國內(nèi)外學(xué)者對何為政府規(guī)制這一問題意見分歧，但在規(guī)制的目的上基本意見一致，那就是糾正市場失靈。史普博界定了三種類型的市場失靈，并在此基礎(chǔ)上區(qū)分了三類不同的政府規(guī)制：一是針對進入壁壘有關(guān)的不充分競爭的政府規(guī)制；二是針對因外部性對第三方造成成本的政府規(guī)制；三是針對因內(nèi)部性造成的低效率的政府規(guī)制(以下簡稱內(nèi)部性政府規(guī)制)。[1](P11)由此，“內(nèi)部性”概念正式引入規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的研究視野。

目前，國內(nèi)學(xué)者對內(nèi)部性的研究較少，大致可分為兩個方向：一是對內(nèi)部性理論的引入和介紹，即內(nèi)部性政府規(guī)制的“合理說”，主要從信息不完全或不對稱角度強調(diào)政府對內(nèi)部性問題進行規(guī)制的必要性以及內(nèi)部性解決機制的合理性。如王冰、黃岱論證了信息不對稱是內(nèi)部性政府規(guī)制的根本原因，認為政府規(guī)制是矯正內(nèi)部性的必要手段，并指出信息不對稱也會導(dǎo)致政府規(guī)制失靈。[2]蘇曉紅對內(nèi)部性問題的三種解決機制(市場機制、法律程序和社會性管制)進行了比較分析，認為只有當(dāng)因交易成本過高使市場解決內(nèi)部性無效時，社會性規(guī)制才作為一種替代性的機制發(fā)揮作用。[3]此外，張東峰、楊志強還就政府行為內(nèi)部性對經(jīng)濟效率的影響進行了分析，指出政府規(guī)制須注意對其自身行為的負內(nèi)部性進行矯正。[4]二是對內(nèi)部性理論的進一步發(fā)展和解讀，即內(nèi)部性政府規(guī)制的“產(chǎn)權(quán)說”，主要運用產(chǎn)權(quán)理論詮釋內(nèi)部性問題。它與“合理說”的最大區(qū)別在于它不認同內(nèi)部性與外部性區(qū)別的必要性。其中以程啟智的研究為代表，他認為無論是內(nèi)部性還是外部性，其產(chǎn)生的原因均在于產(chǎn)權(quán)的不充分界定，因而無須加以區(qū)分對待，而應(yīng)統(tǒng)一納入產(chǎn)權(quán)的分析框架之中，而政府規(guī)制的目的在于降低產(chǎn)權(quán)界定的成本。[5]仇恒喜、李武江進一步推進了這一研究，通過引入一個合理的內(nèi)部性模型確定了最佳產(chǎn)權(quán)清晰度須滿足的系列條件。[6]

以上學(xué)者對我國內(nèi)部性政府規(guī)制理論進行了開創(chuàng)性研究，但無論是“合理說”還是“產(chǎn)權(quán)說”都存在著一個共同的灰色區(qū)域，即沒有為內(nèi)部性政府規(guī)制提出一個完整的治理機制。就“合理說”而言，它認識到了政府對內(nèi)部性規(guī)制的重要性，也對比了市場、法律和規(guī)制這三種解決機制的優(yōu)缺點，但對如何恰當(dāng)?shù)匕才胚@些治理機制以達到交易成本最小化這一問題并未提供一個清晰的思路。就“產(chǎn)權(quán)說”而言，它以產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，對負內(nèi)部性問題進行了研究，但也存在兩種現(xiàn)實困境：一是對于某些物品或服務(wù)，產(chǎn)權(quán)的邊界無法確定。不確定性、高昂的交易成本和物品自身的特性都會使得界定產(chǎn)權(quán)非常困難。二是對于某些物品而言，產(chǎn)權(quán)和效率無法得兼。根據(jù)科斯的理論，在不存在交易成本情況下，只要通過明確界定，任何的產(chǎn)權(quán)安排都能產(chǎn)生最佳效果。但實際情況并非如此，產(chǎn)權(quán)的充分內(nèi)部化，很可能造成生產(chǎn)上的無效率?！爱a(chǎn)權(quán)說”自身無法解決這兩種內(nèi)生困境，這必然限制了它在政府內(nèi)部性規(guī)制中的作用，難以提供一個合理可行的治理框架。

鑒于此，本文借鑒威廉姆森的交易成本理論，試圖以交易成本為切入點，通過分析內(nèi)部性問題中的交易成本和政府規(guī)制中的交易成本以及二者的互動關(guān)系，闡明降低交易成本且不損害效率的治理機制，從而將內(nèi)部性和政府規(guī)制統(tǒng)一納入交易成本的理論框架之下，為政府的內(nèi)部性規(guī)制實踐提供一個有益的參考。

二、內(nèi)部性中的交易成本及其影響因素

(一)概念界定

根據(jù)史普博的定義，內(nèi)部性指的是“由交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說明的交易的成本和效益”。[1](P64)它與外部性的重要區(qū)別在于利益雙方是否存在交易關(guān)系：就外部性而言，表現(xiàn)為交易之外的第三方承擔(dān)了經(jīng)濟交易中的成本或受益；而對內(nèi)部性而言，表現(xiàn)為交易參與方不能完全分配交易所產(chǎn)生的成本或收益。從某種角度來看，內(nèi)部性的直接原因就來自于交易中的不完全合同，而不完全合同與交易成本之間存在著密切的因果互動，那么，內(nèi)部性問題不可避免地要追溯到交易成本上來。

關(guān)于交易成本概念，最早由科斯引入到經(jīng)濟分析中，在《社會成本問題》中，科斯曾做了如下的說明：“為了進行市場交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結(jié)契約，督促契約條款的嚴格履行，等等。這些工作常常是花費成本的?！盵7](P157)張五常認為：“在最廣泛的意義上，交易成本包括所有那些不可能存在于沒有產(chǎn)權(quán)、沒有交易、沒有任何—種經(jīng)濟組織的魯賓遜·克魯索經(jīng)濟中的成本。交易成本的定義這么寬廣很有必要，因為各種類型的成本經(jīng)常無法區(qū)分。”[8](P58)威廉姆森認為有六種交易成本來源：有限理性、機會主義、不確定性與復(fù)雜性、少數(shù)交易、信息不對稱和氣氛(環(huán)境)，并指出有限理性和機會主義屬于人性因素，而其他的成本來源屬于交易環(huán)境因素，只有當(dāng)人性因素與交易環(huán)境因素交互作用時才會產(chǎn)生交易成本。

(二)內(nèi)部性交易成本的影響因素

對于內(nèi)部性而言，國內(nèi)很多學(xué)者都是從信息不完全、不對稱角度來分析內(nèi)部性產(chǎn)生原因，沒有追溯到個體自身的原因上來。而交易成本理論強調(diào)方法論的個人主義，重視個體的人性因素對交易的影響。在內(nèi)部性中，有限理性和機會主義對交易成本的影響表現(xiàn)為：(1)風(fēng)險條件下合同的意外成本，由于任何人都無法預(yù)知未來的風(fēng)險可能，因此完全合同是不存在的；(2)對合同方的監(jiān)督成本，基于人和事的復(fù)雜性，監(jiān)督總是受限于特定的時空和資源限制而難以徹底履行；(3)交易者收集和公開信息的成本，這表現(xiàn)為在有限理性條件下，信息的收集必然是不完善的，同時交易一方基于自利動機具有事先隱瞞信息的激勵，從而產(chǎn)生內(nèi)部性問題。

除以上三種與內(nèi)部性緊密相關(guān)的交易成本外，根據(jù)威廉姆森對交易與交易成本三個維度的分析，還存在兩個與內(nèi)部性交易成本相關(guān)的因素：(1)資產(chǎn)專用性。這既適用于產(chǎn)品、健康及工作場所安全領(lǐng)域中的內(nèi)部性問題，也可解釋政府規(guī)制中的內(nèi)部性。對生產(chǎn)廠商而言，投入的專用資產(chǎn)越多，越希望盡快收回成本，對消費者和政府機構(gòu)的依賴也越強，尤其當(dāng)市場上還存在類似的廠家時，消費者和政府更容易對其行為產(chǎn)生約束。同樣道理發(fā)生在政府規(guī)制機構(gòu)身上，政府規(guī)制機構(gòu)可被視為一個具有高度資產(chǎn)專用性的機構(gòu)，在投入運行之后，由人員、機構(gòu)、場所等產(chǎn)生的沉沒成本使得它對被規(guī)制對象產(chǎn)生依賴性，并可能受被規(guī)制者所要挾，出現(xiàn)通常所說的規(guī)制俘獲。(2)交易頻率。它對交易成本同樣有重要的影響。對于大量的、重復(fù)發(fā)生的交易來說，交易雙方長期的博弈更可能減少機會主義，從而形成一種均衡的合作格局，正式的或約定俗成的制度或規(guī)則可以有效節(jié)約交易成本，內(nèi)部性相應(yīng)被消化或限制在合理范圍內(nèi)。而對于一次性的、偶發(fā)性的交易來說，機會主義將大量存在，內(nèi)部性也更嚴重。

三、內(nèi)部性治理的途徑：“精心算計”的解決方法

威廉姆森將經(jīng)濟學(xué)的基本方法概括為“精心算計”的方法，并認為算計性是“經(jīng)濟方法和經(jīng)濟學(xué)向相關(guān)社會科學(xué)的進一步擴張相關(guān)聯(lián)的一般條件”。[9](P311)通俗來講，算計性就是人們在作出決策時基于有限理性和機會主義而采取的某種權(quán)衡比較的方式。凡是存在選擇的地方，就不可避免地出現(xiàn)這種“精心算計”。

內(nèi)部性涉及的是交易成本或信息不對稱，解決的途徑主要分為三種類型：市場機制、政府規(guī)制和法律機制。事實上，每一種手段在一定范圍和情況下都有各自的優(yōu)勢。

(一)市場與法律機制

史普博總結(jié)了八種消費者基于市場的信息來源，包括市場調(diào)查、個人經(jīng)驗、作為信號的價格、作為信號的廣告、賣方信譽、作為信號的合同條款、零售商和中間人，以及從第三者那里購買信息。[1](P579-580)但是市場本身就是一個典型的“算計”場所，當(dāng)搜尋成本或監(jiān)督成本過于高昂或者因機會主義產(chǎn)生“過分算計”時，市場機制就可能失靈，不僅無法提供有效的信息，甚至可能難以形成市場，這時就需要訴諸其他手段來減輕因信息不完全造成的內(nèi)部性。

普通法在引導(dǎo)人們有效率的活動，幫助個人使其交易成本最小化方面形成了一整套制度。波斯納指出，在自愿交易成本較低的情況下，普通法原則竭力鼓勵人們通過市場進行交易活動；但當(dāng)這種自愿性交易成本過高從而抑制交易使市場交易作為資源配置方式不可行的情況下，普通法通過模仿市場的方式來給行為定價。[10](P329-330)與市場手段相比，法律機制最顯著的經(jīng)濟作用不僅可以矯正外部性，還能矯正內(nèi)部性，減少交易成本。但當(dāng)違約情況頻繁大量發(fā)生時，逐一通過法律途徑解決往往會因為成本過于高昂，轉(zhuǎn)而借助于較低成本的政府規(guī)制。此外，在另一種情況下，即損害責(zé)任很大而加害人可能無力支付巨額損害賠償金時，他遵守法律的激勵就會減小。這些情況都為政府的直接規(guī)制提供了理由。

(二)政府規(guī)制

政府規(guī)制可以通過兩種方式發(fā)生作用：一是以信息傳播與擴散機制為典型的間接干預(yù)，例如通過信息公開讓公眾了解企業(yè)和產(chǎn)品信息。二是利害關(guān)系方的直接干預(yù)，如制定產(chǎn)品質(zhì)量、娛樂場所等安全的政策標準等。政府規(guī)制可降低內(nèi)部性，但規(guī)制本身具有成本。政府進行資源配置的非市場交易成本表現(xiàn)為政府用行政決定和命令代替市場交易時所產(chǎn)生的管理成本，只有當(dāng)規(guī)制收益大于規(guī)制成本，政府規(guī)制才能作為可能的備擇方案。但規(guī)制失靈的危險與市場失靈一樣存在，“規(guī)制作為矯正信息不對稱的手段，本來是為了幫助消費者和工人。但卻造成了諸如長潛伏期、品牌、保證和聲譽效應(yīng)以及破產(chǎn)等復(fù)雜議題?！盵11](P417)原因在于，有些規(guī)制可能借信息不對稱的掩飾，實質(zhì)出于高度的政治色彩，用于某種再分配或意識形態(tài)的目的。同時，政府本身也可能因為官員的個人“算計”行為而導(dǎo)致良好規(guī)制愿望的失敗或偏離。

(三)三種機制的適用范圍

這三種機制在處理內(nèi)部性問題上各有利弊，但有兩個因素在確定選取何種方式時，起到重要作用，即交易頻率和損害大小。交易頻率可直接影響交易中的“算計”行為，它通過加強或削弱交易中的信譽和承諾作用而對“算計”行為產(chǎn)生影響。當(dāng)市場中的交易頻繁、大量發(fā)生時，交易行為變得更加穩(wěn)定，交易一方有機會在長期的交易關(guān)系中獲取更多關(guān)于另一方的信息資源，市場中的信譽機制將有效限制機會主義的出現(xiàn)。同時當(dāng)損害的成本明顯高于收益時，交易中損害的激勵也被隨之大大降低。這樣，內(nèi)部性就可能在市場中得以解決，而無需采用法律或政府規(guī)制。與此相反，當(dāng)交易的頻率較低或者損害的代價十分高昂時，市場就不再是有效的途徑，而要訴諸法律或政府。

四、政府規(guī)制中的交易成本

(一)政府規(guī)制中的交易成本內(nèi)涵

政府在對內(nèi)部性問題進行規(guī)制的過程中，需要處理兩種不同的交易成本：一是糾正市場中因內(nèi)部性的產(chǎn)生的交易成本；二是政府自身行為產(chǎn)生的交易成本。區(qū)分并了解這兩類交易成本對于構(gòu)建合理的治理機制具有重要意義。

根據(jù)埃里克·弗魯博頓和魯?shù)婪颉ぼ乔刑貙灰壮杀镜姆诸悾嬖谌N類型的交易成本，即市場交易成本、管理交易成本和政治交易成本。市場交易成本主要包括信息和談判成本。管理交易成本指的是對企業(yè)和雇員之間的勞動合同進行執(zhí)行的費用，主要包括建立、維持或改變一個組織設(shè)計的成本和組織運行的成本。政治交易成本是集體行動提供公共物品所產(chǎn)生的成本，包括建立、維持和改變一個體制中正式和非正式政治組織的成本。[12](P63-65)

如果將交易中的內(nèi)部性歸因于市場交易成本過高的話，那么政府對這些內(nèi)部性問題的管制將可能涉及所有這三種交易成本。這是由政府規(guī)制的作用方式?jīng)Q定的，政府規(guī)制的政策取向包括促進信息傳播和直接管制兩種。如果政府直接生產(chǎn)信息的話必然要求政府付出搜尋信息的成本代價。而直接規(guī)制包括的政策手段如標準規(guī)制、命令、處罰等，既涉及政治交易成本，也包含了管理交易成本。

(二)政府規(guī)制中的交易成本外延

既然政府在信息收集方面成本高昂，那么就有必要分析這種方式是否恰當(dāng)。信息收集的目的在于通過信息披露使競爭性市場更加有效率的運作，或是通過給實施某種行為的人施加道德或法律壓力，更重要的是，幫助市場上的各方在更多地獲知相關(guān)信息后進行選擇。與直接規(guī)制手段相比，信息收集和披露對競爭的阻礙風(fēng)險更小，對生產(chǎn)者和消費者的行為影響也遠不如直接規(guī)制那么嚴重。然而，通常來說，決定哪些信息需要收集，何時何地通過何種途徑進行披露，如何執(zhí)行這些標準等問題是相當(dāng)困難的。

對于因直接規(guī)制手段而產(chǎn)生的政治交易成本和管理交易成本來說，其中隱含的委托代理關(guān)系足以讓政府規(guī)制本身變得日益復(fù)雜化。更為嚴重的是，一旦因規(guī)制需要而必須投入人員、場所、設(shè)備等專用性資產(chǎn)時，可能使政府規(guī)制機構(gòu)本身產(chǎn)生規(guī)制的內(nèi)部性以及由此派生的外部性問題。規(guī)制內(nèi)部性意味著公共機構(gòu)基于政府決策者自身的算計行為，成為滿足自身特殊利益的工具，而不是為公共目標進行努力。查爾斯·沃爾夫認為有三個假定決定了某種非市場組織的特有內(nèi)部性：一是某種特定的非市場組織的目標就是生產(chǎn)一種并不明確的最終產(chǎn)品；二是某些內(nèi)在性趨向于把重要機構(gòu)人員的收入以及非收入津貼最大化；三是某些特定內(nèi)在性的產(chǎn)生是由于一個利益集團成功控制了特定的非市場組織，并從中不斷獲得好處。[13](P61-62)政府的規(guī)制行為通常符合以上三個假定，規(guī)制的內(nèi)部性問題會使得規(guī)制行為偏離公共目標，或追求機構(gòu)或個人的私人利益，或令規(guī)制者對被規(guī)制者產(chǎn)生依賴，受制于被規(guī)制者，并為被規(guī)制者俘獲，從而導(dǎo)致內(nèi)部性政府規(guī)制失敗。由政府規(guī)制派生的外部性表現(xiàn)為政府規(guī)制政策的后果往往難以預(yù)料，實際結(jié)果可能遠離最初目標。這種政府自身的內(nèi)部性和外部性都直接或間接助長了政府規(guī)制的交易成本。

五、內(nèi)部性政府規(guī)制中的治理機制

(一)三層次治理框架

對內(nèi)部性問題而言，政府規(guī)制不僅致力于減少內(nèi)部性中的交易成本，還須考慮可承受的因規(guī)制本身帶來的各種交易成本。這種雙重要求常常意味著政府必須在成本和效率之間進行權(quán)衡。良好的治理機制不僅可以降低交易成本，還可以降低生產(chǎn)成本，或者至少不帶來生產(chǎn)效率的明顯損失。

人性中的有限理性和機會主義是造成交易成本的根本原因，同樣，也是設(shè)計各種治理機制的內(nèi)在約束。這一邏輯關(guān)系使得對交易成本的關(guān)注必然引向?qū)χ卫頇C制的研究。治理并非脫離其他條件孤立進行，治理面向的不同主體和客體特征都會對其效果產(chǎn)生影響。為此，威廉姆森提出了治理的“三層次框架”：制度環(huán)境、治理和個體。在這個框架中，治理被界定為“一種交易的完整性在其中得到確定的制度矩陣”，[9](P479)它與制度環(huán)境、個人之間的關(guān)系均是雙向的。

治理機制三個層次之間的互動關(guān)系形成了治理發(fā)生作用的約束集和作用力，各種形式的治理機制都必須在現(xiàn)實的制度環(huán)境下與具有有限理性和機會主義傾向的個人發(fā)生作用。治理的復(fù)雜性也使得治理機制的具體形式變得更加復(fù)雜，任何一種單一的機制都無法承擔(dān)起如此艱巨的任務(wù)，需要多樣化手段的相互配合。在處理內(nèi)部性上，盡管許多治理機制都被廣泛用來降低內(nèi)部性中的交易成本，消除信息不完全，但其作用機制和實施效果是完全不同的。相較于對消費者和生產(chǎn)者進行直接干預(yù)規(guī)制而言，政府通過促進有效的信息披露方式來增進市場效率更為可取。然而，換一個角度的話，政府規(guī)制的過程實質(zhì)上是一個政治過程，具體采用何種規(guī)制手段，不僅僅只是技術(shù)上的考慮，更多反映了多元利益主體之間政治博弈的結(jié)果。無論最終選擇何種類型的排列組合，都需要考慮到內(nèi)部性及其政府規(guī)制成本。

(二)四維度治理原則

具體來說，結(jié)合治理機制的三個互動層次，內(nèi)部性政府規(guī)制需要處理好以下四個維度的內(nèi)容：

1、目的性。要明確規(guī)制的首要目的，即減少市場交易中的內(nèi)部性，加強信息流動和可及性。這并不意味著所有的內(nèi)部性都需要政府解決，市場和法律都可以在一定范圍內(nèi)發(fā)揮各自的作用。通常來說，在那些大量、頻繁發(fā)生的市場交易中，市場往往是首選的內(nèi)部性解決方案。只有當(dāng)市場或法律的解決成本高于行政手段或者根本無法訴諸于這二者時，政府才可能需要介入。

2、相容性。要關(guān)注制度環(huán)境和個人的機會主義行為對政府規(guī)制產(chǎn)生的約束，這包含兩個內(nèi)容：其一，政府規(guī)制的機制設(shè)計需符合法律規(guī)定，避免出現(xiàn)規(guī)制政策或手段與法律之間的沖突；其二，規(guī)制方式不僅能有效制約內(nèi)部性中個人行為的機會主義，還能形成良好的正向激勵，限制逆向選擇和道德風(fēng)險的發(fā)生。

3、合理性。要關(guān)注政府規(guī)制行為本身產(chǎn)生的交易成本。政府在規(guī)制內(nèi)部性問題時，自身也會產(chǎn)生難以預(yù)計的交易成本，如信息搜尋成本、人員監(jiān)督成本，以及制定規(guī)制法規(guī)的成本。這就要求政府對規(guī)制的范圍以及規(guī)制的合理性進行評估。

4、效率。要關(guān)注政府規(guī)制對生產(chǎn)成本的影響。政府規(guī)制的初衷既可能是經(jīng)濟效率，也可能是出于公共利益的考慮，但實際效果卻可能適得其反。對于內(nèi)部性政府規(guī)制來說，大多關(guān)系到產(chǎn)品安全、工作場所的健康和安全等公共利益問題，政府規(guī)制在干預(yù)這些交易中的內(nèi)部性時，需考慮規(guī)制政策對經(jīng)濟效率的副作用。

以上四個維度為內(nèi)部性政府規(guī)制確定了大致的參考原則，宏觀上反映的是規(guī)制與環(huán)境之間的互動反饋。這種相互作用和反饋往往會發(fā)展出具有全局性和反思性的規(guī)制機制，使規(guī)制更符合帕累托改進的標準。實踐中，西方國家普遍采用的基于成本收益分析的規(guī)制影響評價制度即是反映以上四個維度的宏觀規(guī)制機制的典型。

宏觀指導(dǎo)的主要作用在于它可以為政府的微觀行為提供思路，但最終的規(guī)制效果還取決于規(guī)制者對被規(guī)制者作用機制的具體方式。規(guī)制機制一方面形塑了個體行為者的行為偏好，引導(dǎo)或強制個體向符合規(guī)制目標的方向行動；另一方面，個體也對規(guī)制政策產(chǎn)生某些非預(yù)期的策略性反饋，形成上有政策、下有對策的不良循環(huán)。這就需要政府決策者從微觀層面出發(fā)，配合采用一些可以降低交易費用的激勵、監(jiān)督等具體機制。

六、結(jié)語

根據(jù)內(nèi)部性理論，在產(chǎn)品質(zhì)量、工作場所安全與健康領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多問題，既不能用經(jīng)濟領(lǐng)域的進入壁壘來解釋，也難以用外部性來解釋，而只能在內(nèi)部性這個概念中進行分析。而內(nèi)部性所產(chǎn)生的交易成本可以用市場、法律或政府規(guī)制中的一種或幾種進行解決，選擇何種方式取決于對這三種機制的“精心算計”。內(nèi)部性政府規(guī)制的目的不僅在于降低兩類相關(guān)的交易成本，即產(chǎn)生內(nèi)部性的交易成本和政府規(guī)制的交易成本，還須考慮規(guī)制對生產(chǎn)效率的影響。治理機制的三個層次,即制度環(huán)境、治理與個體之間的互動為政府規(guī)制機制的選擇提供了分析的思路，而目的性、相容性、合理性與效率等四個維度的宏觀治理原則將有助于進一步提升政府治理質(zhì)量。

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