俄羅斯和加拿大北極航道法律規(guī)制述評
——兼論我國北極航線的選擇*

白佳玉 李 翔

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

隨著北極冰融的加劇，北極新航道吸引了愈來愈多的關(guān)注。目前，穿過北冰洋，連接大西洋和太平洋的海上航道主要包括北方海航道、西北航道和穿越北極點航道。其中，北方海航道和西北航道最具大規(guī)模商業(yè)通航的潛力，近年來穿越北方海航道的船舶數(shù)量逐年遞增。作為《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的締約國，我國在北極地區(qū)具備合乎國際法規(guī)則的航行權(quán)益。我國于2013年5月15日成為北極理事會觀察員國后，積極參與北極事務(wù)，有助于我國融入北極治理體系。本文歸納了俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道的立法概況，分析了兩國法律規(guī)制與《公約》的銜接和沖突，探討了兩國北極戰(zhàn)略影響下的法律規(guī)制發(fā)展趨勢。以俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制和政策發(fā)展剖析為基礎(chǔ)，探討了我國近期和遠期在北極地區(qū)可進行的航線選擇。

一、俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道的立法概況

俄羅斯、加拿大對北方海航道、西北航道的管控以各具特色的國內(nèi)立法為基礎(chǔ)。其法律規(guī)制除涉及船舶設(shè)計、建造和配備外，在環(huán)境保護、航行安全、引航制度等方面有一系列強制和準(zhǔn)強制性規(guī)定。且隨著各國北極戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，其國內(nèi)立法也有所變化。

(一)俄羅斯、加拿大的北極航道立法簡介

俄羅斯、加拿大對北方海航道、西北航道均有專門立法，其法的效力層級有所不同，相關(guān)立法的發(fā)展和不同時期的重點也有差異。

1、俄羅斯的北方海航道立法簡介

前蘇聯(lián)時期到當(dāng)前時期，俄對北方海航道的關(guān)注呈持續(xù)狀態(tài)。關(guān)于北方海航道法律地位的認(rèn)定，前蘇聯(lián)在《1960年邊疆法》、《1971年邊疆法修正案》、《1983年蘇聯(lián)國家邊疆法》和《1993年俄羅斯聯(lián)邦國家邊疆法》、《1998年俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領(lǐng)海及毗連區(qū)法》的邊疆法體系中都有所體現(xiàn)，均將北方海航道確定為歷史上形成的國家交通干線。環(huán)境保護是主權(quán)維護的重要內(nèi)容?！?984年加強毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和極北地區(qū)環(huán)境保護的法令》(又稱《1984年環(huán)保法》)、《1990年“1984年環(huán)保法”實施法》、《1985年蘇聯(lián)專屬經(jīng)濟區(qū)海洋環(huán)境保護與養(yǎng)護法》和《1989年改善蘇聯(lián)北方沿海附近海域和極北地區(qū)生態(tài)狀況的措施》，都是俄羅斯借助環(huán)保立法的手段來加強對北極地區(qū)的權(quán)力行使。[1]

俄羅斯專門針對北方海航道管理的國內(nèi)立法較為系統(tǒng)，內(nèi)容詳盡、具體。從《1999年俄羅斯聯(lián)邦商船航運法》、《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》等航行管理規(guī)定到俄羅斯交通運輸部頒布的《2013年北方海航道水域商船航行相關(guān)俄羅斯聯(lián)邦法案修正案》、《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》(Rules of navigation on the water area of the Northern Sea Route)及其他航行規(guī)則，*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route，簡稱NSR航行規(guī)則)，《1996年北方海航道航行指南》(Guide for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route),《1996年關(guān)于北方海航道破冰和領(lǐng)航指南規(guī)則》(Regulations Concerning Icebreaking and Pilot Guidance on the NSR),《1996年航行北部海航道的船只的設(shè)計、裝備和補給要求》(Requirements for the Design, Equipment and Supply of Vessels Navigating the Northern Sea Route)等法律雖已失效，但是在歷史上曾發(fā)揮重要作用?，F(xiàn)有的法律規(guī)則對航行審批制度、引航收費制度等有所調(diào)整。俄羅斯對北方海航道的立法體現(xiàn)了僅以主權(quán)維護為主到主權(quán)維護主導(dǎo)下鼓勵航道商業(yè)利用的發(fā)展進程，有關(guān)北方海航道的法律規(guī)制呈現(xiàn)出開放化和人性化特點。航道的收費標(biāo)準(zhǔn)也從上世紀(jì)90年代較為高昂的收費修改為目前根據(jù)穿越的船舶噸位、種類等較為合理且具有競爭力的收費。

俄羅斯有關(guān)北方海航道的法律體系圖示

2、加拿大的西北航道立法簡介

加拿大對西北航道的立法不直接針對西北航道的管控，而是以西北航道所在水域的環(huán)境保護為主旨開展立法活動。因此，加拿大的相關(guān)立法中未見對西北航道的明確法律界定，而主要規(guī)定了西北航道所在“北極水域”的地理范圍。加拿大于1970年出臺的《北極水域污染防治法》(Arctic Waters Pollution Prevention Act)將“北極水域”的范圍界定為加拿大北極領(lǐng)土以北100海里，西經(jīng)141°至西經(jīng)60°之間的水域。1986年1月1日，加拿大在“極地?！碧柺录笮紕澏ㄖ本€基線的法令生效，十年后加拿大制定的《海洋法》又進一步規(guī)定了專屬經(jīng)濟區(qū)制度。[2]但直至2009年，加拿大方通過修正案將《北極水域污染防治法》適用的“北極水域”范圍由100海里以內(nèi)修改為專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)。

在沿海國爭相擴大管轄海域的20世紀(jì)70年代，加拿大《北極水域污染防治法》既避免了明確提出主權(quán)主張，也為日后對北極水域的有效管轄奠定了法律基礎(chǔ)。為配合《北極水域污染防治法》的實施，《北極航運污染防治規(guī)則》(Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations)和《北極水域污染防治規(guī)則》(Arctic Waters Pollution Prevention Regulations)在1978年相繼出臺?！侗睒O航運污染防治規(guī)則》對冰區(qū)航行船舶的建造、結(jié)構(gòu)、冰級均有所規(guī)定，船上需有冰區(qū)航行經(jīng)驗的駕駛員。除陰溝淤泥排放外，禁止在北極水域排放法律許可以外的廢物，油類廢水和垃圾適用零排放規(guī)則。*《北極航運污染防治規(guī)則》第4(1)條、第28條。航行安全控制區(qū)法令將北極水域劃分為16個航行安全控制區(qū)，那些不符合航行安全區(qū)制度對船舶建造、設(shè)計、人員配備、裝載貨物、吃水線、燃油和淡水配備、攜帶航海圖等要求的船舶將被禁止進入該航行安全控制區(qū)。*《北極水域污染防治法》第12(1)條。

加拿大其他相關(guān)立法不直接針對北極水域，卻因覆蓋了加拿大管轄海域而適用于北極水域，該類立法主要散見于加拿大航運法律體系中。包括《加拿大航運法》(Canada Shipping Act)、《海事責(zé)任法》(Marine Liability Act)、《可航水域保護法》(Navigable Waters Protection Act)、《壓載水控制和管理規(guī)則》(Ballast Water Control and Management Regulations)等。2010年7月1日，依托《加拿大航運法》出臺的《北方加拿大船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》(Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations)強制性要求進入北部交通服務(wù)區(qū)的船舶提交報告。該規(guī)定適用于所有300總噸以上船舶，以及拖船和被拖船總噸位為500總噸以上的船舶。*《北方加拿大船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)定》第4條。隨著北極冰融的加劇，西北航道內(nèi)的航行活動相對增加。加拿大交通部為確保航運安全，發(fā)布了一系列針對北極水域的航行指南。[3]

(二)俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道立法的共性及差異

俄羅斯、加拿大有關(guān)北極航道立法的共性主要體現(xiàn)在三方面：首先，俄羅斯、加拿大在北極航道方面的立法都建立在各自的主權(quán)主張基礎(chǔ)上。立法在維護本國主權(quán)主張前提下為國家進一步提出相關(guān)要求和加強管控創(chuàng)制依據(jù)。其次，俄羅斯、加拿大都把維護國家安全、保護北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境和管理航道內(nèi)的航行活動作為重要的立法目的，兩國的立法都旨在保護國家安全、管理通航行為、維護航道秩序；同時，法律也注重保護航道的生態(tài)環(huán)境。最后，兩國的國內(nèi)立法都具有連續(xù)性，后法在延續(xù)前法的重要原則和基本規(guī)定的同時，又出于航道可持續(xù)利用的目的得到了完善。俄羅斯的國內(nèi)立法在相當(dāng)程度上繼承了前蘇聯(lián)立法中對航道所在水域主權(quán)和航道管理的基本規(guī)定，呈現(xiàn)后法呼應(yīng)并完善前法的規(guī)律。加拿大的國內(nèi)立法同樣有著后法依循前法基本立法精神的情況。

俄羅斯、加拿大對北極航道立法的差異首先體現(xiàn)在對航道通行的管控力度方面。俄羅斯通過一系列立法，建立了對北方海航道包含破冰引航和收費制度的管理體系，加拿大未強制要求航船舶通行必須接受相應(yīng)的破冰引航。其次，兩國管理航道的行政管理部門也有所不同，俄羅斯由專門的北方海航道管理局管理北方海航道，加拿大對西北航道的管理則依賴多部門的聯(lián)合行動。再次，隨著兩國北極戰(zhàn)略的調(diào)整，俄羅斯有關(guān)北方海航道的管控措施做出了較大的調(diào)整，其發(fā)展趨勢是促進北方海航道的大規(guī)模利用，而加拿大對西北航道的管控措施則呈保守趨勢，不但商業(yè)利用規(guī)模有限，科學(xué)考察目的的穿越也受到較大的限制。

二、俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的銜接及沖突

《公約》作為海洋憲章，全面規(guī)范了涉海事務(wù)的方方面面，其中的第234條“冰封區(qū)域”條款規(guī)定沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船舶在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴尽６砹_斯、加拿大分別于1997年和2003年批準(zhǔn)了《公約》，兩國有關(guān)北極航道的法律規(guī)制應(yīng)全面顧及《公約》的目的和宗旨，在享有“冰封區(qū)域”條款所賦予的環(huán)境立法權(quán)的同時確保立法內(nèi)容與《公約》的整體規(guī)定相銜接。俄羅斯為與《公約》規(guī)定相銜接，在《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》有關(guān)強制引航、收費標(biāo)準(zhǔn)方面作出調(diào)整。但是，兩國有關(guān)防止船舶污染的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及立法范圍與《公約》存在一定沖突。

(一)俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的銜接

俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定非歧視性適用于所有國家的任何船舶和航空器。*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》第1.4條。其他國家的軍艦和用于非商業(yè)目的的政府船舶也在該規(guī)章的調(diào)整范圍內(nèi)?！豆s》則明確規(guī)定公約有關(guān)保護和保全海洋環(huán)境的規(guī)定不適用于任何軍艦和非商業(yè)性服務(wù)之用的政府船舶。*《聯(lián)合國海洋法公約》第236條?！?013年北方海航道水域航行規(guī)則》未明確規(guī)定適用船舶種類和船籍，淡化了原規(guī)章明確要求適用任何船舶的影響。加拿大《北極水域污染防治法》原則上適用于所有船舶，*《加拿大北極水域污染防治法》第6條(1)(c)款。如果外國軍艦、政府公務(wù)船的船旗國采取了適當(dāng)措施確保船舶滿足該法有關(guān)航行于安全控制區(qū)的規(guī)定，并采取了所有合理措施降低航行中廢物排放的風(fēng)險，那么內(nèi)閣總理有權(quán)決定通過法令免除對外國軍艦、政府公務(wù)船的管轄。*《加拿大北極水域污染防治法》第12條(2)款。

俄羅斯《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定船舶在經(jīng)過維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和圣尼科娃海峽時需接受強制引航。*《1990年北方海航道海路航行規(guī)章》第7.4條。隨著該四處海峽更多用于國際航行，其將逐漸滿足《公約》對用于國際航行海峽之功能標(biāo)準(zhǔn)的界定。《2013北方海航道水域航行規(guī)則》及時淘汰了強制引航制度，俄羅斯交通部最初公布的俄文版本送審稿中明確規(guī)定采取許可證制度和不予頒發(fā)許可證的情形，*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》(最初公布版本)第11條，參見《中國海洋法學(xué)評論》2013(1)，361.但目前從北方海航道管理局網(wǎng)站可查閱的規(guī)則英文版本刪除了可能導(dǎo)致許可證不予頒發(fā)的內(nèi)容。規(guī)則送審稿規(guī)定，船長的北方海航道航行經(jīng)驗少于三個月時方需要一名冰區(qū)引航員的引航；*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》(最初公布版本)第43條，參見出處同上。規(guī)則最終版本修改了該規(guī)定，僅要求冰區(qū)航行船舶在無法獨立移動時，應(yīng)通知北方海航道管理局以獲得破冰服務(wù)。*《2013北方海航道水域航行規(guī)則》第44條、第45條。俄羅斯對北方海航道的法律規(guī)制朝著有利于北方海航道國際化的方向發(fā)展，與《公約》賦予那些穿越國際航行海峽的船舶過境通行權(quán)的制度相趨同。加拿大則自始不存在強制引航制度。

俄羅斯在頒布2014年的《聯(lián)邦稅費服務(wù)指令》之前，對北方海航道通過的俄羅斯船東和外國船東提供破冰引航服務(wù)的收費有所差別。《公約》第234條要求冰區(qū)沿岸國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)針對海洋污染防治的立法不應(yīng)存在歧視。2014年《聯(lián)邦稅費服務(wù)指令》取消了之前的差別收費。此外，《公約》對沿海國向外國船舶提供服務(wù)而收取的費用主要規(guī)定在領(lǐng)海內(nèi)船舶的無害通過部分，*《聯(lián)合國海洋法公約》第26條第2款。結(jié)合條約用語的通常意義和宗旨，冰區(qū)沿海國因提供服務(wù)而收取的費用不應(yīng)超過其提供服務(wù)的合理對價。《2012年俄羅斯聯(lián)邦商船法修正案》明確規(guī)定，北方海航道中的破冰引航服務(wù)費用應(yīng)根據(jù)實際提供的服務(wù)程度來收取。*《2012年俄羅斯聯(lián)邦商船法修正案》第5條。2014年《聯(lián)邦稅費服務(wù)指令》不再根據(jù)船載貨物的種類收取高昂的費用，而主要根據(jù)船舶航行時間、航行季節(jié)、噸位和冰級來進行收費，收費數(shù)額也趨于合理。加拿大未制定穿越西北航道船舶的引航收費制度。船舶的通航需要告知加拿大有關(guān)主管部門，但無需接受政府強制配置的破冰服務(wù)及其他不必要的有償服務(wù)。

(二)俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制與《公約》的沖突

俄羅斯近年來對北方海航道的相關(guān)立法做出了調(diào)整，使其更趨于與《公約》的規(guī)定相銜接；加拿大對西北航道的法律規(guī)制從最初相對寬松到要求船舶進入航道的強制性通知等有關(guān)規(guī)定與《公約》規(guī)定漸行漸遠。兩國北極航道法律規(guī)制與《公約》的沖突主要體現(xiàn)在高于一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的防污標(biāo)準(zhǔn)，以及行使《公約》第234條賦予的環(huán)境立法權(quán)時，將有關(guān)航行安全維護的內(nèi)容也列入其中，超出了《公約》的授權(quán)。

早在《公約》制定之前，俄羅斯和加拿大即制定了高于《防止船舶造成污染國際公約》(MARPOL73/78)的防污標(biāo)準(zhǔn)。兩國在批準(zhǔn)《公約》之后，認(rèn)為《公約》的第234條賦予了其制定高于一般接受的國際規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境法律、法規(guī)的權(quán)利，未修改相關(guān)立法。例如，《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》禁止船上油類殘渣的排放，加拿大的《北極航運污染防治規(guī)則》對油類和油類廢物的排放實施零排放制度，這些規(guī)定都嚴(yán)格于MARPOL73/78的規(guī)定。然而，《維也納條約法公約》規(guī)定，條約的解釋除確保其通常的含義外，應(yīng)參考上下文和條約的目的、宗旨。*《維也納條約法公約》第31條第1款?！豆s》規(guī)定沿海國為防止、減少和控制專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)來自船舶污染而制定的法律和規(guī)章應(yīng)符合一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。*《聯(lián)合國海洋法公約》第211條第5款。對《公約》第234條的解釋應(yīng)結(jié)合海洋環(huán)境保護與保全部分的整體規(guī)定，冰封海域沿岸國在專屬經(jīng)濟區(qū)防止船舶污染的立法應(yīng)與一般接受的國際規(guī)則——MARPOL73/78等國際海事規(guī)則相一致。

俄羅斯、加拿大依據(jù)《公約》第234條的規(guī)定進行的立法實踐甚至超出了環(huán)境保護的范圍。兩國有關(guān)北極航道的法律規(guī)制一部分體現(xiàn)在本國的航運法體系中，這類立法除對防止船舶污染做出規(guī)定，也對船舶航行安全加以規(guī)范。俄羅斯、加拿大往往以管控船舶污染不能脫離對航行安全的維護為由，做出這樣的立法安排。但這顯然與《公約》海洋環(huán)境保護和保全部分的第234條制定初衷不相符。

三、俄羅斯、加拿大北極航道法律規(guī)制發(fā)展趨勢

俄羅斯對北方海航道的管理較為細(xì)密，其嚴(yán)格的國內(nèi)立法和管理特點提高了外國船舶穿越北方海航道的成本。加拿大在西北航道的主權(quán)主張較為曖昧，更注重對環(huán)境保護的投入。在北極航道開放程度不斷增強的大趨勢下，俄羅斯逐漸放松了原本的嚴(yán)格管控，而加拿大仍在積極加大管控力度。

(一)俄羅斯的北極戰(zhàn)略及立法發(fā)展

俄羅斯一直以來都十分重視北極地區(qū)的地位和作用，并且沒有放松對北方海航道的權(quán)力行使。但是，在大力發(fā)展北方經(jīng)濟戰(zhàn)略的指引下修改了法律，改善了北方海航道通航的條件。

1、俄羅斯的北極戰(zhàn)略

俄羅斯《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》公布了俄羅斯北極地區(qū)的地理范圍、國家利益、北極政策的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略重點、北極國家政策的主要任務(wù)和實施辦法、落實政策的主要機制和實施階段規(guī)劃。文件指出北極地區(qū)特殊而重要的自然條件和生態(tài)系統(tǒng)，并且重視北冰洋航線這條俄羅斯唯一的北極水上通道，明確提出俄羅斯重視北極地區(qū)的能源爭奪，并不排除使用武力，計劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)設(shè)施和統(tǒng)一的信息空間，并追求俄羅斯與其他國家在北極地區(qū)的和平合作。俄羅斯《2030年前交通開發(fā)戰(zhàn)略》、《2030年前俄羅斯大陸架調(diào)查與開發(fā)計劃》等文件中也十分重視北極的地位，甚至計劃在北極部署“北極獨立部隊集群”的軍隊以加強在北極地區(qū)的管控和優(yōu)先權(quán)。俄羅斯在北極地區(qū)較為全面具體的長期戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅是凸顯出其對北極地區(qū)資源、能源、航行、科考、生態(tài)價值的重視，也以行政、軍事、科研、合作等多種形式，以本國的發(fā)展和國際關(guān)系、尤其是北極國家間關(guān)系的合作進步為手段，加強管理力度，深化管理層次，同時在北極地區(qū)獲取更大的國家利益。

2、俄羅斯有關(guān)北方海航道的立法發(fā)展

隨著北極冰情的變化和北方海航道通航價值和可能性的擴大，北極國家開始重視北極航道通航所帶來的巨大利益。越來越多的國家和船舶開始對北方海航道的通航有更大的需求，也對俄羅斯的國內(nèi)立法有著不同程度的不滿聲音。過去俄羅斯過于嚴(yán)格的立法和管理影響了船舶在北方海航道的正常通航，對通航前景有一定的負(fù)面作用，不利于實現(xiàn)俄羅斯獲得在北方海航道的期待利益，也會對世界其他國家的北極通航構(gòu)成阻礙。為切實發(fā)展俄羅斯北極地區(qū)的航運和周邊地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展，落實北極戰(zhàn)略，俄羅斯在綜合考慮北極航道及周邊地區(qū)的具體情況，與其他國家和國際組織的意見反饋，推出新法，廢除舊法，以更替原來不合理的規(guī)定，使北方海航道的通航更具開放性。

俄羅斯在《2013年北方海航道水域航行規(guī)則》中，廢除強制引航和收費制度中的不合理規(guī)定?！?990年北方海航道海路航行規(guī)章》規(guī)定了幾類檢查船舶的事由，包括不利冰情等自然條件限制和可能存在的生態(tài)環(huán)境危險隱患。管理當(dāng)局的代表可能會對航行在北方海航道管理局海域的船舶進行檢查。這種檢查的自由裁量權(quán)包括對保證船只持有的順應(yīng)特殊要求的文件、貨運單據(jù)的檢查，對在特殊航行環(huán)境下的船舶狀況、裝備、設(shè)備、航行技術(shù)幫助、相應(yīng)準(zhǔn)備和履行阻止海洋污染的要求的能力。船長有義務(wù)對以上檢查做出必要的協(xié)助，使檢查能夠綜合且迅速地進行。*《1991年北方海航道海路航行規(guī)章》第6條。新規(guī)則中，北方海航道管理局對對穿越北方海航道的船舶的航行干預(yù)和檢查建立在更少事由和更小頻率上。法律的修改體現(xiàn)了俄羅斯對北方海航道管轄的放寬和對其他國家通航要求的適應(yīng)，能夠使船舶更好地達成其航行、科考等目的。

(二)加拿大的北極戰(zhàn)略和立法發(fā)展

加拿大一直以來都將西北航道所在北極水域的環(huán)境保護列為重點關(guān)注事項，其近年來的國內(nèi)立法也一直強調(diào)環(huán)境安全的重要性，甚至“溢出”到航行安全等其他領(lǐng)域。

1、加拿大的北極戰(zhàn)略

2009年7月發(fā)布的《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北極，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》闡明了加拿大北極地區(qū)的重要地位，要將其作為經(jīng)濟發(fā)展的重要地區(qū)。2010年8月發(fā)布的《加拿大北極外交政策聲明》強調(diào)了北極地區(qū)的主權(quán)維護，也重視 “促進經(jīng)濟與社會發(fā)展”。在強調(diào)加拿大西北航道所在水域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利的同時，加拿大也希望在北極理事會和與其他國家合作共同努力的背景之下，能夠發(fā)展北極航運，保護北極水域的脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。加拿大擔(dān)任北極理事會2013至2015年的輪值主席國期間，計劃將“安全的北極航運”作為要點之一，通過指導(dǎo)性原則的建立與踐行來“指導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的旅游業(yè)及油輪船舶營運”，發(fā)展旅游業(yè)以提高當(dāng)?shù)鼐用袷找?、減少旅游活動的風(fēng)險。

2、加拿大有關(guān)西北航道的立法發(fā)展

長期以來加拿大有關(guān)西北航道的立法都在表明它對北極水域環(huán)境保護的重視。但隨著北極冰融和航道通行可能引發(fā)的資源開發(fā)的浪潮，加拿大開始以更為直接的戰(zhàn)略和立法明確其主權(quán)主張并強調(diào)對國家安全的維護。這種趨勢體現(xiàn)在加拿大通過立法加強對航道環(huán)境保護和通航安全的維護以及強制報告制度等方面。北極地區(qū)特殊的自然環(huán)境條件本身就對船舶的防污能力提出了較高的要求，如果北極航道沿海國不斷提高環(huán)境保護和防治船舶污染的砝碼，航道使用國會因船體設(shè)計和船員航行經(jīng)驗等受到限制。加拿大倡導(dǎo)的《公約》第234條似乎給這種不斷提高的環(huán)境壁壘找到了某種合法的說辭，卻使得那些期待船舶可持續(xù)利用西北航道、促進加拿大北方地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，并使得當(dāng)?shù)赝林用瘾@益的船舶使用國備受挫折。

四、我國北極航線的選擇

根據(jù)《公約》，我國在北方海航道和西北航道都有合法的航行權(quán)益。[4]但面對俄羅斯、加拿大針對北方海航道和西北航道的立法特點、管理措施和發(fā)展趨勢，我國有必要綜合考慮適合我國近期和長期利用的航線來發(fā)展我國北半球航運網(wǎng)絡(luò)，做出我國北極航線的合理選擇。

(一)我國利用北極航線的戰(zhàn)略意義

北極航線對于我國的戰(zhàn)略意義主要在于經(jīng)濟利用、安全維護、能源開發(fā)和科考服務(wù)兩個層面。

經(jīng)濟利用層面，北極航線將縮短我國到北美洲東岸、西歐和北歐的航線，提高我國與這些地區(qū)國家的貿(mào)易往來。以上海至鹿特丹的海上航線為例，經(jīng)過北方海航道的航線將比傳統(tǒng)航線縮短22%的航程，運輸燃料和成本的節(jié)省能夠使航運的利益大大提升。北極地區(qū)的通航所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展也會對中國的出口和基礎(chǔ)建設(shè)項目等方面帶來新的機遇。[5]

安全維護層面，北極航線可避免商船航運中遭受海盜的威脅，也避免因特殊政治原因而對我國帶來能源危機。馬六甲海峽和索馬里海峽存在海盜問題，蘇伊士運河和巴拿馬運河的通航量即將達到飽和，傳統(tǒng)國際航線可能因美國等國際因素的干涉而不穩(wěn)定。

能源開發(fā)層面，北極地區(qū)穩(wěn)定的國際環(huán)境和潛在豐富的能源、資源儲存量更適合我國發(fā)展能源貿(mào)易。我國對中東等地區(qū)的石油依賴程度較高，中東地區(qū)并不穩(wěn)定的國際局勢對我國的能源安全帶來不穩(wěn)定因素。暢通的北極航運有利于我國參與北極資源開發(fā)，拓展我國能源開發(fā)渠道。

科學(xué)考察服務(wù)層面，我國對北極持續(xù)開展的相關(guān)科考活動也需要我們更積極的利用北極航線。我國開展的北極科考多通過傳統(tǒng)航線抵達北極北區(qū)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。了解北極資源分布狀況，進行有的放矢的資源開發(fā)使得我國有必要通過北極航線航行，并在獲得北冰洋沿岸國批準(zhǔn)的前提下開展科考活動服務(wù)。

(二)我國選擇北極航線的綜合考量

北極地區(qū)自然條件惡劣，并因變化的冰情而對航行活動有特殊要求，航道及沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，我國在航行中面臨船體設(shè)計、設(shè)備、人員配置和船員相關(guān)素質(zhì)需要完善的諸多挑戰(zhàn)。[6]

在對北極航道的選擇上，需要全面考慮具體航線走向、航線自然條件、沿岸國管控等具體情況。在航線自然條件相近的情況下，航線沿岸國的國內(nèi)立法和政策導(dǎo)向?qū)⒊蔀槲覈骄€選擇的主要考慮因素。

1、航線沿岸國的國內(nèi)立法考量

俄羅斯有關(guān)北方海航道國內(nèi)立法對于船舶的資質(zhì)和豁免、破冰和引航、航行和通信、收費等方面都做出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。其中不乏與國際法律規(guī)則相沖突的國內(nèi)制度，但現(xiàn)行的法律通過立法修改與完善，使北極航行受到的阻擾有所減少。

加拿大對西北航道的通航未受到加拿大的過多限制。加拿大對通航船舶的要求更多的存在于對于通航行為的告知和對環(huán)境的保護方面，較為強烈的反對情緒也主要存在軍艦的航道利用。加拿大在國內(nèi)立法中，針對航道的環(huán)境保護做出了詳細(xì)規(guī)定。這些規(guī)定在保護北極海域特殊且脆弱的生態(tài)環(huán)境的同時，也使其他國家的船舶和人員在該地區(qū)的活動受到限制。

我國船舶在進行北極航行活動時，選擇北方海航道水域內(nèi)的航線在近期來看受到的俄羅斯國內(nèi)立法的阻礙較少，接受引航服務(wù)的收費也較為合理。選擇西北航道水域內(nèi)的航線航行無船長冰區(qū)航行經(jīng)驗等方面的限制，但其繁復(fù)的環(huán)保制度無形中增加了航運成本，在我國商船缺少冰區(qū)航行經(jīng)驗，也不滿足設(shè)計、建造等硬件要求的情況下似乎短期內(nèi)不適合選擇在西北航道水域內(nèi)的航線航行。

2、航線沿岸國的政策導(dǎo)向考量

俄羅斯愈來愈重視北方海航道和周邊地區(qū)的開發(fā)，包括航運活動的開展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能源的開發(fā)。它以越來越開放、和緩的立法與管轄為北方海航道的通航提供支持與便利，并且重視國際社會的反饋與合作。俄羅斯更加寬松的國內(nèi)立法即使對這種政策導(dǎo)向的呼應(yīng)。隨著俄羅斯對北極地區(qū)的開放與開發(fā)，勢必會產(chǎn)生大量資源開發(fā)、港口建設(shè)的機會，這為我國開展以俄羅斯毗鄰北方海航道港口為出發(fā)港(資源出口)、或目的港(港口基礎(chǔ)設(shè)施進口)的北方海航道內(nèi)的航線發(fā)展提供了機遇，是我國可長期發(fā)展的北極航線。

加拿大重視西北航道的航運活動，同時也十分看重北極地區(qū)的環(huán)境保護、能源和資源的開發(fā)和科考活動的進展，但其首要關(guān)注和維護的是國家安全。加拿大在外交戰(zhàn)略和北極理事會的活動中，強化雙邊關(guān)系，注重與其他北極國家的合作，推動建立北極理事會之經(jīng)濟理事會的同時卻排斥觀察員國的介入。盡管注重多邊合作的策略，卻希冀通過單邊立法影響北極航行規(guī)則的走向。西北航道嚴(yán)苛、保守的管控措施似乎將成為加拿大的長期策略，但也不排除加拿大基于北方開發(fā)需要有限度開放西北航道利用的可能。從政策導(dǎo)向上，我國未來是否選擇西北航道水域內(nèi)航線取決于加拿大對其國土安全的信心和經(jīng)濟發(fā)展需求的綜合衡量。

我國與地緣位置較近的俄羅斯近些年有著較多的經(jīng)濟合作項目，更有長期穩(wěn)定友好的兩國關(guān)系為后盾。雖然俄羅斯曾認(rèn)為我國北極航運事業(yè)的開展會因缺少破冰船而受限，但俄羅斯可提供的破冰服務(wù)及合理收費無疑彌補了其中的不足。我國2013年8月的“永盛輪”北方海航道商業(yè)航行即是一次有益的商業(yè)航行實踐。應(yīng)該說，在自然條件差距不大并且可以自由選擇航線的情況下，基于航線沿岸國國內(nèi)立法和政策導(dǎo)向的分析，近期內(nèi)我國更適合選擇穿越北方海航道所在水域開拓我國至北歐和西歐的航線，遠期內(nèi)發(fā)展以俄羅斯和加拿大北部港口為目的港或出發(fā)港的航線來服務(wù)于我國的北極能源開發(fā)和科學(xué)考察，實現(xiàn)我國多維度北極權(quán)益。

參考文獻：

[1] Franckx E. “Legal Regime of Navigation in the Russian Arctic”[J]. Journal of Transnational Law&Policy, 2009,(18)：327.

[2] Huebert R.N. Canadian Arctic Sovereignty and Security in a Transforming Circumpolar World[M]. Canadian International Council, 2009.

[3] Jia B.B. The Northwest Passage: an Artificial Waterway subject to a Bilateral Treaty Regime? [J]. Ocean Development &International Law, 2013, (2):123-144.

[4] 白佳玉.中國北極權(quán)益及其實現(xiàn)的合作機制研究[J].學(xué)習(xí)與探索,2013,(12):87-94.

[5] 王杰,范文博. 基于中歐航線的北極航道經(jīng)濟性分析[J].太平洋學(xué)報,2011,(4):72-77.

[6] 唐國強.北極問題與中國的政策[J].國際問題研究,2013,(1): 15-25.