南極特別保護(hù)區(qū)管理權(quán)辨析*

劉惠榮 陳明慧 董 躍

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

1959年簽署的《南極條約》為南緯60度以南包括所有冰架在內(nèi)的南極地區(qū)創(chuàng)設(shè)了一種獨(dú)特的法律制度，以“凍結(jié)”方式擱置各國對南極領(lǐng)土主張的爭議，確立了向所有國家開放、和平利用南極的宗旨以及非軍事化、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)等國際治理的基本原則。在此基礎(chǔ)上，南極條約協(xié)商國簽訂了一系列保護(hù)南極的公約，加之歷次南極條約協(xié)商會議通過的各項建議、措施和決議共同構(gòu)成南極條約體系。由于南極獨(dú)特的地理與氣候環(huán)境，南極洲及其周圍地區(qū)是科學(xué)研究的天然實(shí)驗室，如何將人類的活動對南極這塊“公地”的環(huán)境影響降到最低限度，以保護(hù)南極的固有的荒野價值、美學(xué)價值和科研價值，一直是南極事務(wù)中各國重點(diǎn)關(guān)注的事項，也是歷次南極條約協(xié)商會議的中心議題之一。早在《南極條約》締結(jié)之前，美國與新西蘭合作，在羅斯島以劃定“限制區(qū)”的形式保護(hù)歷史遺址和科考現(xiàn)場，*Bob Thomson. The International Background: Antarctica the Ross Sea Region. DSIR Publishing1990.287. http://agris.fao.org/aos/records/NZ910006這種做法逐漸為《南極條約》締約各方所接受并推廣應(yīng)用。自1964年第3屆南極條約協(xié)商會議(ATCM，以下簡稱ATCM)首次提出在南極設(shè)立“特別保護(hù)區(qū)”的概念以來，南極的各類保護(hù)區(qū)幾經(jīng)變化發(fā)展至今，總數(shù)已達(dá)73個，可以預(yù)測，未來將穩(wěn)步上升。概括而論，南極特別保護(hù)區(qū)，即為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)管理目標(biāo)和保護(hù)其重大價值而被指定的包括海洋區(qū)域在內(nèi)的南極的任何區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)管理國依據(jù)南極條約協(xié)商會議審議通過的管理計劃進(jìn)行管理。從國際法的視角來看，各國在主權(quán)凍結(jié)的南極區(qū)域建立特別保護(hù)區(qū)行使管理權(quán)的行為在確保南極環(huán)境保護(hù)的目的下是否有潛在的突破“主權(quán)凍結(jié)”的原則的意旨？各國在南極特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的管理權(quán)實(shí)踐是否會給“后南極條約時代”的主權(quán)紛爭埋下隱患？令人深思。

一、南極特別保護(hù)區(qū)制度的發(fā)展動態(tài)

(一)南極特別保護(hù)區(qū)制度的產(chǎn)生

1964年，第3屆ATCM通過了《南極動植物保護(hù)議定措施》，首次提出在南極設(shè)立“特別保護(hù)區(qū)”的概念。*參見第3屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM3/fr/ATCM3_fr001_e.pdf.1966年，第4屆ATCM首次設(shè)立了15個特別保護(hù)區(qū)。*參見第4屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM4/fr/ATCM4_fr001_e.pdf.1972年和1975年分別在第7屆、第8屆ATCM上討論和提出建立特別科學(xué)興趣區(qū)(Sites of Special Scientific Interest，SSSIs)問題，并通過了建議案VII-3(“特殊科學(xué)興趣區(qū)”)*參見第7屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM7/fr/ATCM7_fr001_e.pdf.和建議案VIII-3(“特殊科學(xué)興趣區(qū)”)。*參見第8屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM8/fr/ATCM8_fr001_e.pdf.1989年，第15屆ATCM提出了建立包括特別保護(hù)區(qū)、特別科學(xué)興趣區(qū)、多用途規(guī)劃區(qū)和歷史遺址與紀(jì)念物(HSMs)在內(nèi)的保護(hù)體系。*參見第15屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM8/fr/ATCM15_fr001_e.pdf.1991年，南極條約協(xié)商國通過《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(以下簡稱為《議定書》)，將整個南極確定為“一個專用于和平與科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)”*《議定書》序言表述為： Recalling the designation of Antarctica as a Special Conservation Area and other measures adopted under the Antarctic Treaty system to protect the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; 此處的特別保護(hù)區(qū)表述“Special Conservation Area”與本文涉及的南極特別保護(hù)區(qū)表述“Antarctic Specially Protected Areas”是不同的，前者體現(xiàn)了協(xié)商國一致同意保護(hù)南極地區(qū)的環(huán)境的基本宗旨，而本文所關(guān)注的南極特別保護(hù)區(qū)是在南極地區(qū)因指定而單獨(dú)劃出來的區(qū)域，依據(jù)其管理計劃而實(shí)行的區(qū)別于南極其他區(qū)域管理措施的區(qū)域。。1998年，第22屆ATCM上專門設(shè)立了南極環(huán)境保護(hù)委員會(CEP，以下簡稱環(huán)委會)。2002年，第25屆ATCM依據(jù)《議定書》附件五“區(qū)域保護(hù)及管理”的規(guī)定，通過了決定1(2002)“南極特別保護(hù)區(qū)的命名與編號系統(tǒng)”，將以往設(shè)立的各類保護(hù)區(qū)重新劃分為南極特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Protected Areas, ASPAs)與南極特別管理區(qū)(Antarctic Specially Managed Areas,ASMAs)兩個類別，將歷史遺址與紀(jì)念物單列并建立其目錄，以往設(shè)立的特別保護(hù)區(qū)和特別科學(xué)興趣區(qū)全部歸入南極特別保護(hù)區(qū)，重新統(tǒng)一編號并命名。*參見第25屆南極條約協(xié)商會議最終報告，http://www.ats.aq/documents/ATCM8/fr/ATCM25_fr001_e.pdf.根據(jù)《議定書》附件五第3條的規(guī)定，任何區(qū)域，包括任何海洋區(qū)域，均可被指定為南極特別保護(hù)區(qū)，其目的是保護(hù)顯著的環(huán)境、科學(xué)、歷史、美學(xué)和荒野形態(tài)的價值或者任何此類價值的結(jié)合，以及支持和協(xié)助正在進(jìn)行的或計劃進(jìn)行的科學(xué)研究活動。*ANNEX V TO THE PROTOCOL ON ENVIRONMENTAL PROTECTION TO THE ANTARCTIC TREATY AREA PROTECTION AND MANAGEMENT，ARTICLE 3 “1. Any area, including any marine area, may be designated as an Antarctic Specially Protected Area to protect outstanding environmental, scientific, historic, aesthetic or wilderness values, any combination of those values, or ongoing or planned scientific research.”附件五的第4條同時規(guī)定進(jìn)入南極特別保護(hù)區(qū)需要取得相關(guān)的許可證。*ANNEX V TO THE PROTOCOL ON ENVIRONMENTAL PROTECTION TO THE ANTARCTIC TREATY AREA PROTECTION AND MANAGEMENT，ARTICLE 3 “4. Entry into an Antarctic Specially Protected Area shall be prohibited except in accordance with a permit issued under Article 7.”

(二)南極特別保護(hù)區(qū)的設(shè)立程序

關(guān)于南極特別保護(hù)區(qū)的預(yù)選、申報、審批和管理等事項，《議定書》附件五“區(qū)域保護(hù)及管理”和環(huán)委會(CEP)先后發(fā)布的“南極特別保護(hù)區(qū)管理計劃編寫指南”(1998年)、“南極特別保護(hù)區(qū)框架性實(shí)施準(zhǔn)則”(2000年)以及“CEP審議南極特別保護(hù)區(qū)與南極特別管理區(qū)草案及其修改稿指南”(2003年)等一系列文件對此進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)上述規(guī)定，保護(hù)區(qū)的申報是由申請方在當(dāng)年召開的ATCM規(guī)定的截止日期前將英文版的“管理計劃草案”提交給環(huán)委會和南極科學(xué)研究委員會(SCAR)，如果草案涉及南極海域的內(nèi)容，還應(yīng)提交南極海洋生物資源保護(hù)委員會(CCAMLR)。CEP會參考SCAR以及CCAMLR的意見審議管理計劃草案，向ATCM遞交是否應(yīng)通過該管理計劃草案的建議報告。南極條約協(xié)商國在ATCM上依據(jù)環(huán)委會的審議建議并且按照“協(xié)商國一致同意”原則決定是否批準(zhǔn)該管理計劃草案。同時依據(jù)《議定書》附件五第六條的規(guī)定，管理計劃每隔五年需重審一次，并按要求進(jìn)行更新。對更新的管理計劃的審批將遵循上述審批程序。一旦申請的區(qū)域被指定為南極特別保護(hù)區(qū)，依據(jù)《議定書》附件五第六條的規(guī)定，對該保護(hù)區(qū)的指定是無期限的，除非管理計劃另有規(guī)定?？梢哉f，一國南極特別保護(hù)區(qū)設(shè)立的核心就是“管理計劃草案”的編寫和審議。根據(jù)《議定書》附件五對管理計劃的要求，提交的“管理計劃草案”應(yīng)該遵循一定的格式，內(nèi)容包括引言、價值描述、保護(hù)目標(biāo)、管理活動、保護(hù)期限、保護(hù)區(qū)區(qū)域描述、特殊地帶的確認(rèn)、地圖、參考文獻(xiàn)、許可證發(fā)放的條件和相關(guān)條款等內(nèi)容。一份“管理計劃草案”的編寫并非易事，圍繞申請區(qū)域所開展的各項基礎(chǔ)性研究與長期性監(jiān)測工作是特別保護(hù)區(qū)“管理計劃草案”編寫的基礎(chǔ)和前提。因此，一國設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)的成果在一定程度上反應(yīng)出該國的南極科考水準(zhǔn)，目前設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)數(shù)量較多的國家，也都是公認(rèn)的南極科研強(qiáng)國。近年來新通過的“管理計劃草案”一般都是經(jīng)過了幾屆ATCM討論、評議和修改后才獲得批準(zhǔn)，審查較為嚴(yán)格。

(三)南極特別保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀

南極特別保護(hù)區(qū)制度建立以來，已有不少國家單獨(dú)或者與其他國家合作設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)，尤其是澳、新、美、英等一向表現(xiàn)活躍的協(xié)商國更是不遺余力投入巨資。截止2014年6月底，已有15國設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)到73個(表一)。澳、新、美、英四國設(shè)保護(hù)區(qū)的數(shù)量均超過了10個，四國的數(shù)量之和占了總數(shù)的67%。*數(shù)據(jù)來源于南極條約秘書處網(wǎng)站http://www.ats.aq/devPH/apa/ep_protected_search.aspx?type=0&num=&name=&prop=0&lang=e，最后訪問于2014年7月22日。

表1 管理ASPA區(qū)域的國家

以澳大利亞為例，該國現(xiàn)設(shè)有11個南極特別保護(hù)區(qū)，其中10個為單獨(dú)設(shè)立，1個是與中國聯(lián)合設(shè)立。從設(shè)立的理由和保護(hù)目的來看，可以大致分為四類：一是為了保護(hù)南極動物棲息地(第101號、第102號、第103號、第160號、第164號、第167號、第169號)；二是是為了保護(hù)和研究區(qū)域內(nèi)苔蘚和地衣群落(第135號、第136號)；三是是為了保護(hù)和研究區(qū)域內(nèi)有脊椎動物化石(第143號)；四是為了保護(hù)區(qū)域內(nèi)南極探險英雄時代遺留的莫森棚屋(第162號)。澳大利亞雖然不是保護(hù)區(qū)設(shè)立最多的國家，但卻是把其南極利益視為重要的國家利益的國家，對保護(hù)區(qū)的設(shè)立管理予以充分的重視，可謂南極特別保護(hù)區(qū)管理的翹楚。

澳大利亞在其管理計劃中規(guī)定的管理措施主要有：(1)在保護(hù)區(qū)邊界放置標(biāo)志并加以維護(hù)?？梢苑乐刮唇?jīng)允許誤入，對放置的標(biāo)志定期維護(hù)并在不再使用的時候?qū)⑵湟瞥?2)許可證制度。進(jìn)入保護(hù)區(qū)需持有經(jīng)由國家主管部門核準(zhǔn)頒發(fā)的特別許可證，且須隨身攜帶許可證或者有效副本，在區(qū)域內(nèi)開展的活動應(yīng)限定為與保護(hù)內(nèi)容相關(guān)的科學(xué)研究或者其他符合保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)的活動，嚴(yán)格執(zhí)行許可證有效期限；建立活動結(jié)束向有關(guān)部門提交活動報告制度。(3)限制交通工具進(jìn)入保護(hù)區(qū)。包括陸上交通工具的禁入或者對行車目的、行車路線、停泊點(diǎn)、與要保護(hù)的動物間距離等條件做出限制后的準(zhǔn)入；直升機(jī)等航空器的禁入或者有條件的飛越；水上交通工具的使用規(guī)則等等。(4)對保護(hù)區(qū)內(nèi)活動時間和范圍的限制。區(qū)內(nèi)活動范圍在管理計劃中也是有限制的。例如135號特別保護(hù)區(qū)的管理計劃中規(guī)定在整個保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)禁止野營；143號特別保護(hù)區(qū)的管理計劃則規(guī)定除了指定的某部分區(qū)域之外在其他范圍內(nèi)禁止野營。以保護(hù)區(qū)域內(nèi)南極動植物為目的設(shè)立的特別保護(hù)區(qū)會在其管理計劃中對保護(hù)區(qū)內(nèi)活動的時間做出規(guī)定。例如在169號特別保護(hù)區(qū)的管理計劃中規(guī)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)人類活動的時間限制適用于全年任何時間段。尤其是5月中旬至7月中旬的孵化期，7月上旬至12月中旬的親鳥育雛和雛鳥生長期，期間嚴(yán)格控制人類的進(jìn)入與活動。(5)對帶入保護(hù)區(qū)內(nèi)物品的限制。包括嚴(yán)禁將活動物、植物、微生物帶入保護(hù)區(qū)內(nèi)；嚴(yán)禁家禽制品的帶入；禁止將除草劑和殺蟲劑帶入保護(hù)區(qū)，經(jīng)許可證授權(quán)為科研目的或者其他符合管理目的而帶入其他化學(xué)試劑，也應(yīng)在使用結(jié)束后規(guī)定的時間內(nèi)移出；保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止存放燃油，因科研或其他管理活動所必備的燃油，也必須獲得特別許可才可使用并在使用結(jié)束后立即移出等等。(6)對保護(hù)區(qū)內(nèi)動、植物區(qū)系的保護(hù)。未經(jīng)許可禁止對保護(hù)區(qū)內(nèi)動、植物區(qū)系進(jìn)行采樣或進(jìn)行任何損害動、植物區(qū)系的活動；經(jīng)許可而進(jìn)行樣品的采集等科學(xué)研究活動，也必須嚴(yán)格按照SCAR的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。(7)廢棄物以及未經(jīng)許可帶入物品的處置。保護(hù)區(qū)內(nèi)的科研或者其他管理活動所產(chǎn)生的各類廢棄物，以及未經(jīng)許可進(jìn)入保護(hù)區(qū)的物品應(yīng)該及時收集并移出保護(hù)區(qū)，以最大限度地減少人類活動對保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)造成的損害。

澳大利亞在其管理計劃中規(guī)定的管理措施詳細(xì)全面，對保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)成效顯著。有充分的研究證據(jù)表明，人類在南極的活動，包括游客的參觀、車輛的駛?cè)搿w機(jī)的低空飛行等都對南極的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成了干擾。設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)，根據(jù)管理計劃實(shí)行嚴(yán)格的管理制度和管理措施，對劃定區(qū)域進(jìn)行特殊的保護(hù)，能夠有效減少上述活動對南極環(huán)境造成的干擾。

二、南極特別保護(hù)區(qū)設(shè)立國管理實(shí)踐分析

毋庸置疑，設(shè)立特別保護(hù)區(qū)對南極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)意義重大。但是在充分肯定這項制度的同時，不少人對在南極地區(qū)由有關(guān)國家而不是國際組織實(shí)施管理權(quán)存在疑慮，即它會不會沖擊南極條約體系所確立的凍結(jié)主權(quán)的根本宗旨。

自18世紀(jì)南極被發(fā)現(xiàn)以來就一直存在著主權(quán)紛爭，直到1959年《南極條約》凍結(jié)了各國的領(lǐng)土主權(quán)要求，禁止各國在條約有效期內(nèi)提出主權(quán)要求，也規(guī)定各締約國不得在南極創(chuàng)立任何主權(quán)權(quán)利。*《南極條約》第四條。針對《南極條約》第四條凍結(jié)主權(quán)的表述，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，作為解決南極領(lǐng)土主權(quán)問題核心的第四條，“表述得是如此的含糊其辭，其使用措辭優(yōu)勢如此的微妙精煉，使具有不同利益的國家可以有不同的角度去理解或解釋其權(quán)利已在‘條約’中得以保留之法律依據(jù)?！盵1]美國國會參議員格呂寧認(rèn)為：它說明了它不意味著什么，但它卻沒有說明它意味著什么。時至今日，許多國家仍未放棄對南極地區(qū)的主權(quán)主張，各種宣示主權(quán)行為層出不窮，企圖用各種事實(shí)強(qiáng)化其在南極的政治存在，如智利、阿根廷在南極建立郵局、機(jī)場等設(shè)施，1978年一個名叫帕爾馬的阿根廷孩子在南極出生后馬上被宣布為阿國公民；新西蘭《公民法1977》規(guī)定，凡出生在南極羅斯屬地的嬰兒自然成為新西蘭公民。結(jié)合這些現(xiàn)象我們不由得產(chǎn)生疑惑，各國積極在南極設(shè)立特別保護(hù)區(qū)，實(shí)施區(qū)域環(huán)境管理的行為是否存在著“后南極條約時代”跑馬圈地的宣示主權(quán)的可能性？

保護(hù)區(qū)建立的基本法律依據(jù)是1991年《議定書》附件5“區(qū)域保護(hù)及管理”的規(guī)定。《議定書》包括附件是全體締約國采取協(xié)商一致的方式通過的，為所有締約國確立了南極活動行為指南，規(guī)定了具有法律效力的國際義務(wù)?？梢姡⒈Ｗo(hù)區(qū)并實(shí)施區(qū)域環(huán)境管理是每一個締約國應(yīng)當(dāng)履行的國際義務(wù)而非權(quán)利。

各國在保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施的管理權(quán)是否隱含主權(quán)權(quán)利的含義？是否違背南極條約體系“主權(quán)凍結(jié)”的原則？自讓·博丹和胡果·格勞秀斯創(chuàng)造出主權(quán)概念以來，人們基本上認(rèn)為主權(quán)包含對內(nèi)最高和對外獨(dú)立兩個方面。印度德里大學(xué)法學(xué)院教授興戈蘭尼(Dr. Hingorani)認(rèn)為，國家通過行使主權(quán)而引申出許多權(quán)利：平等權(quán)、領(lǐng)土管轄權(quán)、在其領(lǐng)土內(nèi)確定國籍的權(quán)利、管理出入其領(lǐng)土的權(quán)利和國有化的權(quán)利，就是行使主權(quán)的一些表現(xiàn)。[2](P103-104)德國馬克斯.普朗克比較公法與國際法研究所的伯恩哈特(R. Bernhardt)教授主持編寫的《國際公法百科全書》將主權(quán)定義為：“一個國家獨(dú)立于其他國家之外且法律上不受其他國家的影響滲透，以及國家的排他性的管轄權(quán)和其領(lǐng)土于人民的政府權(quán)力的至高性”。[3]綜上所述，國際法領(lǐng)域普遍認(rèn)同一國主權(quán)具有兩項特性：對內(nèi)主權(quán)國家對其領(lǐng)域內(nèi)的人或事物擁有完全和排他的管轄權(quán)；對外有權(quán)依照國際法原則按照自己的意志、獨(dú)立自主地處理國內(nèi)外一切事務(wù)，不受他國的干涉。由此可見，管轄權(quán)或者管理權(quán)是國家行使主權(quán)權(quán)利的一種基本表現(xiàn)形式。主權(quán)與管轄權(quán)或管理權(quán)的關(guān)系是主權(quán)與治權(quán)的關(guān)系。

南極地區(qū)既不屬于某些國家所有，也并非全人類公有。正像格呂寧所言，南極條約僅用了排除法，并未正面解決主權(quán)歸屬問題?？梢?，各國管理權(quán)的實(shí)施不意味著行使主權(quán)權(quán)利，那么它意味著什么？僅僅是履行環(huán)境保護(hù)的國際義務(wù)嗎？如果是的話，保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境的義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對世義務(wù)，即一國對國際社會承擔(dān)的義務(wù)。它不會產(chǎn)生完全的、排他性的獨(dú)占權(quán)力。我們需要對南極特別保護(hù)區(qū)內(nèi)管理權(quán)的權(quán)利來源和具體實(shí)施情況進(jìn)行具體分析。

南極特別保護(hù)區(qū)的管理依據(jù)是管理計劃。依據(jù)南極特別保護(hù)區(qū)設(shè)立程序的規(guī)定，管理計劃草案由申請國編寫，最終在ATCM上由南極條約協(xié)商國決定是否批準(zhǔn)。根據(jù)ATCM的議事規(guī)則，提交的“管理計劃草案”需經(jīng)與會的協(xié)商國一致同意才能得到通過。修訂的管理計劃的審查批準(zhǔn)也由南極條約協(xié)商國決定。由上述過程可以看出，管理計劃雖然由管理國編寫、修改并負(fù)責(zé)實(shí)施，但其審批權(quán)掌握在各南極條約協(xié)商國手中，其效力來源是由各南極條約協(xié)商國組成的ATCM而非管理國。換句話說，管理國制定和實(shí)施管理計劃要服從于一個更高的權(quán)威——ATCM，不符合主權(quán)對外獨(dú)立自主的特性。另一方面，管理國行使的管理權(quán)也非排他。《南極條約》規(guī)定，協(xié)商國有權(quán)指派觀察員執(zhí)行任何視察，“所指派的每一個觀察員，應(yīng)有完全的自由在任何時間進(jìn)入南極的任何一個或一切地區(qū)”，*《南極條約》第七條第二款。并且指派的觀察員只受所屬的協(xié)商國管轄。*《南極條約》第八條第一款?！蹲h定書》附件五“區(qū)域保護(hù)及其管理”第九條“信息及公開性”和第十條“信息的交流”體現(xiàn)了對管理國的義務(wù)要求。此外，ATCM通過每隔幾年審查管理計劃的方式對管理國進(jìn)行監(jiān)督。這種非排他性的管轄權(quán)也不符合對內(nèi)至高無上的主權(quán)特性。所以，管理國在南極特別保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施管理權(quán)并非行使主權(quán)權(quán)利，沒有突破南極“主權(quán)凍結(jié)”原則底線。

從國際關(guān)系角度看，雖然行使管理權(quán)沒有突破南極“主權(quán)凍結(jié)”原則底線，但是卻體現(xiàn)了各國際行為體在南極地區(qū)的利益博弈。早在1625年，格老秀斯就指出，國家會從國際法的遵守中獲益。當(dāng)代研究國際法的學(xué)者芝加哥大學(xué)的埃瑞克·波斯納借助理性選擇作為分析工具，指出國家是出于利益而遵守國際法，而不是基于“有約必守”的信念等傳統(tǒng)國際法對國家遵守動機(jī)的認(rèn)識。*參見[美] 杰克·戈德史密斯，埃里克·波斯納著：《國際法的局限性》，龔宇譯，法律出版社2010年7月第1版。所以，不排除這種管理權(quán)的實(shí)施對未來南極局勢存在潛在的危險。當(dāng)今世界國際關(guān)系愈來愈以國家權(quán)益為標(biāo)尺，南極的資源價值、環(huán)境價值、科學(xué)價值和地緣戰(zhàn)略價值日益凸顯，許多國家紛紛加大國家投入來增強(qiáng)本國在南極的實(shí)質(zhì)性存在。新建或擴(kuò)建本國的南極活動基地，強(qiáng)化南極科學(xué)考察活動，南極特別保護(hù)區(qū)的申報更是作為實(shí)現(xiàn)本國對南極有效管轄的重要途徑來大力推進(jìn)，并且這種管理權(quán)的實(shí)踐已經(jīng)得到了南極條約協(xié)商國或者說是國際社會的普遍認(rèn)同。從澳大利亞特別保護(hù)區(qū)所在的位置來看，其所有獨(dú)立申請的南極特別保護(hù)區(qū)均位于其提出領(lǐng)土主張的“澳大利亞南極領(lǐng)地”的范圍內(nèi)。*1933年，澳大利亞宣稱對位于45°E 至136°E 之間，以及142°E 至160°E 之間的南極大陸與岸外島嶼享有主權(quán)，這個范圍的地區(qū)被命名為澳大利亞南極領(lǐng)地?！赌蠘O條約》只是將各國在南極的主權(quán)要求凍結(jié)但并未廢除，一旦這種凍結(jié)被解除，屆時南極主權(quán)爭端再起，各主權(quán)聲索國在其本國南極特別保護(hù)區(qū)內(nèi)有效的管理實(shí)踐雖不足以構(gòu)成國際法上的“先占”，但是也將會成為南極主權(quán)爭奪戰(zhàn)中的一個重要籌碼，給“后南極條約時代”的主權(quán)紛爭埋下隱患。即使設(shè)立南極特別保護(hù)區(qū)的協(xié)商國在南極沒有領(lǐng)土主張或者申請的特別保護(hù)區(qū)位于沒有領(lǐng)土主張的區(qū)域，依據(jù)前文提到的《議定書》附件五第六條“除非管理計劃另有規(guī)定，對該南極特別保護(hù)區(qū)的指定是無期限的”的規(guī)定，該國也可以依據(jù)南極特別保護(hù)區(qū)制度無期限地在所申請區(qū)域內(nèi)繼續(xù)實(shí)施管轄權(quán)?？梢哉f，無論一國是否提出領(lǐng)土主張，其在南極特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理都是其參與到南極利益分享中的有力的資本。值得注意的是，雖然《南極條約》以一種開放的姿態(tài)歡迎所有國家的加入，*《南極條約》第13條。但是在成為南極條約協(xié)商國一事上卻設(shè)立了很高的門檻，即后來加入的國家必須在南極建有科學(xué)站或派遣科學(xué)考察隊的具體科學(xué)研究活動才可以成為協(xié)商國。*《南極條約》第9條“二、任何根據(jù)第13條而加入本條約的締約國當(dāng)其在南極進(jìn)行例如建立科學(xué)站或派遣科學(xué)考察隊的具體的科學(xué)研究活動而對南極表示興趣時，有權(quán)委派代表參加本條第一款中提到的會議?！蹦壳暗哪蠘O條約協(xié)商國只有28個，非南極條約協(xié)商國在南極體系中影響力有限，加上南極特別保護(hù)區(qū)的申請需要以雄厚的南極科考實(shí)力為基礎(chǔ)，所以說并非所有國家都有能力參與到南極管理事務(wù)當(dāng)中來，管理權(quán)實(shí)施帶來的南極權(quán)益也只能由幾個在南極表現(xiàn)活躍的國家分享。

另外，從國際法的視角看管理權(quán)實(shí)踐，就必然會聯(lián)系到懸而未決的南極法律地位之爭。其一是南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國以南極為“無主地”為由，依據(jù)國際法上的先占原則聲索對南極的主權(quán)。其二是一些非協(xié)商國國家，尤其是發(fā)展中國家，主張南極的法律地位應(yīng)參照國際海底區(qū)域或者外層空間的法律地位，屬于“人類共同繼承財產(chǎn)”，應(yīng)由全人類共享?！叭祟惞餐^承財產(chǎn)”這一概念最早因國際海底區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源問題而提出，之后被應(yīng)用于《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》(1979)和《聯(lián)合國海洋法公約》(1982，以下簡稱《公約》)之中。從上述協(xié)議和公約中相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定來看，“人類共同繼承財產(chǎn)”具有以下特征:對“人類共同繼承財產(chǎn)”不能主張主權(quán)或由國家進(jìn)行管轄；對其區(qū)域的開發(fā)和探索必須是為了全人類的利益，并且利益應(yīng)為全人類共享；對其開發(fā)和探索應(yīng)建立嚴(yán)格的管理機(jī)制，管理權(quán)由全人類分享；區(qū)域應(yīng)專為和平目的利用并且科學(xué)研究自由。對于發(fā)展中國家的主張，許多南極條約締約國并不贊同。他們的反駁理由是，現(xiàn)在已有七國對南極地區(qū)提出過主權(quán)要求，因此不能認(rèn)為南極地區(qū)不存在有效的主權(quán)要求；“人類共同繼承財產(chǎn)”重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域內(nèi)資源的開發(fā)和利益分享，而南極條約體系中的《馬德里議定書》禁止在南極進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)等等。基于南極、國際海底、外層空間和天體在國際法上特殊的法律地位，其三是有學(xué)者提出“人類主權(quán)”(Human Sovereignty)或“全球主權(quán)”(Global Sovereignty)的理論。[4](P111-112)這種理論強(qiáng)調(diào)除了國與國之間的主權(quán)外，還要從人類的全球社會角度探討主權(quán)關(guān)系。在這種主權(quán)下，國家執(zhí)行的并非其自身的價值觀、利益和特征，而是代表人類社會的主權(quán)。基于“人類主權(quán)”理論，南極特別保護(hù)區(qū)管理國行使管理權(quán)的行為，可以被看作是代表人類社會在特別保護(hù)區(qū)內(nèi)行使主權(quán)，維護(hù)的是全人類的利益。值得注意的是，迄今為止第一部全面調(diào)整海洋關(guān)系的并為最大多數(shù)國家所接受的《公約》雖然在其文本中刻意避免使用“南極”字眼，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為如果要排除《公約》在南極海域的適用，必須有明確的規(guī)定，而事實(shí)上并沒有作出規(guī)定。1986年聯(lián)合國秘書長報告也指出，《公約》是適用于所有海域的全球性公約，任何海域都不例外。[5]這樣南極地區(qū)就存在著南極條約體系和《公約》兩種法律制度之間的互動。依據(jù)《公約》，沿海國有權(quán)主張領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等一系列權(quán)利。但是由于南極的“主權(quán)凍結(jié)”，“沿海國”這一概念在南極條約體系之下無法確定。至少在目前的形勢下，《公約》在南極地區(qū)的適用困難重重。南極地區(qū)法律地位的爭議還在繼續(xù)，并且沒有哪一種主張取得了壓倒性的勝利，但是從特別保護(hù)區(qū)的發(fā)展實(shí)踐來看，這種對南極地位的定位在南極事務(wù)的發(fā)展過程中被弱化了。南極條約協(xié)商國擱置了南極法律地位之爭，采用協(xié)商一致的方式一直在推進(jìn)南極事務(wù)的開展。

南極問題的核心始終是南極主權(quán)的歸屬問題。在“主權(quán)凍結(jié)”的前提下，南極區(qū)域保護(hù)管理權(quán)實(shí)踐已然實(shí)質(zhì)性地享有了在南極的權(quán)益，同時也產(chǎn)生了模糊淡化南極真正主權(quán)歸屬的效果。正如有的學(xué)者所說，“南極主權(quán)的不確定性導(dǎo)致南極事務(wù)管理權(quán)的諸多‘癥結(jié)’，同時，主權(quán)凍結(jié)成為各國爭奪南極事務(wù)管理權(quán)的前提和動因。因此在一定程度上，南極事務(wù)管理權(quán)的爭奪加劇與南極主權(quán)之爭的淡化趨勢是相互促進(jìn)的。”[6]許多學(xué)者依據(jù)《南極條約》簽訂以來五十多年的實(shí)踐對未來的政治前景進(jìn)行了預(yù)測，代表性的觀點(diǎn)是存在三種發(fā)展可能:一是南極大國為爭奪南極利益而退出《南極條約》，從而引發(fā)整個條約體系的解體；二是隨著《南極條約》的成員國的不斷增多引起南極條約組織的“泛化”，南極洲被“聯(lián)合國化”并作為“人類共同繼承財產(chǎn)”；第三種是在南極條約協(xié)商國的大力維持下，南極條約體系經(jīng)過不斷的發(fā)展完善得以繼續(xù)存在，主權(quán)凍結(jié)將發(fā)揮持續(xù)性作用。[7]在以上幾種預(yù)測中，大多數(shù)學(xué)者都贊成在沒有找到解決南極領(lǐng)土主權(quán)紛爭的途徑之前，目前最好的、也是唯一能獲得國際社會承認(rèn)并且南極條約國各方都能接受的辦法就是維持《南極條約》現(xiàn)狀，繼續(xù)堅持“主權(quán)凍結(jié)”原則。

四、結(jié)論

1991年第17次南極條約國協(xié)商會議上決定，將《南極條約》有效期無限期延長和50年內(nèi)禁止南極的礦產(chǎn)資源活動?！爸鳈?quán)凍結(jié)”原則仍繼續(xù)有效。雖然南極特別保護(hù)區(qū)的區(qū)域保護(hù)和管理并不能作為未來聲索南極領(lǐng)土主權(quán)的主要證據(jù)，但是，當(dāng)今國際社會已不再是以武力開拓疆土的時代，這種管理權(quán)實(shí)踐其實(shí)是彰顯國家在南極的實(shí)質(zhì)性存在的良機(jī)，環(huán)境保護(hù)可以說是最好的切入點(diǎn)。未來南極特別保護(hù)區(qū)的申請和管理權(quán)的競爭會愈來愈激烈。

我國是南極條約協(xié)商國。隨著經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力的進(jìn)一步發(fā)展以及南極在資源、科學(xué)和地緣戰(zhàn)略等方面價值的日益凸顯，中國在南極地區(qū)的利益應(yīng)該得到進(jìn)一步的重視。時至今日，中國在南極科考和特別保護(hù)區(qū)的設(shè)立方面已經(jīng)取得了一系列的成就，*我國在南極單獨(dú)設(shè)立了格羅夫山哈丁山特別保護(hù)區(qū)(ASPA 168)，并與澳大利亞聯(lián)合設(shè)立了阿曼達(dá)灣特別保護(hù)區(qū)(ASPA 169)。但與西方科考大國相比，還存在不小的差距。我國在南極并沒有領(lǐng)土主張，南極在“主權(quán)凍結(jié)”原則下保持長期的和平穩(wěn)定既符合全人類的利益，也符合我國的長遠(yuǎn)發(fā)展利益。鑒于我國在國際南極事務(wù)方面的大國責(zé)任和國家權(quán)益的考量，我國應(yīng)該在南極特別保護(hù)區(qū)管理事務(wù)上投入更多的關(guān)注，積極推進(jìn)我國南極特別保護(hù)區(qū)的申報和建設(shè)工作。

參考文獻(xiàn)：

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