現(xiàn)代財政制度與專員辦工作轉(zhuǎn)型

●羅 飛

作為財政部的派出機構(gòu)，財政部駐各?。▍^(qū)、市）財政監(jiān)察專員辦事處（簡稱專員辦）從財政監(jiān)督的角度切入，在監(jiān)督中央財政政策執(zhí)行，維護(hù)中央財政利益方面發(fā)揮了積極的作用。但很顯然，專員辦的工作離現(xiàn)代財政制度下的中央財政管理的要求還有較大的差距。因此，迫切需要對專員辦的工作作出新的調(diào)整和安排。

一、現(xiàn)代財政制度的客觀要求

根據(jù)財政部相關(guān)文件精神，現(xiàn)代財政制度就是包含現(xiàn)代預(yù)算管理制度、現(xiàn)代稅收制度、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度等一系列制度的總稱?，F(xiàn)代預(yù)算制度主要包含以下內(nèi)容：一是建立透明的預(yù)算制度。原則上所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。二是完善政府預(yù)算體系。政府的收支要全部納入預(yù)算。三是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。建立跨年度預(yù)算平衡機制,實行中期財政規(guī)劃管理。四是完善轉(zhuǎn)移支付制度。五是加強預(yù)算執(zhí)行管理。硬化預(yù)算約束,健全預(yù)算績效管理機制,嚴(yán)格財政資金分配使用的監(jiān)督問責(zé)。六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理。七是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的稅收制度體系包括：推進(jìn)增值稅改革、完善消費稅制度、加快資源稅改革、建立環(huán)境保護(hù)稅制度、加快房產(chǎn)稅立法以及建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度包括：堅持現(xiàn)有中央地方收入格局大體不變，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適當(dāng)強化中央的事權(quán)和支出責(zé)任。

建立現(xiàn)代財政制度對我國財政管理提出了新的更高要求。首先是對迅即、完整地收集和分析數(shù)量龐大的信息數(shù)據(jù)且保證其客觀真實的要求達(dá)到空前高的程度。財政是一個國家或地區(qū)社會狀況的綜合反映，其各項指標(biāo)數(shù)據(jù)包含了極為豐富的信息內(nèi)涵，其收集和分析是一個極為復(fù)雜的工程。特別是建立現(xiàn)代財政制度，不僅提高了對相關(guān)信息數(shù)據(jù)在數(shù)量上的要求，更強調(diào)了信息數(shù)據(jù)的真實性和采集分析的及時性。其次是強調(diào)建立相互支撐、有機銜接和整體高效運轉(zhuǎn)的財政內(nèi)部管理機制。現(xiàn)代財政管理應(yīng)該具有以下特征：目標(biāo)明確，財政政策和決策所指向的結(jié)果明晰確定；財政部門的機構(gòu)工作覆蓋全面、職責(zé)清晰，分工明確，不“空位”；各機構(gòu)各司其職，職責(zé)不交叉、不錯位；對財政運行中的問題能迅速發(fā)現(xiàn)并及時做出反應(yīng)?？傮w來講，科學(xué)嚴(yán)密、協(xié)調(diào)有力的財政管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分, 但目前我國財政運行還難以適應(yīng)這些要求。一是在我國分稅制大格局下中央財政和地方財政分設(shè)。由于各自所處的角度不同，通過地方渠道獲取的信息數(shù)據(jù)常常難以滿足中央財政對真實性、準(zhǔn)確性的要求；二是中央委托地方的事權(quán)及其經(jīng)辦的支出責(zé)任在實施中也還可能存在目標(biāo)偏離的情況。三是強化中央的事權(quán)和支出責(zé)任，意味著中央級財政管理事項的大量增加。因此，中央財政為了在全國實現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范和有效的管理，在各地區(qū)設(shè)置派出機構(gòu)參與中央財政的管理就顯得更加必要和迫切。

二、專員辦工作如何從監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦芾?/h2>

根據(jù)現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵和要求，在整個中央財政管理體系中，可以由專員辦承擔(dān)以下工作:

（一）參與預(yù)決算的編制及審核，督促編制科學(xué)、規(guī)范

1、做好日常相關(guān)財政預(yù)算信息數(shù)據(jù)的收集，并確保采集數(shù)據(jù)信息的真實性。利用現(xiàn)代科技手段，建立財政相關(guān)信息數(shù)據(jù)收集渠道，構(gòu)建信息收集機制；注重日常數(shù)據(jù)的采集，全面掌握相關(guān)預(yù)算單位和項目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；通過平日的工作，建立起所負(fù)責(zé)區(qū)域的分級、分類別的、信息完整真實的財政信息數(shù)據(jù)庫，為實現(xiàn)所在地乃至整個中央財政統(tǒng)一規(guī)范運行奠定堅實基礎(chǔ)。

2、中央部門駐各地機構(gòu)年度預(yù)、決算的審核。承擔(dān)財政部相關(guān)司局在地方的延伸工作，就地核實中央部門駐各地機構(gòu)預(yù)、決算的真實性、合規(guī)性。隨著中央事權(quán)的強化，這項工作將日顯重要。

3、地方預(yù)決算在上報中央前的審核。在全面掌握所在區(qū)域大量豐富財政信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，輔之以必要的現(xiàn)場抽審，對所在地區(qū)上報中央的預(yù)算和決算出具審核意見，實施過程控制。

（二）參與中央預(yù)算執(zhí)行，推進(jìn)預(yù)算約束硬化, 確保預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，重點監(jiān)控支出規(guī)模和政策

1、承辦中央在地方的支出責(zé)任事項。在現(xiàn)代財政制度下，中央在地方有相當(dāng)數(shù)量的支出責(zé)任，包括中央事權(quán)的支出責(zé)任和中央與地方共同事權(quán)的中央支出責(zé)任部分。由于多民族和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，我國地域差別比較大。要實現(xiàn)中央支出在各地區(qū)的高效益，需要有既熟悉當(dāng)?shù)厍闆r又嚴(yán)格執(zhí)行中央政策的機構(gòu)來具體的履行中央的支出責(zé)任，并強化管理在地方的中央項目資金。重點在于控制資金的使用方向是否符合政策，以及資金的使用效果。

2、參與部分中央專項轉(zhuǎn)移項目資金在地方的分配安排。中央為了實現(xiàn)某一政策意圖，在一定的歷史時期仍會安排一定的專項轉(zhuǎn)移支付資金。其中有的項目資金到了地方以后，需要地方根據(jù)本地區(qū)實際情況再分配到具體項目。為了防止這些資金被改變用途，有必要讓專員辦履行中央財政機構(gòu)的部分職責(zé)，通過參與資金的再分配，監(jiān)督項目資金的使用符合國家政策。

3、監(jiān)控地方政府債務(wù)?，F(xiàn)代財政制度下的地方政府債務(wù)管理體系建立以后，給地方發(fā)債打開了“前門”。但由于我國地方政府層級多，地域差別大，如何堵住“后門”，解決地方政府隱形債務(wù)問題，在一定時期內(nèi)還是一個較為艱巨的任務(wù)。同時，綜合評估地方顯性和隱形債務(wù)，對各地政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)控預(yù)警，這些都還需要中央財政派出機構(gòu)來承擔(dān)。

4、監(jiān)督地方政府公開預(yù)算。實施規(guī)范的預(yù)算公開制度以后，對各級地方政府預(yù)算的公開范圍、公開內(nèi)容的細(xì)化程度、公開的工作機制需要進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督檢查，這是中央財政派出機構(gòu)的又一重要工作任務(wù)。

（三）督促財稅政策執(zhí)行到位

1、對所在地財政稅收政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤問效。構(gòu)建特有的渠道，對中央出臺的財政和稅收政策在當(dāng)?shù)氐膶嵤┣闆r進(jìn)行跟蹤分析，及時向決策層反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題和實施效果，真正發(fā)揮政策執(zhí)行中的預(yù)警作用和政策決策的耳目作用。同時，及時糾正政策執(zhí)行中的問題，發(fā)揮糾偏的作用。

2、監(jiān)控稅收征管質(zhì)量。改革年度預(yù)算控制方式和建立跨年度預(yù)算平衡機制以后，沒有了稅收任務(wù)的壓力，稅務(wù)部門就更應(yīng)該嚴(yán)格按照稅法規(guī)定征管稅收。本著相互制衡的原則，對稅務(wù)部門是否依法征稅實施常態(tài)化監(jiān)督，將成為中央財政派出機構(gòu)的重要職責(zé)。

3、承辦必要的中央稅收優(yōu)惠政策工作。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策以后，仍然有部分必要的體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控意圖的稅收優(yōu)惠政策，本著征退分離的原則，涉及退稅的政策仍可由中央財政派出機構(gòu)來承辦。

（四）承擔(dān)必要的中央級國有資產(chǎn)及財務(wù)監(jiān)管工作

1、監(jiān)管中央財政注資（入股）的國有銀行在各地機構(gòu)的資產(chǎn)財務(wù)。通過現(xiàn)代信息技術(shù)手段，收集國有銀行當(dāng)?shù)貦C構(gòu)資產(chǎn)財務(wù)實時數(shù)據(jù)，建立資產(chǎn)財務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。對異動情況進(jìn)行跟蹤，及時反映和解決問題，確保銀行的國有資產(chǎn)不受損失。

2、監(jiān)管中央部門駐各地機構(gòu)的資產(chǎn)和財務(wù)。主要通過資產(chǎn)財務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，并輔之以實地查驗和抽審，確保中央部門駐各地機構(gòu)的資產(chǎn)財務(wù)真實性。

3、監(jiān)管中央財政以投資方式在地方形成的大額資產(chǎn)。主要是參與對中央財政投資形成的跨地域資產(chǎn)的管理。借鑒國際經(jīng)驗，大多數(shù)中央政府投資形成的資產(chǎn)都可交由地方政府管理。但是，跨地域涉及多個地方政府的大型項目資產(chǎn)還是應(yīng)該由中央政府來管理。對于這類資產(chǎn)，中央財政的派出機構(gòu)具有近距監(jiān)管的優(yōu)勢。

三、專員辦工作的頂層設(shè)計

（一）構(gòu)建部內(nèi)各司局與專員辦分工協(xié)調(diào)、各司其職的中央財政管理工作新格局

首先，在制度層面要明確，中央財政管理工作任務(wù)由財政部內(nèi)各司局和分布各地區(qū)的專員辦來共同完成。在整個中央財政運行過程中，同各司局一樣，專員辦是一個不可缺少的組成部分。其次，在中央財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)（包括專員辦）的職能設(shè)計中，以統(tǒng)一、規(guī)范為原則，統(tǒng)籌考慮各業(yè)務(wù)司局和專員辦的工作?？山梃b這樣一些模式：一是宏觀規(guī)劃、總體安排的工作由業(yè)務(wù)司局承擔(dān)，具體執(zhí)行、實地調(diào)研的工作由專員辦承擔(dān)；二是“專員辦（前臺）”到“業(yè)務(wù)司局（后臺）”到“分管部領(lǐng)導(dǎo)或部黨組確定（審定）”；三是從“部黨組財政決策”到“業(yè)務(wù)司局分解”到“各專員辦落實”反饋到“業(yè)務(wù)司局匯總”到“部黨組”。這當(dāng)中，專員辦的環(huán)節(jié)同其他環(huán)節(jié)一樣必不可少。這樣，專員辦才能成為各業(yè)務(wù)司局工作的細(xì)化和在各地的延伸，實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的事前事中控制，最終實現(xiàn)融入財政主體工作。當(dāng)然，可以根據(jù)不同階段工作重點，確定專員辦的工作重心。

（二）實現(xiàn)財政部各司局與專員辦各處室在工作上的無縫對接

在管理體制上，可以由財政部各司局直接對口專員辦各處室，專員辦黨組直接對部黨組負(fù)責(zé)。根據(jù)財政管理的目標(biāo)，對各司局承擔(dān)的財政工作內(nèi)容進(jìn)行劃分，確定應(yīng)由司局承擔(dān)的部分和需專員辦相關(guān)處室承擔(dān)的部分，并在業(yè)務(wù)工作流程中將所對應(yīng)的專員辦業(yè)務(wù)處室所要承擔(dān)的工作設(shè)計進(jìn)去，明確部機關(guān)司局做什么，專員辦處室做什么。這就在管理機制和鏈條上，形成了各業(yè)務(wù)司局直接對口專員辦各業(yè)務(wù)處室，上下直接對口共同完成各項財政管理工作的格局。這種無縫對接，才能真正實現(xiàn)專員辦在整個中央財政主體工作中的融入，從而成為真正意義上的財政部的專員辦，也體現(xiàn)了專員辦是對整個財政部負(fù)責(zé)而不是對財政部的某一個司局負(fù)責(zé)。當(dāng)然在初期，有可能是專員辦一個處室對應(yīng)部里多個司局。

（三）構(gòu)建協(xié)調(diào)直接的專員辦工作考核評價體系

對專員辦工作考核評價十分重要，關(guān)系到專員辦融入財政主體業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量。一是將專員辦的評價考核納入財政部總體工作考核評價體系。二是可以依據(jù)財政工作總目標(biāo)和年度目標(biāo)，由各相關(guān)業(yè)務(wù)司局甚至分管部領(lǐng)導(dǎo)來實施評價考核，形成誰牽頭負(fù)責(zé)工作誰評價激勵的直接協(xié)調(diào)一體的考核評價機制。這樣才能激發(fā)專員辦做好各項工作的積極性。

（四）組建專門班子對專員辦工作進(jìn)行頂層設(shè)計

專員辦的工作必須納入財政改革總體設(shè)計。當(dāng)然，由于涉及各項業(yè)務(wù)工作的具體操作，加上專員辦面對全國不同且極為復(fù)雜的工作環(huán)境，因此還需要一個較為超脫的班子來具體負(fù)責(zé)專員辦工作的頂層設(shè)計，只有站位高，才能把專員辦從原來囿于財政監(jiān)督的框架體系中剝離出來。如果仍由某個司局牽頭實施頂層設(shè)計，又可能使專員辦囿于某個局部，使專員辦轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)離預(yù)期目標(biāo)?？煽紤]組建由部領(lǐng)導(dǎo)牽頭，抽調(diào)部內(nèi)相關(guān)司局、專員辦人員參與的專門班子來開展專員辦的頂層設(shè)計。為了專員辦更好開展工作，在財政部“三定方案”的正式文件中，要有業(yè)務(wù)司局和專員辦工作分工的明確規(guī)定和要求。在相關(guān)的法規(guī)文件中，也要明確專員辦的職責(zé)和權(quán)限。