預(yù)算績(jī)效信息應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)借鑒與模式選擇

●任曉輝

20 世紀(jì)80年代以來(lái)，以美國(guó)、英國(guó)和新西蘭為代表的OECD 國(guó)家，陸續(xù)開(kāi)始實(shí)行以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算改革。各國(guó)的改革路徑雖不同，卻無(wú)一例外地生產(chǎn)出大量績(jī)效信息，這些信息是否得以完整披露，能否有效利用，成為制約各國(guó)績(jī)效預(yù)算改革成敗的關(guān)鍵，也是當(dāng)前我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程中所面臨的主要困惑。

一、預(yù)算績(jī)效信息及其應(yīng)用流程

從狹義角度理解，績(jī)效信息僅指以績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告為載體的評(píng)價(jià)結(jié)果；從廣義理解，潛在的績(jī)效信息是指在績(jī)效預(yù)算過(guò)程中產(chǎn)生、收集、整理、傳輸、發(fā)布、使用和存儲(chǔ)的所有信息，除評(píng)價(jià)結(jié)果外，還包括政府、部門、機(jī)構(gòu)和單位的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計(jì)劃、項(xiàng)目計(jì)劃及目標(biāo)、資金水平、產(chǎn)出測(cè)量、效果測(cè)量和成本信息等。從公共委托代理的視角分析，公共資金是納稅人委托政府提供公共服務(wù)的成本補(bǔ)償，因此績(jī)效信息的使用者既包括預(yù)算資金的終極所有權(quán)人——社會(huì)公眾、作為民意代表的立法機(jī)構(gòu)和作為外部監(jiān)督主體的審計(jì)部門，也包括受托統(tǒng)籌分配資源的政府預(yù)算機(jī)構(gòu)，還包括受托管理和使用公共資源的政府部門及具體項(xiàng)目單位。

圖1 預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)

如圖1 所示，完整的預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)涵蓋包括中期預(yù)算、年度績(jī)效計(jì)劃、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算報(bào)告在內(nèi)的預(yù)算全過(guò)程?？?jī)效信息通過(guò)在社會(huì)公眾、國(guó)家和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)、預(yù)算機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目單位、審計(jì)和其他政府部門之間的傳遞和共享，形成管理的良性循環(huán)，有助于實(shí)現(xiàn)改進(jìn)政策決策和預(yù)算資源配置，提升部門和項(xiàng)目管理的總體目標(biāo)。

二、預(yù)算績(jī)效信息應(yīng)用的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

從實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革的各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算績(jī)效信息應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

（一）績(jī)效信息與預(yù)算過(guò)程整合，影響預(yù)算資源分配

1、建立中期預(yù)算框架，實(shí)現(xiàn)資源戰(zhàn)略性配置。從中期框架看，首先，需要在績(jī)效信息和部門戰(zhàn)略決策之間建立聯(lián)系，通過(guò)制定戰(zhàn)略規(guī)劃確定政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需資源，從而設(shè)定公共支出優(yōu)先次序和預(yù)算限額，使資源配置與部門使命和戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)。以美國(guó)聯(lián)邦政府為例，無(wú)論是1993年的“政府績(jī)效與結(jié)果法案”（GPRA），還是2010年的現(xiàn)代化法案，均要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向管理與預(yù)算辦公室(OMB)和國(guó)會(huì)提交不短于五年的戰(zhàn)略規(guī)劃。英國(guó)政府每隔三或五年，會(huì)對(duì)政府政策和支出進(jìn)行全面審查，確定未來(lái)三年或五年的政策和支出重點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)，選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)(項(xiàng)目)，再對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效測(cè)量，測(cè)算其成本。澳大利亞政府每屆任期三年，政府各部門都要制定相應(yīng)期限的中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃，以確定部門戰(zhàn)略規(guī)劃及未來(lái)的支出重點(diǎn)。

2、制定年度績(jī)效計(jì)劃，目標(biāo)與預(yù)算需求掛鉤?？?jī)效計(jì)劃通常設(shè)定一個(gè)財(cái)年內(nèi)完成且可進(jìn)行績(jī)效測(cè)量的目標(biāo), 并與所需資源相匹配,制定每項(xiàng)計(jì)劃的活動(dòng)和撥款進(jìn)度，以建立年度預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)之間的直接聯(lián)系。以美國(guó)德克薩斯州為例，在預(yù)算編制階段，各政府機(jī)構(gòu)必須制定年度績(jī)效計(jì)劃，準(zhǔn)備撥款申請(qǐng)除了要列明金額外，還要詳述機(jī)構(gòu)目的、目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，提供歷年績(jī)效信息以供決策者參考。在計(jì)劃中，機(jī)構(gòu)還要對(duì)未來(lái)兩年的績(jī)效情況作出預(yù)測(cè)，并對(duì)本機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次內(nèi)外部評(píng)估，以幫助確定內(nèi)、外部因素對(duì)計(jì)劃所產(chǎn)生的可能影響，將預(yù)測(cè)結(jié)果和可能影響也寫進(jìn)計(jì)劃。

3、實(shí)行嚴(yán)格項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)果影響預(yù)算調(diào)整。以加拿大為例，每年對(duì)25%的項(xiàng)目直接進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估，四年為一個(gè)周期評(píng)估所有政府公共支出項(xiàng)目，以提供支出和結(jié)果信息，幫助財(cái)政部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性預(yù)算資源分配。其中，績(jī)效評(píng)分處于最低5%以內(nèi)的項(xiàng)目將面臨資金壓縮或取消的危險(xiǎn)。內(nèi)閣有權(quán)決定將處在“危險(xiǎn)”中的資金重新分配給其他項(xiàng)目或部門，或開(kāi)展新的項(xiàng)目。再以韓國(guó)為例，每年約1/3 的政府項(xiàng)目納入自我評(píng)價(jià)系統(tǒng)。在自評(píng)基礎(chǔ)上，“戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)部”啟動(dòng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)級(jí)過(guò)程，為不同項(xiàng)目確定相應(yīng)級(jí)別（有效、比較有效、充足、無(wú)效和明顯無(wú)效）并據(jù)此調(diào)整預(yù)算撥款，“無(wú)效”項(xiàng)目的次年預(yù)算撥款將最少削減10%。

（二）賦權(quán)與績(jī)效問(wèn)責(zé)結(jié)合，改進(jìn)部門和項(xiàng)目管理

績(jī)效預(yù)算改革比較成功的國(guó)家，績(jī)效責(zé)任都非常明確。一方面以責(zé)任換自由，通過(guò)績(jī)效協(xié)議規(guī)范部門產(chǎn)出和效果目標(biāo)，同時(shí)賦予管理者更多“責(zé)任制”下的自由裁量權(quán)；另一方面依托績(jī)效目標(biāo)建立合理的因果線索, 通過(guò)評(píng)價(jià)搜集、反饋績(jī)效信息，并據(jù)此實(shí)行獎(jiǎng)懲，促使其改進(jìn)管理。新西蘭是實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)的典型國(guó)家，通過(guò)簽訂系列績(jī)效合同建構(gòu)公共服務(wù)責(zé)任體系。中央各部門均設(shè)立一名首席執(zhí)行官，通過(guò)績(jī)效協(xié)議和事后績(jī)效評(píng)價(jià)的方式向部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，部長(zhǎng)再向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。在這一“公司化”管理模式下,部長(zhǎng)負(fù)責(zé)“結(jié)果”,而部門執(zhí)行官負(fù)責(zé)“產(chǎn)出”；部長(zhǎng)負(fù)責(zé)“掌舵”,確定“戰(zhàn)略”或“關(guān)鍵”結(jié)果領(lǐng)域,而執(zhí)行官則負(fù)責(zé)“劃槳”，即提供“產(chǎn)出”。部長(zhǎng)通過(guò)與執(zhí)行官簽訂個(gè)人績(jī)效合同，將其收入、任期與核心績(jī)效目標(biāo)的完成情況掛鉤，以確保對(duì)管理者的問(wèn)責(zé)。

（三）全面公開(kāi)績(jī)效信息，強(qiáng)化外部預(yù)算監(jiān)督

依托信息公開(kāi)傳統(tǒng)及良好法制保障，OECD 各國(guó)均非常注重保障公眾、社會(huì)組織、立法機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體獲取績(jī)效信息的權(quán)利，實(shí)行信息法定公開(kāi)。例如： 美國(guó)普通公眾可隨時(shí)訪問(wèn)OMB 網(wǎng)站的相關(guān)預(yù)算文件,了解公共資源如何分配，CPRA 也要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)公開(kāi)年度績(jī)效評(píng)估報(bào)告。英國(guó)政府每年兩次向議會(huì)提交績(jī)效報(bào)告，春季提交年度報(bào)告（ADP），秋季提交預(yù)算績(jī)效進(jìn)程報(bào)告（APR），說(shuō)明部門執(zhí)行公共服務(wù)協(xié)議規(guī)定任務(wù)的進(jìn)展情況及已取得的業(yè)績(jī)，兩份報(bào)告均對(duì)外公布。此外，政府財(cái)務(wù)報(bào)告也是預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)的重要載體，對(duì)政府活動(dòng)成本的衡量是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方面，良好的政府會(huì)計(jì)核算體系、明確的財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)、合理的預(yù)算報(bào)告會(huì)計(jì)假設(shè)以及清晰的政府預(yù)算編制分類是預(yù)算績(jī)效信息清晰、完整、有效公開(kāi)的必要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算問(wèn)責(zé)的前提條件。目前，美國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)采用改良或修正后的權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行政府會(huì)計(jì)核算；澳大利亞、英國(guó)、新西蘭等國(guó)則實(shí)行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。以澳大利亞為例，財(cái)務(wù)報(bào)告包括部門運(yùn)行成本和項(xiàng)目成本兩部分。其中，項(xiàng)目成本包括使用方向和目標(biāo)、配比目標(biāo)所需資源、為考核結(jié)果設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施中的變化、現(xiàn)實(shí)結(jié)果與既定目標(biāo)的差異等內(nèi)容，均涉及績(jī)效信息的生產(chǎn)和使用。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息共享

審計(jì)對(duì)預(yù)算具有外部監(jiān)督作用，OECD 國(guó)家在普遍開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)也實(shí)行績(jī)效審計(jì)。審計(jì)機(jī)構(gòu)一般獨(dú)立于政府，并通過(guò)嚴(yán)格立法保障績(jī)效審計(jì)的權(quán)威性。例如: 英國(guó)國(guó)家審計(jì)署（NAO）隸屬于議會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)中央各部門行政機(jī)構(gòu)及非政府部門公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。NAO 不對(duì)政策本身進(jìn)行績(jī)效審計(jì), 不評(píng)價(jià)政策優(yōu)劣，以維護(hù)審計(jì)人員的獨(dú)立性，確保其不受政治影響。澳大利亞聯(lián)邦審計(jì)署獨(dú)立于政府部門，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，可對(duì)政府任何機(jī)構(gòu)、企業(yè)、項(xiàng)目、行業(yè)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，以強(qiáng)化公共機(jī)構(gòu)行政效率及社會(huì)責(zé)任。2009年底，澳大利亞將“財(cái)政與放松管制部”所屬的“評(píng)估與審計(jì)辦公室”劃歸國(guó)家審計(jì)署，標(biāo)志著政府從獨(dú)立績(jī)效預(yù)算管理發(fā)展到與審計(jì)部門協(xié)同作戰(zhàn)。

（五）建設(shè)績(jī)效信息系統(tǒng)，技術(shù)支撐績(jī)效預(yù)算管理

通過(guò)電子政務(wù)整合海量績(jī)效信息，打造信息共享平臺(tái)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)對(duì)比分析能力，是OECD 各國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的重要經(jīng)驗(yàn)。2009年，英國(guó)政府開(kāi)始全面運(yùn)用“在線信息整合系統(tǒng)”，由財(cái)政部收集來(lái)自全國(guó)各地公共部門的原始財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合和統(tǒng)計(jì)分析。經(jīng)過(guò)分析處理后發(fā)布?xì)v史時(shí)間序列數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的利用率和可比性，也為部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)立和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)制定提供數(shù)據(jù)來(lái)源。美國(guó)德克薩斯州通過(guò)建立“自動(dòng)預(yù)算和評(píng)估系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。該系統(tǒng)匯集戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效預(yù)算體系中的所有績(jī)效信息，能夠?qū)⒏鳈C(jī)構(gòu)的關(guān)鍵績(jī)效信息加以匯總整理，根據(jù)這些信息自動(dòng)計(jì)算績(jī)效分值并形成詳細(xì)績(jī)效報(bào)告。州長(zhǎng)和議會(huì)可以通過(guò)系統(tǒng)隨時(shí)調(diào)用這些信息供決策參考，績(jī)效信息的網(wǎng)絡(luò)化也大大減輕了公眾獲取績(jī)效信息的成本。

三、預(yù)算績(jī)效信息應(yīng)用本土化的主要模式

2011年7月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要建立覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。2012年10月，《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，并提出“一個(gè)機(jī)制、兩個(gè)體系、三個(gè)智庫(kù)、四項(xiàng)工程”建設(shè)的實(shí)施路徑。頂層設(shè)計(jì)下，各地財(cái)政部門結(jié)合自身實(shí)際，積極探索有效的改革突破口和工作推進(jìn)方式，并相繼形成各具特色的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用模式。根據(jù)各地預(yù)算績(jī)效管理中績(jī)效信息應(yīng)用的重點(diǎn)和特點(diǎn)，可大致歸納為以下六種模式。

（一）目標(biāo)管理型

財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)端口前移是近兩年來(lái)各地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的共同趨勢(shì)。廣東、上海、浙江、江蘇、河北、湖北、北京、四川等地均不同程度地探索實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理。其中，重慶市和四川省的做法具有典型意義。（1）重慶市：全局聯(lián)動(dòng)，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與部門預(yù)算編制相結(jié)合。2012年重慶市財(cái)政局成立了由黨組書記、局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，全局23個(gè)處室參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，并由預(yù)算、監(jiān)督、會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)及評(píng)審中心等四處一室組成“績(jī)效辦”，全局聯(lián)動(dòng)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。2013年，以編制部門預(yù)算為契機(jī)，將績(jī)效目標(biāo)申報(bào)作為突破點(diǎn)，明確要求一般預(yù)算項(xiàng)目支出中的階段性項(xiàng)目、1/3 數(shù)量的新增項(xiàng)目等填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并選取8個(gè)單位試點(diǎn)編報(bào)部門支出總體績(jī)效目標(biāo)。（2）四川?。和晟瓶?jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、監(jiān)控機(jī)制，細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算編制。2012年開(kāi)始，四川省財(cái)政全面推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理，要求100 萬(wàn)元以上部門預(yù)算項(xiàng)目和所有待批復(fù)項(xiàng)目均詳細(xì)填列績(jī)效目標(biāo)，按照“四類三級(jí)”原則制定績(jī)效目標(biāo)填報(bào)格式。“四類”是指將項(xiàng)目分為行政運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施（設(shè)備購(gòu)置）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障四個(gè)大類；“三級(jí)”是指將績(jī)效目標(biāo)分為中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)、年度整體目標(biāo)和項(xiàng)目明細(xì)目標(biāo)。同時(shí)，省財(cái)政將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為項(xiàng)目設(shè)立和預(yù)算安排的必備要件，納入部門預(yù)算編制系統(tǒng)和財(cái)政信息管理系統(tǒng)，并將績(jī)效目標(biāo)填報(bào)通過(guò)率相應(yīng)納入省政府部門績(jī)效管理年度考核和省財(cái)政廳處室績(jī)效預(yù)算管理考核。

（二）結(jié)果導(dǎo)向型

將評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效分配預(yù)算資源，是績(jī)效信息與預(yù)算過(guò)程整合的終極目標(biāo)。陜西榆林市和云南省在這方面做出有益探索，跨出了實(shí)質(zhì)性的一步。（1）陜西省榆林市：評(píng)價(jià)結(jié)果與次年預(yù)算資金分配掛鉤。市財(cái)政對(duì)項(xiàng)目根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分級(jí)排序，進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲：評(píng)價(jià)結(jié)果為“優(yōu)秀”的項(xiàng)目，安排預(yù)算時(shí)從優(yōu)考慮，并將財(cái)政投資評(píng)審審減資金全額獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目單位，用于項(xiàng)目后期維護(hù)；“良好”的項(xiàng)目，在項(xiàng)目單位（部門）對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告提出的問(wèn)題進(jìn)行整改后，按從寬原則編制預(yù)算，獎(jiǎng)勵(lì)審減資金的80%；“合格”的項(xiàng)目，根據(jù)其整改情況，從緊安排下一年度資金，只獎(jiǎng)勵(lì)審減資金的50%；評(píng)價(jià)結(jié)果為“不合格”的項(xiàng)目，若屬于中期評(píng)價(jià)，經(jīng)市財(cái)政審批報(bào)市政府同意后，整改期間暫停已安排資金的撥付或支付，若屬于后期評(píng)價(jià)，則在安排新增項(xiàng)目資金時(shí)，從嚴(yán)考慮，并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目前期論證。此外，市財(cái)政還在每年安排的連續(xù)性項(xiàng)目中切出5%-10%的專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)得分按區(qū)縣排序，成績(jī)最好的前三名分別獎(jiǎng)勵(lì)切塊資金的50%、30%和20%。（2）云南省：評(píng)價(jià)結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金安排掛鉤。作為西部省份，云南省探索了一套縱橫結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理模式。“一橫”是指省級(jí)部門橫向間預(yù)算績(jī)效管理，從2007年開(kāi)始，凡省級(jí)財(cái)政500 萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，都必須開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；“一縱”是指對(duì)省以下實(shí)施的均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行績(jī)效考核。全省各州（市）從所屬獲得省對(duì)下均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助大于500 萬(wàn)元的縣中，通過(guò)抽簽隨機(jī)確定一個(gè)縣，參與下一年均衡性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效考評(píng)。考評(píng)內(nèi)容主要包括量化考評(píng)和專家考評(píng)兩部分，并采取加權(quán)法進(jìn)行計(jì)分。量化考評(píng)的重點(diǎn)是資金投向合理性和基本公共服務(wù)改善水平。考慮到地方實(shí)際困難，評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞并不影響轉(zhuǎn)移支付資金撥付，而是單設(shè)一小部分獎(jiǎng)勵(lì)資金。凡評(píng)審總得分排前5名的縣，省財(cái)政給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；總得分排后3 名的縣，由省財(cái)政廳發(fā)文進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并限期整改。

（三）競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)型

績(jī)效管理的核心理念是將競(jìng)爭(zhēng)引入政府部門，用私營(yíng)部門的管理方式來(lái)改造政府和其他公共組織。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門用錢責(zé)任的自我承諾和自我約束，有助于從根本上消除部門瓜分財(cái)政資金、按潛規(guī)則進(jìn)行預(yù)算博弈的利益沖動(dòng)，改變財(cái)力被切割和固化的局面。對(duì)此，經(jīng)過(guò)近五年的探索，廣東省已形成一套較為成熟的公共資金“競(jìng)爭(zhēng)性”管理模式?！暗谌健绷?chǎng)和財(cái)政資金的“競(jìng)爭(zhēng)性”管理，是廣東預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的最核心理念。2008年開(kāi)始，廣東省在確保資金管理權(quán)、分配權(quán)不變的前提下，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，選擇四類專項(xiàng)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配，并在財(cái)政資金的分配上設(shè)立了四重競(jìng)爭(zhēng)。一是按照“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績(jī)效優(yōu)先”的原則，根據(jù)“有多少錢辦多少事”對(duì)項(xiàng)目排序，不是所有項(xiàng)目都要安排資金；二是單位申報(bào)項(xiàng)目必須按照要求填報(bào)四大項(xiàng)內(nèi)容，才有資格進(jìn)入資金安排的項(xiàng)目庫(kù)； 三是根據(jù)績(jī)效累進(jìn)的特點(diǎn)，預(yù)算單位必須將上一年項(xiàng)目的評(píng)價(jià)意見(jiàn)充分吸收，才有資格在新的一年預(yù)算安排中分到資金；四是預(yù)算申報(bào)能否成功，績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)、績(jī)效問(wèn)責(zé)的結(jié)果好壞都會(huì)直接影響到單位和責(zé)任人在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同度。

（四）行政問(wèn)責(zé)型

近年來(lái)，北京市、河北省等地方都嘗試將績(jī)效信息納入政府績(jī)效考核體系，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的順利開(kāi)展。（1）北京市：預(yù)算績(jī)效納入政府績(jī)效考核體系。從2010年起，北京對(duì)全市62個(gè)市級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施績(jī)效考核，建立“三效一創(chuàng)”評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，設(shè)置20 分的“行政問(wèn)責(zé)”倒扣分指標(biāo)，市財(cái)政局負(fù)責(zé)其中的6 分，通過(guò)對(duì)各機(jī)關(guān)預(yù)算績(jī)效管理情況進(jìn)行考核，對(duì)績(jī)效較差或存在財(cái)政違規(guī)違紀(jì)的單位進(jìn)行扣分。2012年開(kāi)始，機(jī)關(guān)績(jī)效考核的實(shí)施范圍擴(kuò)大到北京市所有區(qū)縣政府，并重新設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)體系，明確北京市財(cái)政局負(fù)責(zé)對(duì)“行政效能”中的預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)進(jìn)行考核，從基礎(chǔ)建設(shè)、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和管理創(chuàng)新6個(gè)方面對(duì)區(qū)縣開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作的情況進(jìn)行考核，分值為4分。此外，北京還在探索建立“政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、審計(jì)跟蹤、部門聯(lián)動(dòng)”的績(jī)效審計(jì)整改工作機(jī)制，從人大層面推行預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)制。（2）河北?。撼闪㈩A(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)審核委員會(huì)。從2011年起，河北省所有省直125個(gè)部門在編制本年度部門預(yù)算的同時(shí)，還要同步編制一本預(yù)算績(jī)效說(shuō)明書。同時(shí)，為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效問(wèn)責(zé)，省政府成立“預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)審核委員會(huì)”，由主管財(cái)政的常務(wù)副省長(zhǎng)、省政府主管副秘書長(zhǎng)、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢(監(jiān)察)、組織、人力資源等部門領(lǐng)導(dǎo)及專家組成。委員會(huì)在省財(cái)政廳下設(shè)辦公室，各市縣比照省級(jí)設(shè)立委員會(huì)并開(kāi)展工作?？?jī)效責(zé)任的考核以年度財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為主要依據(jù)；責(zé)任追究和實(shí)施獎(jiǎng)懲由委員會(huì)組織進(jìn)行。對(duì)不能按要求履行預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)、評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)不到目標(biāo)的預(yù)算部門，責(zé)令改正，并視情節(jié)輕重選擇取消先進(jìn)資格、收回未執(zhí)行或未按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算并減少下年度預(yù)算、由紀(jì)檢(監(jiān)察)部門實(shí)行效能問(wèn)責(zé)、警告、通報(bào)批評(píng)、實(shí)施績(jī)效跟蹤審計(jì)等方式進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)；對(duì)責(zé)任人責(zé)令改正，并視情節(jié)輕重選擇告誡、責(zé)令檢查、通報(bào)批評(píng)、組織處理、行政處分等方式進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（五）信息公開(kāi)型

通過(guò)績(jī)效信息公開(kāi)構(gòu)建立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾參與的民主理財(cái)模式是政府預(yù)算管理的內(nèi)在要求。這方面，上海閔行區(qū)的做法具有先試先行的典型意義。閔行區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理改革以預(yù)算編制的科學(xué)和細(xì)化、預(yù)算審議的民主化、預(yù)算制定和評(píng)估的科學(xué)化為目標(biāo)，以績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，由政府和人大協(xié)同推動(dòng)，公開(kāi)、透明、參與始終貫穿整個(gè)改革過(guò)程。首先，在預(yù)算編制階段，區(qū)人大每年定期舉行預(yù)算項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，針對(duì)一些爭(zhēng)議較大、社會(huì)關(guān)注度高的預(yù)算項(xiàng)目以聽(tīng)證形式聽(tīng)取部門、人大代表、社會(huì)公眾及專家的意見(jiàn)，并形成聽(tīng)證報(bào)告，作為財(cái)政修改預(yù)算草案和常委會(huì)審議政府預(yù)算草案的重要參考；同時(shí)在區(qū)政府門戶網(wǎng)站建立預(yù)算項(xiàng)目網(wǎng)上公示平臺(tái)，公開(kāi)預(yù)算項(xiàng)目編制情況，征求社會(huì)意見(jiàn)和建議。其次，在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，邀請(qǐng)人大、政協(xié)的專家和公眾代表共同參與對(duì)績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)論證和報(bào)告評(píng)審，公共預(yù)算除接受人大代表審議外，還接受專家和公眾的審議；最后，將重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的過(guò)程進(jìn)展及評(píng)價(jià)報(bào)告在政府網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)，同時(shí)，通過(guò)電視、報(bào)紙等媒體，動(dòng)員民眾積極參與評(píng)論，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、社情民意聯(lián)絡(luò)員通過(guò)座談會(huì)等方式進(jìn)行評(píng)價(jià)，最廣泛地吸納各方意見(jiàn)。截至目前，閔行區(qū)500 萬(wàn)元以上的民生項(xiàng)目全部向公眾公示，2000 萬(wàn)元以上的項(xiàng)目全部接受專家和公眾代表的預(yù)評(píng)，并選取部分項(xiàng)目舉行公開(kāi)的預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。

（六）系統(tǒng)管理型

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)涉及面廣、信息量大、工作環(huán)節(jié)復(fù)雜的系統(tǒng)化改革，通過(guò)建立基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，有助于借助信息化手段，通過(guò)績(jī)效信息系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的嫁接，在提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率和質(zhì)量的同時(shí)實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算全過(guò)程的整合。在這方面，財(cái)政部和各地財(cái)政部門都在積極探索，上海市、廣東省和浙江省等地的預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)已初見(jiàn)成效。以上海為例，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)的整合，通過(guò)建立預(yù)算績(jī)效信息交換平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效信息化管理和數(shù)據(jù)共享，是其績(jī)效預(yù)算管理的顯著特色。借助財(cái)政預(yù)算管理平臺(tái)，上海市財(cái)政局通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)研發(fā)管理信息系統(tǒng)，以專項(xiàng)資金為切入點(diǎn)，突出“績(jī)效目標(biāo)管理”、“績(jī)效跟蹤”、“績(jī)效評(píng)價(jià)” 等功能模塊的核心作用，依托評(píng)審專家?guī)臁⒃u(píng)價(jià)中介庫(kù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)等后臺(tái)支撐，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作的信息化建設(shè)。2012年開(kāi)始，目標(biāo)管理和“三大庫(kù)”等功能模塊試運(yùn)行，已初步實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)管理與預(yù)算管理信息系統(tǒng)的部分對(duì)接和共享。其中，三大庫(kù)的基本內(nèi)容包括：（1）評(píng)審專家?guī)?。建立涵蓋不同領(lǐng)域、行業(yè)、專業(yè)的評(píng)審專家困，按其實(shí)際參與情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰；（2）中介機(jī)構(gòu)庫(kù)。加大對(duì)包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估、行業(yè)資訊等機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)中介力量培育，設(shè)立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制；（3）評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。提供科學(xué)的指標(biāo)選擇和建模方法，建立數(shù)據(jù)采集、分析及社會(huì)調(diào)查系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)置權(quán)重，并通過(guò)分類評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)分析，建立動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，支持績(jī)效目標(biāo)申報(bào)智能化，提高目標(biāo)申報(bào)質(zhì)量和效率。

四、結(jié)論與啟示

經(jīng)過(guò)前面一輪的改革，我國(guó)各級(jí)政府和財(cái)政部門已花費(fèi)了相當(dāng)?shù)娜肆?、?cái)力開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，積極探索實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，產(chǎn)生了包括評(píng)價(jià)結(jié)果在內(nèi)的大量績(jī)效信息。如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采取有效措施，使績(jī)效信息的生產(chǎn)，披露和應(yīng)用成為慣例，讓這些信息真正為權(quán)力機(jī)構(gòu)、預(yù)算機(jī)構(gòu)、政府管理部門、人事等行政考核部門、審計(jì)等監(jiān)督部門和公眾所用，是預(yù)算績(jī)效管理改革全面推進(jìn)的關(guān)鍵，直接關(guān)系到改革的進(jìn)程、方向和實(shí)際效果。

（一）績(jī)效信息的生產(chǎn)、傳播和使用要通過(guò)法制框架加以固化，形成慣例

大部分OECD 國(guó)家的預(yù)算績(jī)效信息生產(chǎn)、傳播和使用已通過(guò)法制框架被固化下來(lái)，成為政府組織中的基本行政慣例。以美國(guó)聯(lián)邦政府為例，聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期接受GPRA 的熏陶，績(jī)效預(yù)算理念已經(jīng)深深根植于聯(lián)邦政府組織。GPRA 的慣例是連續(xù)性、預(yù)見(jiàn)性和重復(fù)性的，并非依靠單個(gè)部門或機(jī)構(gòu)來(lái)促進(jìn)績(jī)效信息的使用，而是極力尋求信息使用的有序化，大量雇員都耳濡目染，共同使用這些信息。因此，在我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)程中，重視制度建設(shè)是改革的最大宣傳和支撐，只有在制度框架內(nèi)，才能更好地規(guī)范和約束政府部門行為，使績(jī)效信息客觀上已成為日常行政生活的有機(jī)組成部分，并逐步上升為一種行政文化。

（二）突破財(cái)政框架，在更為廣泛的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效信息共享

在我國(guó)現(xiàn)階段，由于缺乏制度保障，各級(jí)財(cái)政部門正在獨(dú)自扮演績(jī)效預(yù)算改革組織者、支持者（提供指南和培訓(xùn)）及審核者的全方位角色，在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效審計(jì)、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理與人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的協(xié)同和信息共享方面，幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)突破財(cái)政自身框架，尋求在政府部門、預(yù)算（項(xiàng)目）單位、人大和審計(jì)部門建立起績(jī)效信息使用者的共同體，為改進(jìn)預(yù)算外部監(jiān)督、提高政府公共決策和行政管理水平提供信息反饋和客觀依據(jù)。

（二）實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算全過(guò)程的有效整合

在績(jī)效信息與預(yù)算整合方面，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和評(píng)價(jià)結(jié)果反饋的較為普遍，而將目標(biāo)申報(bào)與預(yù)算編制掛鉤、將中期跟蹤與整改落實(shí)相結(jié)合的并不多。此外，我國(guó)現(xiàn)行的年度預(yù)算在技術(shù)和程序上都難以在“政策—規(guī)劃—預(yù)算”之間、在績(jī)效信息和部門戰(zhàn)略決策之間建立起直接聯(lián)系，滾動(dòng)預(yù)算編制和戰(zhàn)略性財(cái)政資源分配還處于個(gè)別試點(diǎn)階段，迫切需要加快推進(jìn)中期預(yù)算模式在我國(guó)的本土化進(jìn)程。

（三）信息公開(kāi)是強(qiáng)化外部預(yù)算監(jiān)督，履行政府報(bào)告責(zé)任的必然要求

在信息公開(kāi)方面，我國(guó)有些地方已形成向本級(jí)政府和人大報(bào)告的制度，但做到績(jī)效信息向社會(huì)公眾公開(kāi)的地方仍屈指可數(shù)。從公共委托代理看，政府受納稅人委托使用公共資金提供公共服務(wù)，政府部門和預(yù)算單位作為受托方有責(zé)任對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行回應(yīng)，接受社會(huì)監(jiān)督。因此，預(yù)算績(jī)效信息應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，供政府、社會(huì)輿論和公眾使用，形成警示和問(wèn)責(zé)的環(huán)境氛圍。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)相結(jié)合，是符合中國(guó)現(xiàn)行體制的有效路徑

在績(jī)效問(wèn)責(zé)方面，北京等地將預(yù)算績(jī)效與政府整體績(jī)效考核接軌，上海等地正在探索將預(yù)算部門和下級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理開(kāi)展情況納入工作考核范圍，也有一些地方如河北省，出臺(tái)了成文的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，但是真正將問(wèn)責(zé)付諸實(shí)踐，根據(jù)績(jī)效結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲的案例還不多見(jiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，法律問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)的條件和環(huán)境尚不成熟，實(shí)行行政問(wèn)責(zé)是迅速提升績(jī)效理念最有效的措施，缺少問(wèn)責(zé)的評(píng)價(jià)只會(huì)流于形式。以績(jī)效信息為紐帶，建立行政問(wèn)責(zé)制和預(yù)算績(jī)效管理體系之間的聯(lián)系，形成一套制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的預(yù)算績(jī)效行政問(wèn)責(zé)體系是績(jī)效信息應(yīng)用的重要現(xiàn)實(shí)途徑。

（五）預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)建設(shè)是信息應(yīng)用的重要技術(shù)支撐

如前所述，廣東、浙江和上海等地已初步建立預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，但內(nèi)容上仍以項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)為主，還不能實(shí)現(xiàn)與財(cái)政預(yù)算管理信息系統(tǒng)的全面對(duì)接，無(wú)法適應(yīng)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理對(duì)信息采集、維護(hù)、跟蹤和發(fā)布功能的全方位要求。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代來(lái)臨對(duì)政府公共信息收集和處理能力不斷提出挑戰(zhàn)，加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)勢(shì)在必行?！?/p>