生態(tài)文明制度建設(shè)背景下的森林可持續(xù)經(jīng)營：研究與展望

周訓芳，張 莎

（中南林業(yè)科技大學政法學院，湖南 長沙 410004）

生態(tài)文明制度建設(shè)背景下的森林可持續(xù)經(jīng)營：研究與展望

周訓芳，張 莎

（中南林業(yè)科技大學政法學院，湖南 長沙 410004）

森林經(jīng)營制度是《森林法》的基礎(chǔ)性制度，而森林可持續(xù)經(jīng)營的制度化則是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。在《森林法》修改中，森林經(jīng)營理念、森林分類經(jīng)營、森林采伐限額、森林經(jīng)營方案編制與森林生態(tài)補償?shù)葐栴}成為關(guān)注焦點。從建設(shè)“美麗中國”的時代要求來看，森林可持續(xù)經(jīng)營是譜寫“美麗中國”的森林篇章，其制度設(shè)計應(yīng)當服從生態(tài)文明制度的整體設(shè)計。因此，實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營，應(yīng)當成為《森林法》修改的基本任務(wù)之一。

森林可持續(xù)經(jīng)營；生態(tài)文明制度建設(shè)；森林經(jīng)營法律制度；《森林法》修改

我國現(xiàn)行《森林法》制定于30年前的1984年，雖然經(jīng)過了1998年、2009年兩次修正，但變動不大，未能從整體上確立森林可持續(xù)經(jīng)營的立法理念?！渡址ā肺茨軐⑸纸?jīng)營置于林業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)性地位，有關(guān)森林經(jīng)營的制度設(shè)計當中，缺乏森林可持續(xù)經(jīng)營的整體思維，因而難以切實提高森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的整體質(zhì)量，滿足“美麗中國”建設(shè)的實際需要。如何從生態(tài)文明制度建設(shè)的高度，健全森林經(jīng)營法律制度體系以確保森林可持續(xù)經(jīng)營的實現(xiàn)，已經(jīng)成為政府和學界共同關(guān)注的焦點。從建設(shè)“美麗中國”的時代要求來看，森林可持續(xù)經(jīng)營的制度建設(shè)應(yīng)當服從生態(tài)文明制度建設(shè)的整體設(shè)計，譜寫好“美麗中國”的森林篇章。

一、我國森林經(jīng)營法律制度的熱點問題

近年來，學者們從林學、經(jīng)濟學、管理學、生物學、法學等多學科角度對森林經(jīng)營問題展開了廣泛研究。我國的森林經(jīng)營法律制度研究是與20世紀80年代《森林法》的頒布同步進行的。自2001年起，研究領(lǐng)域從《森林法》、《森林法實施條例》及相關(guān)法規(guī)的具體規(guī)定，拓展到了森林經(jīng)營管理的規(guī)范和實踐。隨著集體林權(quán)改革的推進，產(chǎn)權(quán)歸屬、采伐限額、經(jīng)營管理、生態(tài)補償、稅費制度成為了關(guān)注重點，并出現(xiàn)了對森林經(jīng)營法律制度的整體論述，推動了森林經(jīng)營法律制度的研究高潮。森林經(jīng)營法律制度的相關(guān)理論研究，開始引導理論、政策、立法與實踐的良性互動。黨的十八大、十八屆三中全會以后，理論研究的重點開始轉(zhuǎn)向生態(tài)文明制度建設(shè)。

（一）森林分類經(jīng)營

建立在《森林法》五大林種劃分基礎(chǔ)上的森林分類經(jīng)營制度，將森林分為生態(tài)公益林和商品林兩大類，對不同類型適用不同的經(jīng)營目標和管理技術(shù)等。對于森林分類經(jīng)營制度，不少學者持基本肯定的態(tài)度，提出其細微不足之處主要在于“缺乏法律依據(jù)，公益林認證存在立法空白”[1]，也有實踐工作者論及“政策不完善，管理體制不健全，林農(nóng)生活水平與公益林建設(shè)之間矛盾突出”的問題[2]。謝劍斌在其研究中批評“這種分類方法存在純自然性、靜態(tài)性和微觀性等弊端，特別是沒有涉及到管理體制、資金來源等社會經(jīng)濟問題，造成與森林經(jīng)營管理和資源林政管理體制嚴重脫節(jié)”[3]，一語道破實際管理難題的根本成因。森林分類后的定向經(jīng)營管理是否有違森林生態(tài)系統(tǒng)多功能和整體性原理，以及如何兼顧，迄今未有學者的詳細論述，而這恰恰是關(guān)乎森林經(jīng)營法律制度的生命力的一個重要問題。

（二）森林采伐限額

采伐限額制度無疑是我國商品林經(jīng)營管理制度的重要組成部分，直接關(guān)系到營林主體的收益權(quán)的實現(xiàn)。對我國《森林法》規(guī)定的采伐限額制度，學術(shù)界的主要討論集中在制度的存廢或者改良。有學者認為，采伐限額制度是保護森林資源的必要手段，支持“推進私有林審批制度，實施林木采伐限額審批許可和申報備案制度”[4]；也有學者認為，應(yīng)當“因地制宜，逐漸開放采伐限額管理”[5]，“適當放寬采伐限制，確立林木所有權(quán)人采伐申報制度”[6]；還有學者指出，這項制度如不改革，“必然阻礙林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，森林經(jīng)營主體的收益權(quán)無法保障，林權(quán)制度改革的成果難以持續(xù)”[7]。還有學者建議取消采伐限額管理制度[8]。學者們在采伐限額問題上的激烈交鋒，很大程度上說明，人們對于該項制度是否會制約林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、架空林業(yè)物權(quán)權(quán)能、吞噬集體林權(quán)改革成果，認識上還存在很多疑問。如何通過合理的制度設(shè)計衡平生態(tài)公共利益與林權(quán)權(quán)利人的經(jīng)濟利益？這是采伐限額制度實踐中不可回避的現(xiàn)實問題，也是我國《森林法》制度創(chuàng)新的一個重要方向。

（三）森林生態(tài)補償

對于生態(tài)補償制度的必要性，學界已達成共識。從現(xiàn)有文獻來看，學者們多專注于生態(tài)補償機制的路徑研究，雖具體方案各異，但基本目的一致。其研討思路多為從分析現(xiàn)狀出發(fā)，提出補償來源、補償標準、補償對象和補償方式的優(yōu)化建議。我國現(xiàn)行生態(tài)效益補償制度一直存在補償對象和范圍狹窄，補償資金來源單一，以及補償標準僵化且偏低的問題，致使該制度沒有取得良好的實施效果，甚至一定程度上挫傷了林權(quán)主體的營林積極性。針對這一問題，有學者設(shè)計了一個包括資金來源、補償途徑及實施方案在內(nèi)的制度框架，倡導在《森林法》中確立綠色GDP的法律地位、建立綜合協(xié)調(diào)管理機制，并規(guī)定效益監(jiān)測、計量等技術(shù)性規(guī)范[9]。還有學者建議我國借鑒國外的做法實施更靈活的補償標準，調(diào)整補償對象的范圍，拓寬補償渠道，實現(xiàn)補償主體的多元化，確立受益者承擔原則[10]。生態(tài)補償制度重在補償，無論林權(quán)主體和林種分類如何，森林本身產(chǎn)生的生態(tài)效益都是毋庸置疑的。因此，補償?shù)姆秶荒軆H限于特定林種林區(qū)。從我國目前的制度建構(gòu)來看，市場機制尚未健全。整齊劃一的補償標準固然優(yōu)于標準缺失，但存在靈活性不足、不能適應(yīng)現(xiàn)實變化和區(qū)域差別等缺點。如何引進市場機制，拓展補償資金的來源，擺脫國家財政支持不足的困境，將會成為日后研究的重點。

（四）森林經(jīng)營方案編制

森林經(jīng)營方案的編制，需要把握系統(tǒng)整體性、生態(tài)可持續(xù)性、公益性、經(jīng)濟合理性、謹慎性等原則，由森林經(jīng)營主體、林業(yè)行政管理部門和專業(yè)技術(shù)人員三方合作制定[11]。在森林經(jīng)營方案編制中加強公眾參與，提升森林經(jīng)營方案的可操作性，并嚴格監(jiān)督方案的執(zhí)行，已成為學界共識。科學合理編制的森林經(jīng)營方案可以協(xié)調(diào)各方利益，緩和采伐管理中可能產(chǎn)生的沖突，并在最大限度上均衡經(jīng)濟效益與生態(tài)效益。因此，踐行利益相關(guān)者參與原則，是提高森林經(jīng)營方案有效性的根本保障。

從生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國”建設(shè)的實際需要來看，《森林法》總則中應(yīng)當確立森林可持續(xù)經(jīng)營的指導思想，規(guī)定森林經(jīng)營制度的基礎(chǔ)性地位。森林經(jīng)營的基本制度應(yīng)當在《森林法》中列出專章進行集中規(guī)定，其具體內(nèi)容應(yīng)當包括森林經(jīng)營規(guī)劃的分級、審批與信息公開制度，公益林和商品林分類經(jīng)營制度，森林經(jīng)營方案的分類、編制、審批與實施監(jiān)督制度，森林經(jīng)營技術(shù)標準的制定、效力與實施監(jiān)督制度等。另外，《森林法》的其他章節(jié)中還要有配套的森林經(jīng)營補貼措施、森林經(jīng)營專業(yè)技術(shù)資質(zhì)認定措施、行政處罰措施等[12]。

二、國外森林經(jīng)營制度建設(shè)的主要經(jīng)驗

在森林經(jīng)營制度建設(shè)方面，美國、日本、德國等積累了較為豐富的經(jīng)驗，成為了我國森林經(jīng)營制度建設(shè)的主要借鑒對象。

（一）美國

作為占全球林產(chǎn)品產(chǎn)量25%的林業(yè)強國，美國的森林經(jīng)營不僅實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標，同時也產(chǎn)生了較好的生態(tài)效益?？梢哉f，美國的森林經(jīng)營制度很有參考價值。

美國是生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營模式的典型代表，在生態(tài)系統(tǒng)管理理念指導下解決森林管理的復雜性和不同管理目標之間存在的矛盾[13]。美國的這種森林經(jīng)營模式由法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟政策及科技政策所支持，并有從聯(lián)邦到各州系統(tǒng)的四個層次的林業(yè)管理機構(gòu)來執(zhí)行。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是美國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心支撐。美國私有林面積遠遠超過國有林，私有林經(jīng)營主體在遵守林業(yè)法律的范圍內(nèi)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)。國有林由政府部門管理，但也大多通過市場競爭機制來確定立木價格并完成采伐[14]。“公司+基地+私有林場”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式是美國森林經(jīng)營的主要形式[15]，可帶來穩(wěn)定的高效率與高收益。同時，政府通過對國有林的嚴格管控確保生態(tài)安全。國內(nèi)學者主張借鑒學習美國森林經(jīng)營管理經(jīng)驗，同時也指出美國小林主私有產(chǎn)權(quán)制度成為林業(yè)集約化經(jīng)營的一大困難。

（二）日本

日本在成功克服本國人多地少、國土資源不足等固有缺陷的基礎(chǔ)上，使國土森林覆蓋率達到近70%，成為世界上森林覆蓋率最高的國家之一。

日本森林經(jīng)營的一個鮮明特色是林業(yè)合作組織的成熟。日本的林業(yè)合作組織既是經(jīng)濟合作組織，又具有公益法人性質(zhì)，這種雙重屬性使其區(qū)別于行業(yè)協(xié)會，促進了日本森林經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化和規(guī)范化。我國也存在林業(yè)合作組織，但在森林經(jīng)營活動中遠未發(fā)揮預(yù)期作用，林農(nóng)對參與林業(yè)合作組織的積極性不高。有學者從日本經(jīng)驗出發(fā)，提出從兩方面加快我國林合組織建設(shè)，一是“從外部環(huán)境方面為林合組織的發(fā)展創(chuàng)造條件”，二是從內(nèi)部管理制度方面加強和完善對林業(yè)合作組織的規(guī)范化管理[16]。還有學者建議我國仿效日本明確林合組織的公益性質(zhì)，構(gòu)建高效管理體制，穩(wěn)定林業(yè)從業(yè)人員隊伍[17]。

除此之外，日本國有林的高效經(jīng)營模式以及在國家生態(tài)安全上取得的顯著成效也引起了我國學者的重視。有學者提出，我國應(yīng)當學習日本經(jīng)驗，制定長期嚴謹?shù)膰辛纸?jīng)營規(guī)劃[18]，充分發(fā)揮國有林在國家生態(tài)安全上的主導地位和作用，確立高效的國有林管理體制，將政府部門的作用限于制定規(guī)劃、管護森林和實施治山工程，把諸如采伐造林之類的獨立作業(yè)委托給民間部門[19]。

（三）德國

德國的森林經(jīng)營管理從理念到舉措基本可以作為歐洲林業(yè)強國的一個代表。其主要特點是在營林理念上極度重視森林的生態(tài)效益，并將其貫穿于森林經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)之中，森林經(jīng)營管理法規(guī)健全、管理機構(gòu)獨立、管理制度周延、管理程序規(guī)范，且是精英執(zhí)法。此外，德國森林經(jīng)營計劃制度、森林維護制度、林務(wù)官制度、森林資源的資產(chǎn)評估制度、政策補貼及稅收優(yōu)惠，也是促使林業(yè)發(fā)展不可或缺的條件。

德國的森林經(jīng)營理論經(jīng)歷了從法正林、森林多功能經(jīng)營到近自然經(jīng)營的發(fā)展過程。和我國一樣，德國也經(jīng)歷過由破壞原始林到大面積營造人工林再到改造森林回歸自然的歷史階段，但是，德國現(xiàn)在的森林質(zhì)量優(yōu)異。因此，在借鑒德國經(jīng)驗時，研究者自然會更多地關(guān)注其營林思想及技術(shù)，倡導在我國的森林經(jīng)營法律制度中貫徹多功能森林經(jīng)營理念[20]。有學者指出，與德國相比，我國《森林法》的最大缺陷在于其立法價值理念的缺失[21]。而且，在管理體制上，我國林業(yè)部門與其他行政部門之間未能像德國一樣形成有效協(xié)同合作的長效機制。

（四）其他國家

除了上述國家之外，瑞典、加拿大、澳大利亞等國家的森林經(jīng)營制度建設(shè)也各具特色，并取得了較好的成效。

“森林之國”瑞典是森林覆蓋率最高的歐洲國家，與其說這得益于當?shù)氐臍夂驐l件，毋寧說是該國完善的森林經(jīng)營法律制度所取得的成果。瑞典《森林法》體現(xiàn)了穩(wěn)定連續(xù)、務(wù)實高效、配套全面、可操作性強的特點，有關(guān)森林經(jīng)營管理體制的規(guī)定突出了服務(wù)職能，并有縣森林委員會這一獨立機構(gòu)專司實施之職。每四年一次對《森林法》實施效果的評估，充分保證了法律的實時性和活力[22]。我國《森林法》長期未修改，積弊頗深，難以適應(yīng)時代變化。相比瑞典《森林法》四年一評估的頻率，我國的林業(yè)法制建設(shè)工作明顯滯后，致使森林經(jīng)營活動中出現(xiàn)的問題不斷累積，乃至積重難返。

加拿大在制定林業(yè)長期規(guī)劃和木材采伐計劃時，廣泛吸收各方代表，共同討論決定經(jīng)營方案，還讓公眾參與監(jiān)督方案的實施過程。另外，加拿大實行林業(yè)再造基金制度，作為森林可持續(xù)經(jīng)營的資金支持，將專項基金定向使用[23]。

澳大利亞碳匯林業(yè)運作模式的成功歸因于該國的碳排放立法水平較高。其具體舉措包括：開展碳匯造林項目，搭建企業(yè)和公眾參與林業(yè)應(yīng)對氣候變化的平臺，實施林業(yè)碳匯抵減工業(yè)排放的政策機制和企業(yè)、個人參與碳匯造林的激勵機制等[24]。

三、森林經(jīng)營法律制度研究的不足與拓展空間

近年來，結(jié)合《森林法》的修改，我國學界對森林經(jīng)營法律制度的關(guān)注大致呈現(xiàn)出經(jīng)驗主義與理性主義兩種路徑。從已提出的應(yīng)對森林經(jīng)營問題的建議來看，經(jīng)驗主義路徑居多，理性主義路徑偏少。整體上看，還存在著以下幾個方面的不足：

首先，法律性不強。從現(xiàn)有研究來看，在林學、管理學、法學和經(jīng)濟學等眾多學科視野中探討森林可持續(xù)經(jīng)營的制度設(shè)計方案，真正立足于法律制度設(shè)計的研究成果并不多見。我們通過文獻搜索發(fā)現(xiàn)，立足于法律制度建設(shè)的研究成果不足研究總量的20%，而其他成果多從管理措施、政策建議、技術(shù)規(guī)范乃至宣傳教育層面提出對策建議。許多研究成果屬于應(yīng)時性策論，學者們從自己的小專題偏好出發(fā)，從特定制度現(xiàn)狀、特定地區(qū)林情提出實用性對策或建議。這樣的研究結(jié)論，點多面廣，比較深入，但缺乏系統(tǒng)性，容易割裂與其他制度的有機聯(lián)系，導致研究結(jié)論之間相互矛盾和沖突。另外，不同學科之間的學術(shù)話語體系不統(tǒng)一，學術(shù)共識難以達成[25]。森林經(jīng)營法律制度建設(shè)可以保障各法律關(guān)系主體的互動參與，而管理措施往往是政府的單向度行為。技術(shù)規(guī)范和宣傳教育則只能是森林經(jīng)營法律制度的支持手段。我國曾經(jīng)歷多次林權(quán)改革，林業(yè)政策變動頻繁，林農(nóng)對自己的權(quán)益無法預(yù)期，因而導致了許多毀林自利的行為發(fā)生。因此，森林經(jīng)營制度研究應(yīng)當立足于法律制度設(shè)計以消除制約林業(yè)發(fā)展的各種障礙因素。

其次，借鑒性過多。從已有文獻可以看出，針對我國森林經(jīng)營存在的問題，學者們普遍傾向于通過比較研究來移植林業(yè)發(fā)達國家的法律制度。比較研究方法可以拓寬學術(shù)視野，但由于缺少本國制度的縱向研究，容易忽視我國森林經(jīng)營法律制度的歷史沿革、時代特征及歷史遺留問題，難以解決移植與繼承的關(guān)系問題。如果一味借鑒國外的森林經(jīng)營法律制度，而缺乏質(zhì)疑和批判精神，罔顧對比國家的林政發(fā)展歷史、法律文化傳統(tǒng)和政治制度構(gòu)架，則很有可能變成機械模仿，使學術(shù)研究陷入片面性和絕對化的誤區(qū)。因此，需要通過系統(tǒng)分析、歷史分析和實證分析，尤其應(yīng)注重對特定地區(qū)的調(diào)研分析，盡量減少法律移植的盲目性，使學術(shù)研究更為貼近我國的法制體系以及國情、林情特點。

再次，應(yīng)用性不足?，F(xiàn)有研究中，提出的宏觀決策多，而具體的立法對策少。僅僅表明制度取舍態(tài)度和提出綱領(lǐng)性改良建議的占絕大多數(shù)，而提出建設(shè)性的細致立法方案的極少。這一狀況，導致學術(shù)研究陷入對相關(guān)制度的合理性、必要性的重復論證和表態(tài)之中，而對制度的改進和《森林法》的修改無大的助益。此外，《物權(quán)法》頒布實施后，不少學者將林權(quán)納入民法體系內(nèi)進行全面闡釋。但如何以營林主體的權(quán)利實現(xiàn)為核心，通過制度設(shè)計使森林經(jīng)營活動回歸以權(quán)利義務(wù)為核心的法之本位，仍需付出巨大的研究功夫[26]。

從建設(shè)“美麗中國”的時代要求來看，森林可持續(xù)經(jīng)營是譜寫“美麗中國”的森林篇章，其制度設(shè)計應(yīng)當服從生態(tài)文明制度的整體設(shè)計。因此，對于森林經(jīng)營法律制度的研究，還需要從林學、生態(tài)學、環(huán)境法學、行政法學、民法學等學科角度進行深化和拓展。就當代的生態(tài)文明制度建設(shè)的實際需要來看，我國《森林法》的修改應(yīng)當立足于建設(shè)美麗中國的長遠目標，將實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營作為《森林法》的基礎(chǔ)任務(wù)。

《森林法》的基本內(nèi)容是立法者根據(jù)國家保障生態(tài)安全的實際需要所考慮的應(yīng)當由《森林法》來調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容。此外，森林經(jīng)營涉及到許多技術(shù)規(guī)范，在立法技術(shù)上還需要正確處理法律規(guī)范與技術(shù)規(guī)范的關(guān)系，合理安排《森林法》中的森林經(jīng)營的法律條文。從立法技術(shù)的角度看，森林經(jīng)營法律規(guī)范體系其實就是一個具有可操作性的權(quán)利義務(wù)體系[12]。因此，《森林法》需要從界定森林經(jīng)營法律關(guān)系主體、主體之間的具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及森林經(jīng)營權(quán)利的實現(xiàn)途徑和森林經(jīng)營義務(wù)的履行方式等方面入手，以形成森林經(jīng)營法律制度的基本框架。

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Overview on Eco-Civilization Oriented System Construction in Relation to Sustainable Forest Management

ZHOU Xun-fang, ZHANG Sha
(Politics and Law School, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Legal system of forest management is a basic system of the Forest Law as well as an important part of ecocivilization oriented system construction. Most of the current research fi ndings relating to forest management in the Forest Law focus on the idea, classif i cation, cutting limit, planning and ecological compensation. To meet the needs of Beautiful China Construction, the design of forest management system should be a part of the overall design of eco-civilization oriented system.And so, to improve sustainable forest management should be basic task in amending the Forest Law.

sustainable forest management; eco-civilization oriented system construction; legal system of forest management;amendment of Forest Law

D922.6

A

1673-9272(2014)02-0044-04

2014-03-04

國家社會科學基金項目：“美麗中國視域下的森林法創(chuàng)新研究”（編號：13BFX134）；國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心委托項目：“森林經(jīng)營法律問題研究”（編號：2012-09-28）。

周訓芳（1965- ），男，湖南沅江人，中南林業(yè)科技大學政法學院教授，博士生導師，研究方向：環(huán)境與資源保護法學、林業(yè)法學。

[本文編校：徐保風]