我國(guó)環(huán)境政策的演變分析與改進(jìn)研究

孫寶樂，胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

我國(guó)環(huán)境政策的演變分析與改進(jìn)研究

孫寶樂，胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

我國(guó)環(huán)境政策的缺陷主要體現(xiàn)在環(huán)境政策未協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，環(huán)境政策規(guī)定的處罰手段不夠嚴(yán)厲，執(zhí)法效果不佳，環(huán)保投入不足，地方政府發(fā)展觀念滯后等四個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人們環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府更加重視，國(guó)際交流愈加頻繁等新的時(shí)代背景下，我國(guó)環(huán)境政策的改進(jìn)方向是：兼顧自然權(quán)益和人類權(quán)益，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者之間；以實(shí)現(xiàn)高效為目標(biāo)，加大環(huán)保投入，綜合多種手段深化環(huán)境政策改革；樹立和諧理念，轉(zhuǎn)變政府工作觀念，改變政績(jī)考核機(jī)制；加強(qiáng)公眾參與制度研究，建立社會(huì)制衡機(jī)制，提高環(huán)境政策的執(zhí)行力度；重視人文發(fā)展，進(jìn)一步加大國(guó)際間的交流與合作。

環(huán)境政策；缺陷；時(shí)代背景；改進(jìn)

隨著改革開放的日益深入，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)換代，國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，然而環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻，愈加威脅著人民的生命安全和身體健康。在黨的十八大勝利召開后，我國(guó)的環(huán)境政策獲得了更好的發(fā)展時(shí)機(jī)，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)，適應(yīng)新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，改變落后的環(huán)境政策已經(jīng)刻不容緩。對(duì)此，本文將從我國(guó)環(huán)境政策的演變進(jìn)行分析，并嘗試以生態(tài)文明為指導(dǎo)，尋求環(huán)境政策的科學(xué)完善。

一、我國(guó)環(huán)境政策的形成、表現(xiàn)形式和特點(diǎn)

（一）我國(guó)環(huán)境政策的形成

1972年聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會(huì)議，我國(guó)受到聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)瓦爾德海姆和聯(lián)合國(guó)環(huán)境會(huì)議秘書長(zhǎng)莫里斯·斯特朗的熱情邀請(qǐng)，基于國(guó)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及政治考量，我國(guó)積極參與了本次大會(huì)。這次大會(huì)被學(xué)界稱為全球生態(tài)外交的起點(diǎn)，也是人類歷史上第一次在全球范圍內(nèi)研究環(huán)境保護(hù)與人類發(fā)展的會(huì)議。會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)積極進(jìn)取，獲得了豐碩的成果。

第一，堅(jiān)持原則和立場(chǎng)，強(qiáng)烈譴責(zé)帝國(guó)主義的霸權(quán)擴(kuò)張和生態(tài)破壞。[1]中國(guó)代表團(tuán)指出，正是由于帝國(guó)主義國(guó)家的侵略和戰(zhàn)爭(zhēng)造成很多地方的環(huán)境污染。因此，中國(guó)代表團(tuán)提出了“為了保護(hù)人類和人類環(huán)境，各國(guó)必須堅(jiān)決禁止使用和徹底銷毀滅絕人性、嚴(yán)重破壞和污染環(huán)境的生物武器和化學(xué)武器，全面禁止并且徹底銷毀核武器。我們第一步要做的就是要求所有核國(guó)家達(dá)成在任何時(shí)候、任何情況下都不使用核武器的協(xié)議?！盵2]

第二，生態(tài)意識(shí)和環(huán)保觀念的初步覺醒。中國(guó)代表團(tuán)并不避諱闡述中國(guó)存在的生態(tài)環(huán)境問題，也充分意識(shí)到我國(guó)在保護(hù)環(huán)境方面與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在著巨大的差距，強(qiáng)調(diào)要學(xué)習(xí)他國(guó)先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，生態(tài)意識(shí)和環(huán)保觀念初步覺醒。

第三，中國(guó)代表團(tuán)提出了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的十項(xiàng)基本原則，得到了廣大發(fā)展中國(guó)家的擁護(hù)和支持。比如從環(huán)境問題與國(guó)內(nèi)發(fā)展的聯(lián)系來看，環(huán)境保護(hù)要注意與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)和反對(duì)公害緊密聯(lián)系起來；從環(huán)境保護(hù)的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作來看，各國(guó)要加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的交流與合作、環(huán)境維護(hù)的國(guó)際協(xié)作、統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)資金的利用等等。

此后，中國(guó)陸續(xù)召開多次環(huán)境會(huì)議，構(gòu)建環(huán)保機(jī)構(gòu)，著手工業(yè)“三廢”（廢水、廢氣和固體廢棄物）的防治與環(huán)境規(guī)劃。1973年8月，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，拉開了中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕。1983年12月，第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議確立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”、“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大政策，此次會(huì)議最終確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策。隨后，我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)21世紀(jì)議程》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等重要法律和文件。經(jīng)過30多年發(fā)展與規(guī)劃，在中國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域形成“三大政策”，分別是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”政策、“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”政策和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大環(huán)境政策，還有“三同時(shí)”、“排污收費(fèi)”、“集中控制”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等核心環(huán)境政策，構(gòu)成了相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)體系，力求全面地保護(hù)我國(guó)的生態(tài)和生活環(huán)境。

（二）我國(guó)環(huán)境政策的表現(xiàn)形式

蔡守秋教授認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境政策的表現(xiàn)形式主要包括以下幾種文字表現(xiàn)方式：有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)；中國(guó)共產(chǎn)黨制定的有關(guān)環(huán)境和資源保護(hù)的政策文件；國(guó)家機(jī)關(guān)和中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的文件；中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)環(huán)境和資源保護(hù)的政策；有關(guān)環(huán)境和資源保護(hù)的國(guó)際法律和政策文件；黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在重大會(huì)議上的講話、報(bào)告、指示等。[3]筆者認(rèn)為，蔡守秋教授對(duì)于我國(guó)環(huán)境政策表現(xiàn)形式的描述還是比較準(zhǔn)確充分的，屬于廣義的環(huán)境政策，但是我們通常理解的環(huán)境政策是指狹義的環(huán)境政策，即有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件。將環(huán)境政策作出狹義的理解，可以體現(xiàn)環(huán)境政策的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

（三）我國(guó)環(huán)境政策的特點(diǎn)

對(duì)于我國(guó)環(huán)境政策的特點(diǎn)學(xué)界眾說紛紜，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境政策具有如下特點(diǎn)：在環(huán)境政策定位上，比較強(qiáng)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的相對(duì)平衡；在環(huán)境政策作用點(diǎn)上，著重同時(shí)從根源上預(yù)防和從后果上治理；在政策執(zhí)行機(jī)制上，比較注重政府管制的作用；在環(huán)境政策實(shí)施層面，比較強(qiáng)調(diào)“命令型手段”和“經(jīng)濟(jì)性手段”的協(xié)調(diào)與應(yīng)用。[4]筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境政策的特點(diǎn)主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，我國(guó)環(huán)境政策主要通過行政命令手段對(duì)環(huán)境工作進(jìn)行監(jiān)督和管理。即在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)失靈的情況下，通過設(shè)立環(huán)境污染申報(bào)制度及許可制度，進(jìn)行定期或者不定期的環(huán)境整治專項(xiàng)行動(dòng)等行政命令手段對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，具有濃厚的行政命令色彩。

第二，我國(guó)環(huán)境政策通過設(shè)立排污收費(fèi)制度來籌集環(huán)境保護(hù)的資金。即通過對(duì)排污企業(yè)收取一定數(shù)額的排污費(fèi)用來籌集環(huán)境保護(hù)的資金，與政府撥款形成互為補(bǔ)充的環(huán)境財(cái)政保障體系。

第三，我國(guó)環(huán)境政策秉承防治結(jié)合的基本原則。即我國(guó)環(huán)境政策始終貫徹落實(shí)防治結(jié)合的基本原則，在預(yù)防和治理方面多措并舉，兩者均受到同等關(guān)注。

最后，我國(guó)環(huán)境政策較早地體現(xiàn)對(duì)外開放和國(guó)際合作的特點(diǎn)。自1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議開始，我國(guó)積極地參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)，努力學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和制度，使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)獲得較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。[5]

二、我國(guó)環(huán)境政策的缺陷

雖然我國(guó)建立相對(duì)完整的環(huán)境保護(hù)體系，但是貴州都勻礦渣污染事件、云南南盤江水污染事件、重慶綦江水污染事件、松花江重大水污染事件等重大環(huán)境污染事故層出不窮，在給我們敲響警鐘的同時(shí)也說明了我國(guó)的環(huán)境政策存在許多缺陷，若不予以填補(bǔ)將使環(huán)境保護(hù)的效果大打折扣。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境政策受到以下挑戰(zhàn)和困難：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策過程仍然在一定程度上與環(huán)境保護(hù)的要求相脫節(jié)；我國(guó)環(huán)境政策缺少足夠的力量對(duì)環(huán)境損害行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約；資金匱乏、技術(shù)含量不高等等。[4]也有學(xué)者提出，我國(guó)環(huán)境政策主要的缺陷體現(xiàn)在執(zhí)行層面弱這個(gè)方面，存在如國(guó)家缺乏完善的環(huán)保宏觀戰(zhàn)略、政府過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)、環(huán)境政策未與時(shí)俱進(jìn)，缺乏時(shí)效性等多種不足。[6]筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境政策存在以下缺陷：

第一，環(huán)境政策未協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。我國(guó)一直主張充分協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，兩者并重，缺一不可。然而，作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)始終處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力雖有長(zhǎng)足的提高，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在相當(dāng)大的差距，并且受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、人口分布不均勻等因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終被國(guó)家和人民放在第一位，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)是先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后解決污染。比如在引進(jìn)外資的時(shí)候，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不考慮企業(yè)的資質(zhì)、性質(zhì)，不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，就予以引進(jìn)并給予最優(yōu)惠的稅收和財(cái)政政策。在這個(gè)方面來說，我國(guó)的環(huán)境政策并沒有協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

第二，環(huán)境政策規(guī)定的處罰手段不夠嚴(yán)厲，執(zhí)法效果不佳。目前我國(guó)關(guān)于保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)規(guī)定的主要是通過罰款、限期治理等手段對(duì)污染企業(yè)或個(gè)人予以處理，這就導(dǎo)致污染方違法成本較低，為了高額的利潤(rùn)寧愿頂風(fēng)作案，使環(huán)境政策的執(zhí)法效果十分低下。此外，環(huán)境執(zhí)法部門分工不明確，經(jīng)常出現(xiàn)職權(quán)重疊、相互推諉等現(xiàn)象，進(jìn)一步削弱了環(huán)境政策的效果。

第三，環(huán)保投入不足。國(guó)家對(duì)于環(huán)保投入雖然逐年增加，但相對(duì)于廣闊的國(guó)土和日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)來說顯得捉襟見肘，環(huán)境資金和人員投入不足導(dǎo)致環(huán)境治理的速度遠(yuǎn)低于環(huán)境環(huán)境污染的速度。2005年到2010年的我國(guó)環(huán)保部的環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)環(huán)境污染治理投資從2005年的2388.0億元，占當(dāng)年GDP的1.30%到2010年的6654.2億元，只占當(dāng)年GDP的1.67%。環(huán)境保護(hù)資金投入的不足，使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍的建設(shè)緩慢，環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置滯后，缺乏有效的手段解決環(huán)境污染問題。再加上環(huán)保資金的使用缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致環(huán)保資金挪用、貪污等情況屢見不鮮，環(huán)保資金的使用情況令人堪憂。

第四，地方政府發(fā)展觀念滯后，唯GDP論成敗。中國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)除了接受上級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理之外，還是地方政府的分支機(jī)構(gòu)，因此，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況的好壞與地方政府重視與否有著密切的關(guān)系。然而，地方政府發(fā)展觀念滯后，以GDP作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在引進(jìn)投資時(shí)不進(jìn)行環(huán)境考量，不采取環(huán)境評(píng)估措施，就允許污染企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，?duì)其污染行為也不予監(jiān)管，往往忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)，使得國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)政策淪為空話，環(huán)境污染也未得到有效的治理。

三、我國(guó)環(huán)境政策求變的時(shí)代背景

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生等各個(gè)方面都取得了舉世矚目的成就，這些成就不但促使我國(guó)環(huán)境政策尋求變革，也為我國(guó)環(huán)境政策的改進(jìn)提供了良好的契機(jī)和背景。

（一）我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為環(huán)境政策改進(jìn)提供了資金支持

根據(jù)國(guó)務(wù)院總理溫家寶2012年的政府工作報(bào)告，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到47.2萬(wàn)億元，財(cái)政收入大幅提加，能夠?yàn)槲覈?guó)的環(huán)保事業(yè)提供足夠的資金。根據(jù)我國(guó)環(huán)保部2010年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，全國(guó)環(huán)境污染治理投資持續(xù)增長(zhǎng)，投資總額從2001年的1106.6億元增長(zhǎng)至2010年的6654.2億元。其中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資從2001年的595.7億元增加到2010年的4224.2億元，工業(yè)污染源治理投資從2001年的174.5億元增加到2010年的397.0億元，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資從2001年336.4億元增長(zhǎng)至2010年的2033.0億元。據(jù)此，我國(guó)環(huán)境政策的改進(jìn)有了充分的資金支持。

（二）社會(huì)不斷進(jìn)步，人們的環(huán)保意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)，為環(huán)境政策改進(jìn)提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)

沒有良好的生態(tài)條件，人們就不可能有高度的物質(zhì)享受、政治享受和精神享受；沒有生態(tài)安全，人們自身都會(huì)陷入不可逆轉(zhuǎn)的生存危機(jī)。[7]隨著現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)進(jìn)行，人民的生活水平不斷提高，人們對(duì)健康、環(huán)境的要求也隨之提高，人們的環(huán)保意識(shí)得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，微博、論壇等新型的民眾表達(dá)意愿的網(wǎng)絡(luò)渠道更加暢通，人們不斷地通過合法的渠道維護(hù)自己的環(huán)保權(quán)益。據(jù)我國(guó)環(huán)保部2010年的環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，2010年，各級(jí)人大環(huán)保建議數(shù)4971件，各級(jí)政協(xié)提案數(shù)6918件。全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來信70.1萬(wàn)封，涉及環(huán)境污染與生態(tài)破壞有關(guān)問題的有67.7萬(wàn)件。群眾來訪3.5萬(wàn)批次，6.6萬(wàn)人次。這些數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人民積極參與國(guó)家的事務(wù)，對(duì)自身的環(huán)境權(quán)益有著清晰認(rèn)識(shí)，維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，為環(huán)境政策的改進(jìn)提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)。

（三）國(guó)家和執(zhí)政黨愈加重視環(huán)境保護(hù)，為環(huán)境政策改進(jìn)提供了政治保障

近年來，環(huán)境污染事故層出不窮，嚴(yán)重威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，為了響應(yīng)人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的呼聲，國(guó)家和中國(guó)共產(chǎn)黨多次召開環(huán)境保護(hù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，先后提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和和諧社會(huì)的治國(guó)理念，相繼出臺(tái)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《可再生資源法》多部環(huán)保法律法規(guī)。溫家寶總理在2012年政府工作報(bào)告中指出，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。胡錦濤總書記在黨的十八大報(bào)告中提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。他強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。我們?cè)诿鎸?duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。在2013年召開的全國(guó)環(huán)境會(huì)議上，周生賢部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，新的一年，全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)要深入貫徹黨的十八大精神，在深化改革上有所突破，在推進(jìn)重點(diǎn)工作上有所突破，在改進(jìn)工作作風(fēng)上有所突破，創(chuàng)造亮點(diǎn)、抓住重點(diǎn)、突破難點(diǎn)、應(yīng)對(duì)熱點(diǎn)，全面開創(chuàng)環(huán)保工作新局面。國(guó)家和執(zhí)政黨對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，為環(huán)境政策的改進(jìn)營(yíng)造了良好的氛圍。

（四）國(guó)際間交流日益頻繁，為環(huán)境政策改進(jìn)提供了豐富的理論和經(jīng)驗(yàn)

由于我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在著不小的差距，為了學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)制度和經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府多次參加國(guó)際環(huán)境會(huì)議，積極參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)，先后引進(jìn)公眾參與制度，自然保護(hù)區(qū)制度等。2001年2月5日，中國(guó)國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)王玉慶率團(tuán)出席了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)第21屆會(huì)議，在會(huì)上聽取了他國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的分析和規(guī)劃。2012年11月12日，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》第二十四次締約方大會(huì)在瑞士日內(nèi)瓦召開，環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)張力軍率中國(guó)政府代表團(tuán)出席會(huì)議，會(huì)議期間，張力軍與瑞士環(huán)境部長(zhǎng)萊薩德女士就雙邊環(huán)境合作事宜交換了意見。

四、我國(guó)環(huán)境政策的改進(jìn)方向

在新的歷史時(shí)期和時(shí)代背景下，我們應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會(huì)，以生態(tài)文明的核心內(nèi)涵“公正、高效、和諧、公眾參與和人文發(fā)展”為指導(dǎo)，確立未來環(huán)境政策的改進(jìn)方向。

第一，兼顧自然權(quán)益和人類權(quán)益，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩者之間的關(guān)系，尋求兩者之間的契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正和社會(huì)公正。我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、清潔能源等既產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益又對(duì)環(huán)境破壞小的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化和區(qū)域的生態(tài)化。進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，將環(huán)境保護(hù)放在比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更高的戰(zhàn)略地位，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中預(yù)設(shè)環(huán)保資金，以確保在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中不會(huì)忽視環(huán)境保護(hù)。

第二，要以實(shí)現(xiàn)高效為目標(biāo)，加大環(huán)保投入，綜合多種手段深化環(huán)境政策改革。我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，包括資金、人員、技術(shù)等多方面的支持，首先，可以通過設(shè)立環(huán)境保護(hù)基金、環(huán)境貢獻(xiàn)獎(jiǎng)等獎(jiǎng)勵(lì)措施吸引優(yōu)秀人才加入環(huán)境保護(hù)的事業(yè)之中；其次，在文化教育方面進(jìn)行環(huán)境政策宣傳，比如在小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)的教材和課外讀物中加入環(huán)境政策內(nèi)容，潛移默化地增強(qiáng)人民的環(huán)保意識(shí)，號(hào)召人民從小事做起，從自身做起，積小成大，營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境；再次，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等多種媒介進(jìn)行環(huán)境政策宣傳，比如在網(wǎng)絡(luò)上不定時(shí)號(hào)召網(wǎng)民參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，在電視上播放環(huán)境政策的公益廣告，在報(bào)紙上刊登積極參與環(huán)境保護(hù)的好人好事等等；最后，在社區(qū)、大學(xué)等人員集中的地方社會(huì)環(huán)境保護(hù)小組，定期進(jìn)行環(huán)境政策宣傳和環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，對(duì)積極參與的人員予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

第三，要樹立和諧理念，轉(zhuǎn)變政府工作觀念，改變政績(jī)考核機(jī)制。必須轉(zhuǎn)變政府工作觀念，在制定環(huán)境政策的時(shí)候要聽取小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體工商戶等社會(huì)各個(gè)層面的人員意見，拓展公民參與政策制定的渠道和途徑，增強(qiáng)政策制定的透明度，加強(qiáng)環(huán)境政策的向心力。有學(xué)者認(rèn)為，通過改變現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制，隔斷政績(jī)與經(jīng)濟(jì)數(shù)量型增長(zhǎng)之間的聯(lián)系，給官員的晉升競(jìng)賽降溫，在保持地方政府的適度積極性的前提下建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的地方政府，這才可以發(fā)揮地方政府競(jìng)爭(zhēng)的良性效應(yīng)，從而促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。[8]筆者認(rèn)為，在改變政績(jī)考核機(jī)制中應(yīng)當(dāng)引入環(huán)境職責(zé)考量，將官員對(duì)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)作為其升遷的前提條件。

第四，要加強(qiáng)公眾參與制度研究，建立社會(huì)制衡機(jī)制，提高環(huán)境政策的執(zhí)行力度。環(huán)境正義的重要體現(xiàn)之一就是公眾環(huán)境利益的維護(hù)，我們必須盡可能全面的維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。[9-10]首先，我國(guó)可以參考日本的公害損害健康賠償制度和公害糾紛調(diào)解制度，增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在環(huán)境政策中所起的作用。其次，在環(huán)境法律中明確規(guī)定公民享有的環(huán)境權(quán)益以及救濟(jì)措施，比如規(guī)定公民享有知情權(quán)，有權(quán)知道真實(shí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果、產(chǎn)生的原因；再次，賦予公民監(jiān)督權(quán)和索賠權(quán)，比如任何合法的團(tuán)體和個(gè)人，都有權(quán)從污染源中采集樣品并按照合法途徑進(jìn)行測(cè)試，使之成為進(jìn)行環(huán)境訴訟的證據(jù)。

第五，要重視人文發(fā)展，進(jìn)一步加大國(guó)際間的交流與合作，充分吸取先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)制度，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，拓展政策發(fā)展空間。我們應(yīng)當(dāng)加大與其他國(guó)家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的交流與合作，認(rèn)真考察國(guó)外的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，思考引入諸如環(huán)境公益訴訟制度、排污權(quán)交易制度等環(huán)境制度的可行性，當(dāng)然也必須充分考慮中國(guó)的國(guó)情，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、技術(shù)力量，努力找到一條適合中國(guó)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)之路。也可以在國(guó)際上尋求國(guó)際環(huán)境保護(hù)援助資金，引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和尖端設(shè)備，給我國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行增添可能性。

四、結(jié)論

由于上述的各種原因，我們?cè)谥贫ōh(huán)境政策和環(huán)境政策的執(zhí)行過程中存在著諸多的問題，但是日益壯大的綜合國(guó)力，不斷進(jìn)步的科學(xué)技術(shù)，風(fēng)云變幻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，推動(dòng)著我國(guó)環(huán)境政策的不斷變革。因此，我們要以生態(tài)文明的核心內(nèi)涵為指導(dǎo)，在我國(guó)環(huán)境政策的未來價(jià)值取向進(jìn)行選擇，在政績(jī)考核、公眾參與等各方面進(jìn)行有益的嘗試，我相信上述這些問題都將得到很好的解決，最終將建立一個(gè)更加完善的環(huán)境政策體系，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明社會(huì)向縱深維度發(fā)展。

[1] 王 茜.中國(guó)生態(tài)外交實(shí)踐的序幕:歷史回顧與影響——以1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議為視點(diǎn)[J].黨史研究與教學(xué),2012,34(6).12-16.

[2] 劉 東.人類環(huán)境會(huì)議紀(jì)要[N].人民日?qǐng)?bào),1972-6-18.

[3] 蔡守秋.論中國(guó)的環(huán)境政策[J].環(huán)境導(dǎo)報(bào),1997,(6).1-5.

[4] 張 坤,夏 寬.新發(fā)展方式與中國(guó)環(huán)境政策創(chuàng)新[J].環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài),2000:(1).1-5.

[5] 張坤民,溫宗國(guó),彭立穎.當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境政策:形成、特點(diǎn)與評(píng)價(jià)[J].中國(guó)人口?資源與環(huán)境,2007,(2).1-7.

[6] 唐 鈞,謝一帆.我國(guó)環(huán)境政策的困境分析與轉(zhuǎn)型預(yù)測(cè)[J].探索,2007 ,(2).69-72.

[7] 李純斌.生態(tài)文明與社會(huì)主義和諧價(jià)值的新拓展[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2013,7(5):88-91.

[8] 楊海生,陳少陵,周永章.地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境政策—來自中國(guó)省份數(shù)據(jù)的證據(jù)[J].南方經(jīng)濟(jì),2008,(6):15-30.

[9] 王智平.溫茨的環(huán)境正義理論解析[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2012,6 (1):47-49.

[10] 王 倩.論兩型社會(huì)中的環(huán)境執(zhí)法[J].湖南警察學(xué)報(bào)，2013,(1):121-124.

On the Analysis and Amelioration of China’s Environmental Policy Evolution

SUN Bao-le, HU Mei-ling
(College of Political Science Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Defects in our environmental policy mainly reflected in environmental policy lie in: poor coordination of the relationship between economic development and environmental protection, lack of severe means of punishment under the environmental policy, poor effect of enforcement, lack of investment in environmental protection, and lagging behind of the development concept of local government. With the rapid economic development, growing awareness of environmental protection, the government attaching greater importance to it, and more frequent international exchanges, the way of improving our environmental policy should be: giving consideration to both natural rights and human rights, well coordinating the relationship between economic development and environment protection, investing more in environment protection with a high eff i ciency and deepening the policy reform with various means, establishing idea of harmony and transferring the government’s job idea and performance evaluation mechanism, strengthening the study of the public participation system and establishing social balance mechanism to enhance the enforcement of environment policy, and strengthening the international exchange and cooperation.

environmental policy; defects; background; improve

D922.1

A

1673-9272(2014)01-0120-05

2013-10-25

孫寶樂（1988-），男，江西贛州人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境行政法。

胡美靈（1969-），男，湖南桑植人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：環(huán)境行政法。

[本文編校：徐保風(fēng)]