加拿大G8與G20峰會(huì)安保工作中的指揮與管理體系

李翊政，顏國(guó)偉 編譯

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200011；上海公安高等專科學(xué)校， 上海 200137）

加拿大G8與G20峰會(huì)安保工作中的指揮與管理體系

李翊政，顏國(guó)偉 編譯

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200011；上海公安高等?？茖W(xué)校， 上海 200137）

為確保G8與G20的安全召開，加拿大皇家騎警設(shè)立了峰會(huì)綜合安保部，組建了一支橫跨多個(gè)警察部門的安保力量。指揮管理是峰會(huì)綜合安保部建設(shè)的核心，加拿大警方從初期籌備到?jīng)Q策機(jī)制建設(shè)，始終將協(xié)調(diào)、技術(shù)等因素放在重要位置，成功地建立起一套高效的指揮管理體系。

峰會(huì)；安保；指揮；體系

2010年G8與G20峰會(huì)是加拿大承辦的迄今為止規(guī)模最大的國(guó)際性會(huì)議。其安保工作規(guī)模以及復(fù)雜性超過以往所有的峰會(huì)以及大型活動(dòng)。作為一項(xiàng)全球性的重要活動(dòng)，G8與G20峰會(huì)受到加拿大乃至全球公眾與媒體的關(guān)注。從保護(hù)一般公眾到確保峰會(huì)國(guó)家首腦的安全，各種相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、要求是非常嚴(yán)格的。因此，為確保峰會(huì)圓滿成功，加拿大皇家騎警牽頭組建了一支包括蒙特利爾州警方、多倫多市警方、皮爾郡警方以及加拿大軍方等多方參與的，超過20000人的安保隊(duì)伍。這是加拿大大型安保工作的一種嶄新嘗試，在調(diào)集、指揮、協(xié)調(diào)過程遇到了多種挑戰(zhàn)，同時(shí)也獲得了許多成功經(jīng)驗(yàn)。

本文就峰會(huì)綜合安保中，加拿大多個(gè)警察部門間完成指揮與管理機(jī)制的搭建，成功整合成一支安保力量并完成G8及G20峰會(huì)安保任務(wù)的過程、做法及經(jīng)驗(yàn)作一介紹。

一、G8與G20峰會(huì)安保組織機(jī)構(gòu)—綜合安保部

綜合安保部（Integrated Security Unit）是由加拿大皇家騎警為G8與G20峰會(huì)安保工作所建立的安保工作機(jī)構(gòu)。加拿大皇家騎警是加拿大國(guó)家警察，相當(dāng)于美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局層級(jí)的警察機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)具有聯(lián)邦層面執(zhí)法權(quán)力的部門，憲法授予加拿大皇家騎警司法層面最高級(jí)別的法律管轄權(quán)，同時(shí)也要求加拿大皇家騎警要主導(dǎo)國(guó)家層面的安保工作。

為應(yīng)對(duì)2010年舉行的G8與G20峰會(huì)，加拿大皇家騎警下屬的行動(dòng)部專職負(fù)責(zé)安保工作，并籌劃組建了綜合安保部。綜合安保部從2009年2月1日開始運(yùn)作，至2010年12月底結(jié)束。

整個(gè)綜合安保部由國(guó)家、州、郡、市等多個(gè)層級(jí)的警察部門及軍方參與，其中來自加拿大皇家騎警的人員約5000名，來自加拿大軍方的人員約3000名，來自多倫多市警察局的人員6200名，來自蒙特利爾警方的人員3000名。綜合安保部的工作宗旨是確保峰會(huì)期間一般公眾與國(guó)家首腦的安全。其工作內(nèi)容包括：制定峰會(huì)安保標(biāo)準(zhǔn)、制定行動(dòng)計(jì)劃、確定行動(dòng)理念、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、謀求情報(bào)支持、建立信息聯(lián)絡(luò)與開展保衛(wèi)人員培訓(xùn)等多個(gè)方面。

峰會(huì)綜合安保部共分為六個(gè)相關(guān)部門，即指揮管理部、行動(dòng)（參謀）部、保障及后勤部、運(yùn)營(yíng)部、情報(bào)部、公共事務(wù)及關(guān)系部。指揮管理部負(fù)責(zé)峰會(huì)期間所有安保工作的指揮體系搭建與管理，設(shè)有綜合指揮中心，具體負(fù)責(zé)峰會(huì)期間指揮協(xié)調(diào)工作。行動(dòng)（參謀）部負(fù)責(zé)籌劃整體的安保方案，設(shè)定具體的崗位，并在峰會(huì)期間協(xié)調(diào)各相關(guān)作戰(zhàn)單位按照方案部署執(zhí)行安保工作任務(wù)。后勤保障部主要有兩方面職能：一個(gè)是運(yùn)輸保障，確保峰會(huì)期間安保力量的順利調(diào)動(dòng)及部署；另一個(gè)是各種物資、就餐、設(shè)施等后勤保障，支持整個(gè)安保工作團(tuán)隊(duì)的運(yùn)轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序。運(yùn)營(yíng)部主要負(fù)責(zé)資金管理，負(fù)責(zé)峰會(huì)期間的經(jīng)費(fèi)使用開支管理，此外，風(fēng)險(xiǎn)管理以及人力資源管理也是運(yùn)營(yíng)部的重要職能。情報(bào)部主要負(fù)責(zé)峰會(huì)期間的情報(bào)收集、交換、分析以及管理。公共事務(wù)及關(guān)系部主要負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)媒體及處理公眾關(guān)系，負(fù)責(zé)峰會(huì)各類安保信息的對(duì)外發(fā)布。

二、指揮與管理體系建設(shè)的背景

指揮與管理（Command and Control）體系的建設(shè)，無論從技術(shù)上還是從程序上來說，都是任何大型安保活動(dòng)的工作重點(diǎn)。就加拿大G8與G20峰會(huì)安保工作來看，在多部門參與的行動(dòng)環(huán)境下，合適的框架、草案、程序以及授權(quán)許可都是安保工作的重要基礎(chǔ)，同樣也是影響峰會(huì)安保成功與否的重要因素。

由于加拿大的國(guó)家體制與美國(guó)類似，均屬于聯(lián)邦制，因此，各州、縣、郡以及市均在各自獨(dú)立的財(cái)政體系下，成立了相應(yīng)的警察力量，而加拿大國(guó)家層面的警察機(jī)構(gòu)即是加拿大皇家騎警。由于州、縣、郡、市各層面都有相應(yīng)的法律，在具體運(yùn)行上存在一定的差別，因此，加拿大的警察體制與我國(guó)公安部的領(lǐng)導(dǎo)體制存在較大的差異，在面臨特大型活動(dòng)安保工作任務(wù)時(shí)，往往涉及多個(gè)層面警察部門的協(xié)同參與。此次G8與G20峰會(huì)便是由加拿大皇家騎警作為牽頭者來實(shí)施安保工作的，因此，指揮與管理體系建設(shè)就顯得格外重要。綜合安保部在成立之初的基本工作目標(biāo)就是使參與的所有部門，明白各自在行動(dòng)理念上的差距，以期在早期階段增強(qiáng)各方在執(zhí)法上、行動(dòng)上的互信并促使各方互相尊重。

三、指揮與管理體系初期建設(shè)的重點(diǎn)

加拿大G8與G20峰會(huì)綜合安保部將指揮與管理體系建設(shè)作為安保工作中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，在體系建設(shè)的初期主要注重四個(gè)方面：

1. 峰會(huì)行動(dòng)區(qū)劃

峰會(huì)安保是植根于活動(dòng)的發(fā)生地以及其周邊地理環(huán)境的一種警務(wù)活動(dòng)。因此，綜合安保部在峰會(huì)行動(dòng)區(qū)劃工作中有三個(gè)方面的考慮：首先是確定主任務(wù)區(qū)與各支援區(qū)的地點(diǎn)；其次是各方面在覆蓋行動(dòng)區(qū)域上的人力、信息以及技術(shù)三方面所能達(dá)到的水平；此外還有各個(gè)參戰(zhàn)部門是否具備執(zhí)行任務(wù)的能力。

在實(shí)踐中，綜合安保部在確定峰會(huì)安保活動(dòng)區(qū)域伊始，就召開了一個(gè)高級(jí)別的準(zhǔn)備會(huì)議。由于這兩項(xiàng)大型安保活動(dòng)橫跨多倫多市、蒙特利爾市等多個(gè)區(qū)域，安?；顒?dòng)需要經(jīng)過周密的部署與演練，才能確保其運(yùn)作的效率。所以，所有參戰(zhàn)部門以及高級(jí)IT技術(shù)官員都參與到這項(xiàng)會(huì)議中，會(huì)議中的議題不僅僅集中于峰會(huì)活動(dòng)的場(chǎng)所，還包括所有可能涉及到支援整個(gè)峰會(huì)運(yùn)作的地區(qū)部門。例如，由于G8與G20峰會(huì)所涉及的地區(qū)不同，涉及多個(gè)部門以及執(zhí)法單位，如何處理好州、縣之間的法律差異問題以及配置好裝備與警力等都是綜合安保部搭建指揮與管控體系中的難點(diǎn)。在實(shí)踐中，綜合安保部將峰會(huì)涉及的任務(wù)區(qū)域統(tǒng)一視作一個(gè)特殊區(qū)域，在國(guó)家授權(quán)的框架下，通過各種計(jì)劃、流程統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理上述問題，較好地解決了分歧。

2. 通訊能力保障

在峰會(huì)相關(guān)地區(qū)內(nèi)，各方的通訊暢通是峰會(huì)安保指揮體系運(yùn)作的基礎(chǔ)。對(duì)G8峰會(huì)以及G20峰會(huì)來說，加拿大皇家騎警與多倫多市警察局、加拿大軍方等部門之前都擁有各自基于電臺(tái)以及技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)法通信體系，所以，搞清各部門的執(zhí)法范圍及信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋面上的情況，有助于建立合適的框架來確保協(xié)同能力。綜合安保部在實(shí)踐中，建立了一個(gè)專門的小組，負(fù)責(zé)落實(shí)給所有參加的部門安裝統(tǒng)一的信息系統(tǒng)與軟件。

3. 內(nèi)部協(xié)同集成

協(xié)同行動(dòng)能力是多部門參與情況下，峰會(huì)安保中的重要方面。在現(xiàn)場(chǎng)互相聯(lián)絡(luò)，采用何種等級(jí)的行動(dòng)都依賴于協(xié)同行動(dòng)能力建設(shè)的程度。在初期的準(zhǔn)備會(huì)議中，通訊、裝備、行動(dòng)草案以及工作流程都是綜合安保部關(guān)注的重點(diǎn)。在峰會(huì)安保實(shí)踐中，綜合安保部對(duì)這些問題都在早期高層會(huì)議上多次進(jìn)行討論。越早進(jìn)行討論，越早達(dá)成共識(shí)，越有助于推動(dòng)后續(xù)工作程序以及草案的制定。

此外，在G8與G20峰會(huì)安保中，綜合安保部為加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)同與向心力，在峰會(huì)籌備階段就讓所有參與綜合安保部的人員在一起工作，并穿著合適的便服，而不是在原部門工作的制服。這看上去是一個(gè)簡(jiǎn)單的決定，卻有效地營(yíng)造了一種協(xié)同合作的工作氛圍。制服則是在正式訓(xùn)練或者執(zhí)行任務(wù)時(shí)穿著，從而確保在指揮管理環(huán)節(jié)中，能讓所有執(zhí)行人員知道誰是關(guān)鍵角色。該項(xiàng)舉措作為一項(xiàng)最佳實(shí)踐，寫入了綜合安保部的行動(dòng)結(jié)束報(bào)告中。

4. 安保通行級(jí)別

在峰會(huì)安保中，加拿大皇家騎警在早期就對(duì)所有出入綜合指揮中心現(xiàn)場(chǎng)工作的人員設(shè)定了一套相應(yīng)的聯(lián)邦安保通行等級(jí)。在該等級(jí)中，綜合安保部對(duì)加拿大軍方維持相應(yīng)的聯(lián)邦安保通行等級(jí)，對(duì)省級(jí)、市級(jí)以及其他層面的警方則根據(jù)實(shí)際需要使其享有聯(lián)邦安保通行等級(jí)。而對(duì)其他非峰會(huì)安保部門的人員，綜合安保部則按照時(shí)間、具體工作目的予以核發(fā)相應(yīng)等級(jí)的安保通行證件。此外，綜合安保部設(shè)立了一個(gè)專門小組用來確定所有參與峰會(huì)的重要人士來訪時(shí)的通行級(jí)別。

四、指揮與管理體系的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

在初步搭建起指揮與管理體系后，綜合安保部在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步建設(shè)其運(yùn)行機(jī)制：

1. 綜合指揮中心運(yùn)營(yíng)

綜合指揮中心是一個(gè)24小時(shí)運(yùn)作的由多部門參與、具有多方面功能的指揮中心。綜合指揮中心由綜合安保部按照任務(wù)需要，設(shè)置相應(yīng)的工作席位，并安排各條線安保人員開展工作。此外，為維持指揮中心的運(yùn)作以及確保班次輪轉(zhuǎn)，綜合安保部另外設(shè)置專人專部負(fù)責(zé)規(guī)章以及輪班制度的制定與管理，而不是由指揮中心內(nèi)部的工作人員來做出決定，從而使內(nèi)部工作人員能夠?qū)Ｐ耐度氲郊榷üぷ魅蝿?wù)中去。

2. 決策矩陣

在安保工作伊始，指揮與管控體系的作用就是在不同的指揮層級(jí)下將各種權(quán)限等級(jí)予以銜接，確保在具體的行動(dòng)環(huán)境中，都有清晰的層級(jí)。而決策矩陣就是一份內(nèi)容簡(jiǎn)潔的文件，劃定工作人員在安保區(qū)域內(nèi)的權(quán)限。峰會(huì)期間，綜合安保部的指揮體系大致共分為四個(gè)層級(jí)：會(huì)場(chǎng)指揮、區(qū)域指揮、綜合指揮與執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)指揮。其中，各級(jí)指揮中心對(duì)峰會(huì)期間每個(gè)行動(dòng)的權(quán)限都分成主管與知曉兩類。在早期的籌劃階段，由所有參與部門的高級(jí)官員制定、審核、批準(zhǔn)的這一決策矩陣，涵蓋了整個(gè)峰會(huì)期間從籌劃到執(zhí)行，從一線到保障，從內(nèi)部溝通到外部聯(lián)絡(luò)共數(shù)十個(gè)具體項(xiàng)目，從而保證了在各個(gè)階段，都有一個(gè)明確的指揮與管理部門來負(fù)責(zé)。這也是綜合安保部在峰會(huì)安保工作中的一項(xiàng)最佳實(shí)踐，并還會(huì)在其今后的類似工作中繼續(xù)推行。

圖表1：綜合安保部的決策矩陣

3. 指揮系統(tǒng)的軟硬件對(duì)接

在多個(gè)部門參與的安保工作中，如何使各個(gè)部門使用的硬件設(shè)施系統(tǒng)與軟性規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)接，是非常重要的。例如，就加拿大軍方來說，工作條例中明確規(guī)定，禁止使用通用無線設(shè)備，只能使用軍方保密線路。此外，許多軍方機(jī)密文件并不能任由警方調(diào)閱。這就導(dǎo)致在準(zhǔn)備工作階段出現(xiàn)了許多操作性難題。所以，綜合安保部認(rèn)為在物理安防、網(wǎng)絡(luò)安全、無線通訊以及其他硬件設(shè)施使用方面應(yīng)在峰會(huì)安保早期就盡早磨合。綜合安保部為此專門搭建一個(gè)內(nèi)部通訊網(wǎng)絡(luò)，再通過網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)邦政府的網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，從而降低了信息安全問題發(fā)生的可能性。

而在人員方面，綜合安保部在六個(gè)部門內(nèi)的所有指揮層級(jí)上都配備高級(jí)聯(lián)絡(luò)官這一角色。這個(gè)角色由該層級(jí)內(nèi)有較高職位的人士兼任，具有溝通以及獲取現(xiàn)場(chǎng)重要信息的權(quán)限，可以保證在發(fā)生問題后的第一時(shí)間有人介入解決。

4. 成立執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)

執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)是由所有參與峰會(huì)安保的高層官員參與組建的一個(gè)工作委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)可以說是整個(gè)指揮系統(tǒng)的最高層，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)提出意見、進(jìn)行指導(dǎo)或者直接指揮，特別是對(duì)一些重特大突發(fā)性事件的處置進(jìn)行反思并達(dá)成高層級(jí)上的共識(shí)，從而推動(dòng)整個(gè)安保工作的開展。綜合安保部在成立伊始就成立了這樣一個(gè)由皇家騎警、軍方、多倫多市警方等部門長(zhǎng)官組成的五人高層委員會(huì)。在組建之初，這僅是籌備議程中的一個(gè)機(jī)構(gòu)，但是隨著各項(xiàng)工作的日漸展開，該機(jī)構(gòu)逐漸成為一個(gè)常設(shè)的委員會(huì)，具有最高決策權(quán)，直到峰會(huì)結(jié)束。

5. 引入情境指揮模型

情境指揮模型（EMS Situational Board Module）是峰會(huì)安保中使用的一種以各種圖標(biāo)標(biāo)示信息的指揮系統(tǒng)。該模型在2010年曾應(yīng)用于印度舉行的英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)中。情境指揮模型就是以峰會(huì)安保工作中的地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，將所有預(yù)定的安保工作、可能發(fā)生的各類事件，通過各種顏色（分別反映從最高到最低四個(gè)層級(jí)）標(biāo)注在工作區(qū)域的地理位置地圖上，從而形成一張極具動(dòng)感與鮮明特色的“安?！蹦Ｐ?。該模型在指揮中心系統(tǒng)內(nèi)使用，并與信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，使得所有指揮中心的工作人員均可以通過地圖清楚地了解到整個(gè)安保工作的進(jìn)展情況，及時(shí)調(diào)動(dòng)與部署相應(yīng)的安保力量對(duì)一些突發(fā)性事件進(jìn)行處置。該模型由指揮中心工作人員進(jìn)行24小時(shí)的維護(hù)更新，確保信息的準(zhǔn)確及時(shí)。

五、指揮與管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

指揮與管理體系建設(shè)在峰會(huì)綜合安保部這一安保模式中居于核心地位。由此可見，在籌備初期就重視指揮體系的建設(shè)是加拿大確保大型峰會(huì)成功舉行的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

1. 高屋建瓴，重視協(xié)調(diào)機(jī)制搭建

在大型安?；顒?dòng)中，綜合安保部自始至終都由參與單位的高層主管組成的執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，在各個(gè)指揮層級(jí)中重視聯(lián)絡(luò)官的設(shè)置，這些具有獨(dú)立溝通協(xié)調(diào)權(quán)限的聯(lián)絡(luò)官群體，從各個(gè)層面都確保了綜合安保部的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使安保整體工作協(xié)調(diào)有序。

2. 無縫銜接，重視技術(shù)力量保障

現(xiàn)代社會(huì)警務(wù)工作的科技含量不斷增多，所以如何將各參戰(zhàn)部門的硬件設(shè)備接入，納入到一個(gè)綜合安保的框架下是開展安保工作的基礎(chǔ)。加拿大在峰會(huì)安保中，從基層實(shí)戰(zhàn)部門到指揮部門，都重視從電臺(tái)到信息技術(shù)整合的每一個(gè)環(huán)節(jié)，形成了一個(gè)多技術(shù)端口接入的工作網(wǎng)絡(luò)?？萍荚诰瘎?wù)活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，保證了峰會(huì)安保中指揮體系的高效運(yùn)作。

Introduction of the Command and Control Mechanism Established for the Security Operations of G20 and G8 Summits

Li Yizheng, Yan Guowei
(Nanjing Rd Police Station of Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200011, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

To secure the G8 and G20 summit, Royal Canada Mounted Police created the “Integrated Security Unit”, a multiple police department of integrated security forces. Command and Control is the core of the organization development. Considering the cooperation and technology as priority, RCMP established an effective C2 system from the very beginning of the initial preparation and a decision-making mechanism for security operations.

Summit; Security Operation; Command; Mechanism

D631

A

1008-5750(2014)03-0093-(04)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.03.018

2014-04-27 責(zé)任編輯：何銀松

李翊政，男，上海市公安局黃浦分局南京東路派出所民警；顏國(guó)偉，男，上海公安高等專科學(xué)?；A(chǔ)教研部副教授。