京杭大運河揚州段水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)的法律對策

劉 國 慶

(揚州職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚州 225009)

生態(tài)系統(tǒng)指一定時間和空間范圍內(nèi)棲居著的所有生物與非生物的環(huán)境之間由于不停地進行物質(zhì)循環(huán)和能量流動而形成的一個相互影響、相互作用，并具有自我調(diào)節(jié)功能的統(tǒng)一整體［1］，由水生生物與水環(huán)境所構(gòu)建的具有特定結(jié)構(gòu)和功能的動態(tài)平衡系統(tǒng)就是水生態(tài)系統(tǒng)。水是生命之源，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。本文以京杭大運河揚州段為例，探討保障和促進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)的法律對策。

1 揚州大運河生存現(xiàn)狀

京杭大運河全長約1794 公里，南起杭州、北至北京，連接京、津、冀、魯、蘇、浙等六省(市)，溝通海河、黃河、淮河、長江、錢塘江等五大水系。京杭大運河是世界上開鑿最早、線路最長、工程最大且至今仍在使用的人工運河。揚州因大運河而興，自漢唐以來逐步成為江淮間的政治、經(jīng)濟、文化中心，被世人冠予“運河之都”、“運河明珠”的美譽［2］?；窗埠蛽P州境內(nèi)的京杭大運河被稱為里運河，全長約190 公里，其中揚州段始于長江之濱的施橋鎮(zhèn)六圩，自南向北依次經(jīng)過邗江、廣陵、江都、高郵、寶應(yīng)等區(qū)(縣)，全長約125 公里［3］。京杭大運河揚州段是南水北調(diào)東線工程的輸水干河，也是揚州沿線縣市工農(nóng)業(yè)用水的主要水源地［4］(以下均以揚州大運河指代京杭大運河揚州段)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，揚州大運河環(huán)境問題日益凸顯:水質(zhì)下降、魚蝦死亡、水華爆發(fā)、水體黑臭……，水生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。其原因有:

1.1 自然因素

溫室氣體排放導(dǎo)致全球氣候異常，使得干旱、暴雨等極端天氣頻發(fā)。據(jù)揚州市氣象局和水利部門的統(tǒng)計資料顯示，自1953 年以來，揚州曾發(fā)生4 次大旱災(zāi)害，其中1978 年和1994 年災(zāi)情最為嚴重［5］。最近一次較為嚴重的旱情就發(fā)生于2010 年底至2011 年6 月，導(dǎo)致供水緊張。泥沙淤積、洪水內(nèi)澇、水土流失以及地震、地裂縫、地面沉降等自然災(zāi)害所引發(fā)的決堤潰壩、管網(wǎng)破裂，也同樣威脅著揚州的水資源與水生態(tài)系統(tǒng)的安全。

1.2 人為因素

揚州大運河污染主要來自工業(yè)廢水、生活污水以及農(nóng)業(yè)污水，其中前兩者屬于點源污染，后者屬于面源污染。根據(jù)揚州市環(huán)境保護局發(fā)布的《2012 年揚州市年度環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，古運河生資碼頭水質(zhì)達標率僅為16.7%，超標項目為氨氮，與大運河相連的寶應(yīng)湖、高郵湖、邵伯湖和瘦西湖等湖泊營養(yǎng)化狀況趨于加重。

農(nóng)業(yè)水漫灌，地下水超采，工業(yè)設(shè)備陳舊、技術(shù)落后，公民節(jié)水意識淡薄，造成水浪費現(xiàn)象嚴重。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快，工業(yè)和生活用水量的持續(xù)攀升將擠占生態(tài)用水，而水浪費則無疑給水資源緊張的態(tài)勢雪上加霜。另外，大量的橋梁、碼頭和閘壩等水利設(shè)施，以及公園、觀景平臺等城市基礎(chǔ)設(shè)施的興建，再加上截彎取直、隨意變向、亂開支渠、挖沙取土等人為干擾，船舶擁堵和燃油泄漏、房地產(chǎn)項目蠶食運河邊的緩沖地帶，嚴重破壞了大運河的生態(tài)環(huán)境，使得大運河水生態(tài)不斷退化甚至惡化。

2 揚州大運河保護的現(xiàn)實困境

2.1 資金不足、人才短缺

水生態(tài)保護雖然是一項功在當代、利在千秋的光輝事業(yè)，但因其投入高、見效慢、周期長，往往遭遇資金和人才掣肘。通過與部分運河沿線兄弟城市對比(見表1)，可以看出揚州的經(jīng)濟實力較為靠后。此外，高等院校、科研院所以及大型環(huán)?？萍计髽I(yè)偏少，人才的吸引力和競爭力在長三角洲城市群處于劣勢。

表1 京杭大運河江蘇段部分城市經(jīng)濟實力對比表

2.2 全民環(huán)保意識不強

全民環(huán)保意識不強，主要表現(xiàn)在環(huán)保宣傳教育不夠、民眾環(huán)保知識缺乏、環(huán)保公眾參與不足。揚州屬于水資源短缺地區(qū):一是水資源不足，90%左右的水都是過境水;二是水質(zhì)型缺水，水污染較重;第三，降水時空分布不均，水資源難以有效利用［6］。水環(huán)境保護意識欠缺，許多人養(yǎng)成了不文明的用水行為習(xí)慣。

2.3 多頭治水、管理混亂

當前我國水務(wù)行政管理體制存在“多頭管理、九龍治水”的弊端，大運河流域的綜合管理更為復(fù)雜，除水利、環(huán)保、國土、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、交通、衛(wèi)生等部門行使相關(guān)職能外，還牽涉旅游、文化、文物、園林等部門。多部門齊抓共管目的在于形成合力，以提升大運河保護的力度。然而現(xiàn)實卻是各部門職權(quán)交叉、權(quán)責(zé)模糊、效率低下、管理混亂，與促進大運河保護的初衷背道而馳。

2.4 法律制度不健全

為貫徹落實《水法》，水利部于2004 年下發(fā)了《關(guān)于水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)的若干意見》，旨在引導(dǎo)水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作的深入開展。目前，揚州還沒有制定水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)規(guī)劃，但相繼出臺了《節(jié)能減排工作實施意見》(2007 年)、《淺層地下水管理辦法》(2009 年)、《水文管理辦法》(2012 年)、《大運河遺產(chǎn)保護辦法》(2012 年)等規(guī)章。這四部地方性規(guī)章均涉及水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，如《節(jié)能減排工作實施意見》規(guī)定，加快水污染治理工程建設(shè)，實施水資源節(jié)約利用;《淺層地下水管理辦法》規(guī)定，嚴格執(zhí)法杜絕非法取水行為;《水文管理辦法》規(guī)定，市水文機構(gòu)應(yīng)當加強監(jiān)測，為水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境應(yīng)急治理適時提供監(jiān)測資料;《大運河遺產(chǎn)保護辦法》規(guī)定，在大運河遺產(chǎn)保護范圍內(nèi)進行防洪設(shè)施建設(shè)、河道疏浚、水利工程設(shè)施維護等工程建設(shè)時，應(yīng)當按照遺產(chǎn)保護規(guī)劃相關(guān)要求實施。由于立法目的不同，側(cè)重點相異，所以無法對水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作對癥下藥。除此之外，地方性水生態(tài)修復(fù)技術(shù)標準也處于立法空白。

3 水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)的法律對策

3.1 立法方面

3.1.1 用生態(tài)文明理念引領(lǐng)立法工作

現(xiàn)代環(huán)境資源法建立在生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀的基礎(chǔ)上，其立法目的在于體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先”、“環(huán)境優(yōu)先”的價值理念［7］。2013年11 月，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)文明理念的核心是尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，人與自然和諧共生。法律制度是文明的產(chǎn)物，標示著文明進步的程度。只有建立健全生態(tài)法律制度，才能從根本上化解人與自然之間的矛盾，實現(xiàn)自然、社會和人的和諧發(fā)展。用生態(tài)文明理念引領(lǐng)地方立法工作，可以從水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)立法入手，堅持以人為本，深入推進科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量。

3.1.2 立足本地實情、創(chuàng)新地方立法

地方立法主要作用在于:一是具體實施作用，二是補充完善作用，三是實驗創(chuàng)新作用，四是特殊調(diào)節(jié)作用［8］。根據(jù)我國《立法法》第六十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)。第七十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府可以制定規(guī)章。顯然，揚州作為地級市無立法權(quán)，但市政府制定發(fā)布的規(guī)范性文件是國家立法的延伸和補充，在本行政區(qū)劃內(nèi)具有普遍約束力，是“準立法”行為。

環(huán)境問題具有顯著的地域性，環(huán)境治理同樣存在地區(qū)差異。水環(huán)境保護與修復(fù)立法應(yīng)充分考慮轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊、水庫、地下水、濕地、城市水網(wǎng)等具體水生態(tài)系統(tǒng)類型，立足本地實際情況，具體問題具體分析，集中力量解決主要矛盾，只有這樣，立法工作才能有的放矢，有所建樹。立法重點在于體現(xiàn)地方特色，難點在于法律制度創(chuàng)新，突破點在于增強法律法規(guī)的可操作性(或可執(zhí)行性)。目前，已有部分地方進行了積極探索，積累了寶貴經(jīng)驗，如福建、南京、無錫、合肥等省、市出臺了水環(huán)境保護的地方性法規(guī)。

3.1.3 建立水生態(tài)修復(fù)技術(shù)指標體系

國際上采用的水生態(tài)修復(fù)技術(shù)主要有三類:一是物理方法，即通過工程措施，進行機械除藻、疏挖底泥、引水稀釋等，但往往治標不治本。二是化學(xué)方法，如加入化學(xué)藥劑殺藻、加入鐵鹽促進磷的沉淀、加入石灰脫氮等，但花費大且易造成二次污染。三是生物、生態(tài)方法，如放養(yǎng)控藻型生物、構(gòu)建人工濕地和水生植被等，此乃當前研究熱點［9］。

日本在水污染治理和技術(shù)研發(fā)方面成績斐然，尤其是琵琶湖治理堪稱典范，其成功經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒。國內(nèi)部分城市已制定了水生態(tài)修復(fù)技術(shù)標準，如長沙市出臺了《生態(tài)濕地保護技術(shù)指南(試行)》(2009 年)、貴陽市出臺了《湖泊水庫局部水域生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)程(試行)》(2013年)。舊的水利工程建設(shè)標準和規(guī)程規(guī)范大多已不適應(yīng)時代發(fā)展的需要，要增加水生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容，建立水生態(tài)修復(fù)技術(shù)指標體系，以促進水利與水生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1.4 建立健全相關(guān)法律制度

《水法》(2002 年)第四條規(guī)定，開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應(yīng)當全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水。水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作的成功需要計劃(規(guī)劃)先行，所以首先需要建立水環(huán)境保護規(guī)劃制度，編制水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)專項規(guī)劃。

山西、武漢、無錫、哈爾濱、桂林等試點省、市均已編制完成水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)規(guī)劃，有些已完成或超出規(guī)劃目標通過了水利部的驗收。在編制水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)專項規(guī)劃時，應(yīng)劃分近、中、遠期目標，分別制定水資源整體規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水工程建設(shè)規(guī)劃等單項規(guī)劃。

其次，需要建立水生態(tài)效益補償制度。水生態(tài)效益補償可以借鑒森林和草原生態(tài)效益補償進行制度構(gòu)建，向用水量和排污量較大的行業(yè)收取一定的費用，設(shè)立水生態(tài)效益補償基金。同時，上游限制工業(yè)發(fā)展而由中下游反哺上游，或者上游排污向中下游繳納排污費用。在發(fā)生干旱、污染時進行的跨境、跨流域生態(tài)調(diào)水、補水時，受益地向出讓地繳納費用作為補償。

除此之外，還應(yīng)建立和完善水環(huán)境監(jiān)測、水環(huán)境健康評估、水功能區(qū)劃、公眾參與等制度。

3.2 執(zhí)法方面

3.2.1 理順水環(huán)境管理體制

我國水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的模式。水利部負責(zé)全國水資源統(tǒng)一管理工作，其明確7 大流域(長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖)機構(gòu)作為水利部的派出機構(gòu)，在流域范圍內(nèi)依權(quán)行使水行政職能［10］。地方各級水利部門負責(zé)所在行政區(qū)域內(nèi)的水資源管理，而水環(huán)境保護則由國家及地方各級環(huán)境保護部門負責(zé)。也就是說，中國的水環(huán)境管理體制分為兩大部門，水利行政主管部門負責(zé)管理水量，環(huán)保行政主管部門負責(zé)管理水質(zhì)［11］。這實際上割裂了水的屬性，造成了管理環(huán)節(jié)脫鉤。

此外，還有國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通等多個部門關(guān)涉水行政，橫向管理交叉重疊、錯綜復(fù)雜，而解決問題的關(guān)鍵就在于理順水環(huán)境管理體制。首先應(yīng)確立水利部門和環(huán)保部門為共同主管部門，其他相關(guān)部門為分管部門。其次是要明確各自的職責(zé)，做到分工明確。最后是要建立溝通協(xié)調(diào)機制，以形成合力，共同做好水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作。

3.2.2 提高監(jiān)管水平、加大執(zhí)法力度

因為水有流動性，污染也隨之而流動，所以需要提高水環(huán)境監(jiān)管水平，加大執(zhí)法力度。一是建立水質(zhì)水量的動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，重點加強取水口、飲用水源地的監(jiān)測工作，實行水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)和污染監(jiān)測信息公開、通報制度。二是建立預(yù)警與應(yīng)急機制，對于污染、調(diào)水、水上交通事故、水利設(shè)施損毀等情況或潛在危險，發(fā)出相應(yīng)級別的預(yù)警，并啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。三是定期、不定期開展水環(huán)境綜合整治專項檢查，指導(dǎo)并督促企業(yè)單位落實整改情況，形成水環(huán)境保護的長效機制。四是加強水行政各部門協(xié)調(diào)和配合，開展聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴厲打擊、懲處偷排污水廢物、擅自挖渠引水、破壞水利設(shè)施等違法行為。

3.2.3 加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

水行政執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊直接影響了執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量，所以需要高度重視執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，加強水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是除組織業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)和專業(yè)技能培訓(xùn)外，還需加強一線執(zhí)法人員對于環(huán)境與資源保護法學(xué)、生態(tài)學(xué)等專業(yè)知識以及水環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，真正做到依法管理、依法行政。二是加強水行政執(zhí)法人員的日常管理和評議考核，實行動態(tài)管理，堅持優(yōu)勝劣汰，將不合格的人員調(diào)離或者清除出執(zhí)法隊伍。三是實行問責(zé)制，定崗定責(zé)，將責(zé)任落實到個人，對于有法不依、知法犯法、違法執(zhí)法，執(zhí)法不嚴的人員追責(zé)到底。

3.3 司法方面

3.3.1 設(shè)立環(huán)保法庭

2010 年7 月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》明確規(guī)定，在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護司法水平。

目前，全國共有15 省(直轄市)共設(shè)77 個環(huán)保法庭，包括海南省高院、海口中院、無錫中院、昆明中院、江西、山東等地基層人民法院，以環(huán)保審判庭、環(huán)保巡回法庭、獨立建制的環(huán)保法庭和環(huán)保合議庭等四種模式存在［12］。司法途徑是解決環(huán)境糾紛、維護環(huán)境權(quán)益、化解社會矛盾的有效手段，各地可以根據(jù)實際需要設(shè)立環(huán)保法庭，推動司法介入環(huán)境保護，以加強水生態(tài)的司法保護力度。

3.3.2 推動環(huán)境公益訴訟

水生態(tài)系統(tǒng)作為環(huán)境的有機組成部分，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性。水生態(tài)系統(tǒng)無論好與壞，其承受對象一致，即受益者和受害者均是人類自己。污染受害者很難維護自身環(huán)境權(quán)益，其癥結(jié)在于中國尚未完全建立起環(huán)境公益訴訟制度。

新的《民事訴訟法》(2012 年)第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。雖然此條款語焉不詳、飽受詬病，但是給地方司法機關(guān)創(chuàng)新地方立法、推動環(huán)境公益訴訟提供了可能。在最高人民法院相關(guān)司法解釋出臺之前，地方司法機關(guān)可以在推動環(huán)境公益訴訟實質(zhì)性發(fā)展上進行有益探索。

4 揚州大運河的保護措施

4.1 探挖文化遺產(chǎn)、發(fā)展生態(tài)旅游

2014 年6 月22 日，中國大運河被列入世界文化遺產(chǎn)名錄，大運河由此進入后申遺時代。深入挖掘、整理運河文化遺產(chǎn)，將其“串珠成鏈”迫在眉睫。揚州大運河串連起了多個江河湖泊，沿途風(fēng)光優(yōu)美、景色宜人，發(fā)展生態(tài)旅游的條件得天獨厚。建議設(shè)計、開發(fā)出多條生態(tài)旅游線路，增加親水平臺、水上棧道、觀鳥亭等旅游設(shè)施，以滿足市民和游客親水、賞水、戲水需求。

4.2 拓寬資金來源、加大科研投入

水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作涉及面廣、難度大、周期長，所以需要有充足的財力支持。除政府專項撥款外，還需積極拓寬資金來源渠道，嘗試引入民間資本和社會力量，可以發(fā)起設(shè)立大運河生態(tài)保護公益信托，廣泛募集善款，重點向水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)技術(shù)的研究傾斜，保障大運河水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

4.3 培養(yǎng)生態(tài)理念、弘揚運河文化

黨的十八大報告指出:“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念?！甭涞綄嵦帲褪且罅Τ珜?dǎo)“愛水、節(jié)水、護水，珍惜資源、綠色消費，保護環(huán)境、節(jié)能減排”的文明新風(fēng)尚，改變過去“兩高一低”(即高污染、高能耗、低產(chǎn)出)的粗放型經(jīng)濟模式為集約型經(jīng)濟模式。同時，應(yīng)傳承并弘揚璀璨的大運河文化，讓人們了解、熱愛大運河，進而自覺保護大運河。

5 結(jié)語

當前我國水環(huán)境形勢依然十分嚴峻，亟需法律手段為水生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)“保駕護航”。水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)工作是一項長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，各地方應(yīng)根據(jù)實際情況實施更有針對性的措施，以生態(tài)文明建設(shè)為抓手，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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