中國(guó)權(quán)力制衡機(jī)制與反腐敗
——專(zhuān)訪(fǎng)美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)約翰·桑頓中國(guó)中心主任李成

中國(guó)權(quán)力制衡機(jī)制與反腐敗
——專(zhuān)訪(fǎng)美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)約翰·桑頓中國(guó)中心主任李成

人民論壇記者 袁 靜

現(xiàn)任美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)（Brookings Institution）約翰·桑頓中國(guó)中心主任。生于上海，1985年赴美留學(xué)，在加州大學(xué)伯克利分校獲得亞洲研究專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位，后于普林斯頓大學(xué)獲得政治學(xué)博士學(xué)位。2006年加入布魯金斯學(xué)會(huì)，目前兼任美中關(guān)系全國(guó)委員會(huì)董事，美國(guó)外交關(guān)系協(xié)會(huì)和由杰出美籍華人組成的精英組織美國(guó)百人會(huì)成員，并曾擔(dān)任百人會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。其長(zhǎng)期致力于中國(guó)政治研究，尤其是對(duì)于中國(guó)政治精英的代際研究，產(chǎn)生了很大的學(xué)術(shù)及現(xiàn)實(shí)影響，被海內(nèi)外學(xué)術(shù)界公認(rèn)為該領(lǐng)域的權(quán)威。

人民論壇：您長(zhǎng)期從事中國(guó)政治研究，請(qǐng)問(wèn)您如何看待中國(guó)的權(quán)力分配與制衡機(jī)制？

李成：國(guó)內(nèi)、國(guó)外都會(huì)有一些學(xué)者，他們往往認(rèn)為中國(guó)并沒(méi)有一個(gè)權(quán)力制衡的機(jī)制，我認(rèn)為這種看法是非常片面的。實(shí)際上，從中國(guó)的歷史來(lái)說(shuō)，權(quán)力限制的機(jī)制一直都是存在的，這也解釋了為什么中國(guó)這個(gè)古老的文明會(huì)有幾千年的歷史。在政治體制上，無(wú)論是以前的官僚制度還是其他的體系，都有其特有的運(yùn)行和制約、平衡機(jī)制。不說(shuō)這么遙遠(yuǎn)的過(guò)去，就看現(xiàn)在，實(shí)際也有很多權(quán)力的分配與制衡。就像當(dāng)年毛澤東在其權(quán)力頂峰時(shí)還講到，他的權(quán)力雖說(shuō)這么大，且不說(shuō)管不了北京以外的地方，就是在北京本身，他的權(quán)力都是有限的。當(dāng)然他這樣說(shuō)也有諷刺的意味，但另一方面，也說(shuō)明了即便如毛澤東這樣的強(qiáng)權(quán)領(lǐng)袖，或者說(shuō)一個(gè)集權(quán)程度很高的領(lǐng)袖，他的權(quán)力也會(huì)受到限制，并非完全不受制約。而鄧小平以后的中國(guó)，其治理模式主要是集體領(lǐng)導(dǎo)，而集體領(lǐng)導(dǎo)本身就是一種分權(quán)。

中國(guó)在過(guò)去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權(quán)力終身制的消除，即鄧小平提出消除領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制，也提出了對(duì)各級(jí)官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領(lǐng)導(dǎo)層面官員名額的地方分配。舉例來(lái)說(shuō)，中央委員會(huì)從十三大以來(lái)，尤其是最近的三、四次的黨代會(huì)選舉的中央委員，一個(gè)很明顯的特征是委員的地方分配上，全中國(guó)31個(gè)省市，每一個(gè)省市都有兩個(gè)正式的委員，這并不是什么具體的規(guī)定，但它是一種慣例，其本身也是對(duì)權(quán)力的一種分配，也即分權(quán)。它并不是像美國(guó)國(guó)會(huì)議員按多少人來(lái)計(jì)算、每個(gè)州有兩個(gè)參議員。在中國(guó)，每個(gè)省份有兩個(gè)正式委員提名，當(dāng)然，有些提名的委員可能會(huì)被差額掉，這些代表地方的委員當(dāng)選之后也會(huì)有變動(dòng)，但至少在產(chǎn)生的時(shí)候是有一種分權(quán)的。實(shí)際上我們可以看到政治局委員也有區(qū)域性的分配，幾乎中國(guó)的六大區(qū)域在每屆政治局都有其代表人物。這是制度上變化的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

此外，還有一個(gè)顯著特點(diǎn)是中央和地方的分權(quán)。中國(guó)是一個(gè)很大的國(guó)家，從國(guó)外的視角看來(lái)，像中國(guó)這樣一個(gè)“洲際大國(guó)”如何管理中央與地方的關(guān)系，就是一種權(quán)力的分配。在此我就不展開(kāi)說(shuō)了。以上只是幾個(gè)例子，其實(shí)權(quán)力的分配還有很多，包括軍隊(duì)與政府、軍隊(duì)與黨之間的關(guān)系，尤其是文職官員對(duì)軍人的管轄機(jī)制，這些都是制衡的因素。

◆中國(guó)精英的轉(zhuǎn)換速度之快是其他國(guó)家罕見(jiàn)的，而這一切都是在一個(gè)看似“一黨執(zhí)政”的體制中發(fā)生的，它外觀上的“不動(dòng)”和內(nèi)部的不斷驅(qū)動(dòng)和輪換，就是中國(guó)政治很大的特點(diǎn)，往往西方只看到了它表面上的“不動(dòng)”或者說(shuō)是僵化，而忽視了它內(nèi)部的不斷更換的靈活性

◆中國(guó)是一個(gè)很大的國(guó)家，從國(guó)外看來(lái)，像中國(guó)這樣一個(gè)“洲際大國(guó)”如何管理中央與地方的關(guān)系，就是一種權(quán)力的分配

◆中國(guó)在過(guò)去的二十年有很多制度上的變化。這些制度上的變化包括權(quán)力終身制的消除，即鄧小平提出消除領(lǐng)導(dǎo)干部的終身制，也提出了對(duì)各級(jí)官員年齡的限制，以及任期的限制，還有中央領(lǐng)導(dǎo)層面官員名額的地方分配

人民論壇：在您看來(lái)，中國(guó)權(quán)力分配與制衡有哪些顯著的特征？

李成：理解中國(guó)權(quán)力分配的特點(diǎn)，最顯著的一點(diǎn)是中國(guó)政治精英的輪換更替比率很高。中國(guó)政治權(quán)力的代表主要是中國(guó)共產(chǎn)黨，而權(quán)力的核心又在中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)。中央委員會(huì)通過(guò)年齡限制和任期限制實(shí)現(xiàn)了非?？斓木⑥D(zhuǎn)換，我認(rèn)為這是中國(guó)政治的一大特點(diǎn)。如果你看美國(guó)國(guó)會(huì)，它的輪換比率是非常低的，其他的國(guó)家也都是非常低的。但中國(guó)精英輪換的速度比率是非?？斓?，每過(guò)五年，進(jìn)入中央委員會(huì)的大多數(shù)人——一般是60%以上的委員都是新的。這方面我做過(guò)統(tǒng)計(jì)，自十三屆中央委員會(huì)即1984年開(kāi)始即是如此。通過(guò)精英的不斷輪換，從而保證精英更替的門(mén)總是打開(kāi)著的，而且這種輪換本身能夠不斷吸收新的血液，這不僅僅是人次的更替，更多的還包括職業(yè)背景的變化：從最初的老革命到后來(lái)被技術(shù)官僚所代替，再到現(xiàn)在職業(yè)背景更加多元化，特別是學(xué)法律和學(xué)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)人才的加入。中國(guó)精英的轉(zhuǎn)換速度之快是其他國(guó)家罕見(jiàn)的，而這一切都是在一個(gè)看似“一黨執(zhí)政”的體制中發(fā)生的，它外觀上的“不動(dòng)”和內(nèi)部的不斷驅(qū)動(dòng)和輪換，就是中國(guó)政治很大的特點(diǎn)，往往西方只看到了它表面上的“不動(dòng)”或者說(shuō)是僵化，而忽視了它內(nèi)部不斷更換的靈活性。

人民論壇：您如何看待中國(guó)權(quán)力分配制衡機(jī)制與反腐敗的關(guān)系？

李成：腐敗當(dāng)然每個(gè)國(guó)家都有，西方民主國(guó)家、東方民主國(guó)家，都存在著腐敗。問(wèn)題在于，中國(guó)在過(guò)去的二、三十年當(dāng)中經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，發(fā)展迅速也是歷史上罕見(jiàn)的，這一過(guò)程中很令人遺憾的是，反腐機(jī)制尤其是法治建設(shè)沒(méi)有跟上。當(dāng)然這種權(quán)力的膨脹和腐敗并不是中國(guó)所特有的，在很多國(guó)家都發(fā)生過(guò)，包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家。但有一個(gè)很大的不同，即很多國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中法律起到了很大的作用。實(shí)際上法律不僅保護(hù)窮人，也保護(hù)富人，還保護(hù)既得利益者，但是奇怪的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的精英們長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有足夠意識(shí)到這一點(diǎn)，直到最近才意識(shí)到法律的重要性。其實(shí)任何一個(gè)國(guó)家建立法治都需要時(shí)間，在歐洲的一些國(guó)家，包括英國(guó)歷經(jīng)了數(shù)百年才建立起了法治的國(guó)家。相比起來(lái)，中國(guó)在時(shí)間上可能會(huì)短一些，但目前來(lái)看還沒(méi)有什么突破性的進(jìn)展。

外界的批評(píng)也并非全無(wú)道理。有兩點(diǎn)尤其值得注意，第一點(diǎn)，中國(guó)制度化的變化更多的是行政的分權(quán)，或者其他領(lǐng)域的分權(quán)，而不是真正意義上來(lái)發(fā)展法治和民主的建設(shè)，盡管中國(guó)的法制建設(shè)在過(guò)去二、三十年也取得了很大的進(jìn)步，但并沒(méi)有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)折，也就是說(shuō)民眾對(duì)法律真正有信心了，這一點(diǎn)目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。換句話(huà)說(shuō)，司法獨(dú)立這一點(diǎn)還沒(méi)有做到。十八屆三中全會(huì)提出了建立巡視法庭這樣一個(gè)概念，也就是說(shuō)在地方31個(gè)省之上有一個(gè)跨區(qū)域的法庭，這一點(diǎn)若能貫徹，將是中國(guó)走向司法獨(dú)立的很大一步。另外，像黨內(nèi)差額選舉，包括中央委員會(huì)的差額選舉，以及任期制、回避制等等，這些都是分權(quán)和防止腐敗的途徑。

第二個(gè)問(wèn)題則是在黨內(nèi)選舉方面。差額選舉從1987年的十三大實(shí)施以來(lái)，可以看到落選的很多官員中，很多都是最高領(lǐng)導(dǎo)人青睞、想要提拔的人，但是因?yàn)闆](méi)有通過(guò)中國(guó)政治制度中循序漸進(jìn)的提拔程序而遭到了淘汰，這一點(diǎn)也反映了中國(guó)政治權(quán)力制衡的一種形式。

另外，談到反腐敗，就不得不提紀(jì)委的作用，紀(jì)委的機(jī)制也是對(duì)權(quán)力的一種限制，問(wèn)題是現(xiàn)在這種限制并沒(méi)有完全發(fā)揮作用，所以現(xiàn)在提出紀(jì)委要有一定的獨(dú)立性，可以看作是朝這方面努力的一步。但我認(rèn)為這只是一個(gè)臨時(shí)性的手段，更多的還是要依靠法制建設(shè)的發(fā)展，否則可能就是政法委權(quán)力下降了、紀(jì)委權(quán)力上漲了，還是會(huì)造成權(quán)力的濫用。這就是王岐山提到的，現(xiàn)在只是治標(biāo)，是為了給治本創(chuàng)造條件和贏得時(shí)間。

人民論壇：中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記帶頭設(shè)立的一系列領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會(huì)），以推動(dòng)改革進(jìn)一步深化。若從權(quán)力制衡機(jī)制的建設(shè)視角出發(fā)，您怎樣看待這些舉措？

李成：理解這個(gè)問(wèn)題，還是要圍繞集體領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的集體領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)在不斷地成熟，這種成熟也表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人要以集體領(lǐng)導(dǎo)的體制和機(jī)制，更好地推進(jìn)政策而不是限制政策的落實(shí)。正是因?yàn)檫@樣，才要采取設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組的方式來(lái)解決最高領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力受限很厲害的問(wèn)題，否則什么都推進(jìn)不了。

集體領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)力制衡總有一些不利之處，任何一個(gè)國(guó)家都有這種矛盾，在西方是總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的，在中國(guó)主要是集體領(lǐng)導(dǎo)之間的，從而使得很多政策貫徹不了。在這種情況下，無(wú)論是西方的總統(tǒng)還是中國(guó)的總書(shū)記都一定會(huì)想辦法解決這些問(wèn)題。

中國(guó)的集體領(lǐng)導(dǎo)本身的制度化建設(shè)發(fā)展很快，正因?yàn)檫@種快才需要通過(guò)建立各種新的決策機(jī)制來(lái)避免集體領(lǐng)導(dǎo)體制負(fù)面限制，從而推動(dòng)政策的有效執(zhí)行。這并不是要完全擺脫集體領(lǐng)導(dǎo)，它恰恰反映了中國(guó)政治發(fā)展在不斷尋求一種“最好”的平衡，即集體領(lǐng)導(dǎo)的制衡與政策的果斷推進(jìn)之間的平衡。因?yàn)榕缓镁蜁?huì)造成國(guó)家治理和政策無(wú)法落實(shí)的僵局，像美國(guó)政治中就有很多僵持，最明顯的就是最近兩年，這種僵持到了一種白熱化的地步，直接導(dǎo)致了政府癱瘓而不是有效的治理。

中國(guó)正處在一個(gè)大變革的時(shí)代，在一定程度上來(lái)說(shuō)過(guò)去一些年來(lái)政治治理為什么沒(méi)有做好，原因往往是官僚體制內(nèi)的消耗使得政策難以有效推出和落實(shí)，而現(xiàn)在正是在過(guò)去失敗的或不盡人意的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的嘗試，這些嘗試會(huì)帶來(lái)很多的探索和變化，這不是壞事，而是好事。這是中國(guó)的權(quán)力制衡機(jī)制在大變革時(shí)代既有挑戰(zhàn)又懷希望的新啟動(dòng)。

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰