城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度研究

杭冬婷

【摘要】農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了許多貢獻(xiàn)，他們大多從事高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，但是工傷保險(xiǎn)水平并不及城鎮(zhèn)職工。文章結(jié)合我國城鎮(zhèn)化的大背景，在介紹農(nóng)民工職業(yè)分布特點(diǎn)和工傷保險(xiǎn)存在問題的基礎(chǔ)上，分析了這些問題的成因，并進(jìn)一步提出了完善我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 工傷保險(xiǎn) 預(yù)防 康復(fù)

農(nóng)民工職業(yè)分布特點(diǎn)及工傷保險(xiǎn)現(xiàn)狀

由于農(nóng)民工群體是從農(nóng)村走出來的，受我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還比較落后的社會現(xiàn)實(shí)的影響，他們往往受教育程度不高，文化水平偏低，在城市所從事的行業(yè)也具有低知識性、低技術(shù)性等特點(diǎn)，多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)還是集中在勞動密集型產(chǎn)業(yè)和重體力勞動行業(yè)。從職業(yè)危險(xiǎn)性、職業(yè)病發(fā)生率和工傷、死亡風(fēng)險(xiǎn)的角度來進(jìn)行考察，農(nóng)民工集中的行業(yè)也是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)。比如，在農(nóng)民工占整個(gè)行業(yè)從業(yè)人數(shù)比例最高的采掘業(yè)和建筑業(yè)中，職業(yè)危險(xiǎn)性和工傷風(fēng)險(xiǎn)最大。其他一些年平均死亡率較高的行業(yè)，如加工制造業(yè)、環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲服務(wù)業(yè)這些行業(yè)中，農(nóng)民工也占行業(yè)就業(yè)人數(shù)的一半以上。①但是，對于農(nóng)民工所承擔(dān)的高職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來說，與其相對應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制卻沒有建立起來，我國農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)參保率不到30%。簡而言之，農(nóng)民工從事的是最險(xiǎn)、最臟、最累、最苦的職業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，卻缺乏與付出相匹配的社會保障，我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度仍然很不健全，亟待完善。

我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度存在的主要問題

農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率低。由于農(nóng)民工集中的行業(yè)同時(shí)也是職業(yè)病和工傷事故多發(fā)的行業(yè)，因此對農(nóng)民工的職業(yè)安全保障措施和工傷保險(xiǎn)保障就顯得尤為重要。雖然針對此問題國家也出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)，如2003年頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》、2011年開始實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》中都涉及工傷保險(xiǎn)的內(nèi)容，但從實(shí)際執(zhí)行的效果來看并不理想。根據(jù)2011年國際統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工只占到農(nóng)民工總數(shù)的25.9%?？梢?，我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率仍然比較低。

農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)爭議處理程序復(fù)雜，耗時(shí)長，不利于農(nóng)民工維權(quán)。我國有關(guān)工傷保險(xiǎn)的法律法規(guī)并不健全，存在一定的漏洞和滯后現(xiàn)象。依照我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，從農(nóng)民工發(fā)生工傷事故到得到相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇通常需要經(jīng)歷三個(gè)階段，這三個(gè)階段分別是：由農(nóng)民工或用人單位提出申請工傷認(rèn)定；對農(nóng)民工的勞動能力進(jìn)行鑒定；核定計(jì)算后領(lǐng)取相應(yīng)工傷保險(xiǎn)待遇。而事實(shí)上，不少用工企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，只注重經(jīng)濟(jì)利益，不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，更不會為其繳納工傷保險(xiǎn)和申請工傷認(rèn)定，這就使得農(nóng)民工在申請工傷認(rèn)定之前，往往要先確認(rèn)勞動關(guān)系，并經(jīng)歷勞動仲裁、一審、二審的漫長程序。據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站主任佟麗華計(jì)算，走完所有的程序，最少也要3年9個(gè)月左右，最長的則要6年7個(gè)月。②

在非法用工的情況下，工傷認(rèn)定十分困難。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，用人單位與勞動者簽訂勞動合同，并為其交納社會保險(xiǎn)是用人單位的一項(xiàng)法定義務(wù)，必須得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行。而這些法律法規(guī)并沒有在實(shí)踐中得到嚴(yán)格的執(zhí)行，許多用人單位無視法律的存在，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，不盡社會責(zé)任，侵害勞動者權(quán)益的情況頻頻發(fā)生。尤其在農(nóng)民工集中的采掘業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)，不與勞動者簽訂勞動合同、不為勞動者繳納社會保險(xiǎn)的現(xiàn)象普遍存在，相關(guān)政府部門也缺乏有效的監(jiān)管。在沒有簽訂勞動合同，農(nóng)民工又缺乏證據(jù)意識的情況下，一旦發(fā)生工傷事故，用人單位推諉責(zé)任，農(nóng)民工通過仲裁或訴訟等形式申請工傷賠償?shù)臅r(shí)候，在證明存在勞動關(guān)系方面就存在極大的困難。用人單位拒不配合勞動保障行政管理部門的調(diào)查或者干脆逃之夭夭，使得工傷認(rèn)定根本無法進(jìn)行，農(nóng)民工所應(yīng)享有的保險(xiǎn)待遇也無法獲得。由于不能獲得相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇而因傷致殘、因傷致貧，從而喪失勞動能力的情況比比皆是。

保險(xiǎn)金給付程序存在不合理現(xiàn)象。如前所述，農(nóng)民工從工傷發(fā)生到領(lǐng)取到工傷保險(xiǎn)相應(yīng)待遇要經(jīng)歷申請工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和核定并領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇這三個(gè)階段。如果已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)階段，說明繁瑣的工傷認(rèn)定和勞動能力鑒定階段已經(jīng)完成，意味著離成功已經(jīng)不遠(yuǎn)了。但是在第三個(gè)階段，我國現(xiàn)有制度仍然存在較大問題。我國目前的工傷保險(xiǎn)金是在社保機(jī)構(gòu)依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》進(jìn)行審核和計(jì)算后，將保險(xiǎn)金支付給用人單位，而非遭受工傷或者患職業(yè)病的勞動者本人。③這種保險(xiǎn)金支付方式存在著明顯的弊端，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)金直接支付給用人單位，無法避免某些用人單位對保險(xiǎn)金進(jìn)行惡意扣留，一旦這種惡意扣留現(xiàn)象發(fā)生，就無法保證農(nóng)民工及時(shí)得到應(yīng)有的治療和救助。

工傷保險(xiǎn)的制度結(jié)構(gòu)不盡合理，沒有做到預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展。一個(gè)完整的工傷保險(xiǎn)制度體系應(yīng)該包括工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)這三個(gè)部分，這三個(gè)部分是有機(jī)統(tǒng)一、聯(lián)合發(fā)揮作用的。而在我國的工傷保險(xiǎn)制度體系中，存在著只注重事后補(bǔ)償，不重視事前防范和工傷補(bǔ)償后后續(xù)康復(fù)環(huán)節(jié)的弊端。許多職業(yè)傷害和職業(yè)病的發(fā)生，可以通過事先加強(qiáng)安全防護(hù)措施、加強(qiáng)對勞動者的安全生產(chǎn)教育等措施予以避免。

由于我國農(nóng)村醫(yī)療水平和設(shè)施有限，很難滿足農(nóng)民工工傷康復(fù)治療的需要，沒有系統(tǒng)的康復(fù)治療，農(nóng)民工的健康狀況和勞動能力恢復(fù)更加困難，隨著勞動能力的下降，家庭經(jīng)濟(jì)狀況也逐漸下降，從長遠(yuǎn)來看，不利于構(gòu)建和諧社會和建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度出現(xiàn)問題的主要原因

相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏可操作性。目前，我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的主要依據(jù)為國務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》，2011年出臺的《社會保險(xiǎn)法》也有涉及工傷保險(xiǎn)的內(nèi)容。但從總體上來講，工傷保險(xiǎn)的立法層級比較低，專門立法只停留在法規(guī)層面，沒有上升到人大立法層面。除此之外，涉及農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定只是一些部委發(fā)布的通知，如2004年勞動和社會保障部頒布的《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》和2006年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)工作的通知》等，還有一些地方性的有關(guān)規(guī)定，顯然層級較低，并且實(shí)施的實(shí)際效果不理想。endprint

另外，我國目前有關(guān)工傷保險(xiǎn)的規(guī)定多針對長期擁有穩(wěn)定工作的城鎮(zhèn)職工，工傷待遇的計(jì)算和支付主要依據(jù)城鎮(zhèn)職工的月薪，缺乏針對流動性強(qiáng)、季節(jié)性強(qiáng)、收入不穩(wěn)定的農(nóng)民工的相關(guān)靈活計(jì)算方式的規(guī)定。這就造成了某些農(nóng)民工在發(fā)生工傷事件之后，其工傷待遇的計(jì)算缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

農(nóng)民工用工市場不規(guī)范。在農(nóng)民工集中的行業(yè)，用人單位不與勞動者簽訂勞動合同的現(xiàn)象比較普遍，沒有勞動合同自然也就不會為農(nóng)民工交納社會保險(xiǎn)，在農(nóng)民工發(fā)生工傷時(shí)，就很難得到應(yīng)有的工傷待遇。此外，由于農(nóng)民工文化水平較低，大多只能從事重體力、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)民工之間也存在著競爭，一些農(nóng)民工因?yàn)橐笥萌藛挝唤患{社會保險(xiǎn)而不被企業(yè)錄用，那些不要求簽訂勞動合同和交納社會保險(xiǎn)的農(nóng)民工往往被順利錄用。這種農(nóng)民工群體內(nèi)部的惡性競爭和權(quán)利意識淡薄，也加劇了農(nóng)民工用工市場的不規(guī)范現(xiàn)象。

用人單位缺乏社會責(zé)任感，逃避自身責(zé)任。為每一位勞動者交納社會保險(xiǎn)是用人單位的責(zé)任，也是相關(guān)法律法規(guī)的明確規(guī)定。這種用人單位依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營和用工成本卻被許多企業(yè)看成是額外的負(fù)擔(dān)。為了減輕自身責(zé)任，追求更大的經(jīng)濟(jì)利益，用人單位往往不為農(nóng)民工交納工傷保險(xiǎn)，一旦發(fā)生工傷時(shí)，用人單位也千方百計(jì)推卸責(zé)任，或者以“私了”的方式一次性給付勞動者一定金額的補(bǔ)償草草了事。使農(nóng)民工不能夠享受到應(yīng)有的工傷待遇。在建筑行業(yè)，簽訂“生死合同”的現(xiàn)象更是普遍存在，即與勞動者簽訂合同約定，一旦發(fā)生工傷事件出現(xiàn)傷殘甚至死亡情況，由勞動者個(gè)人負(fù)責(zé)。這種現(xiàn)象說明了某些用人單位缺乏最基本的社會責(zé)任感，對農(nóng)民工權(quán)益的侵害十分嚴(yán)重。

政府部門監(jiān)管和預(yù)防措施不力。政府部門的一項(xiàng)重要職能就是監(jiān)督法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。我國目前涉及農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，如《勞動合同法》、《社會保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)都對用人單位與勞動者簽訂勞動合同并為其繳納社會保險(xiǎn)進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定，但這些規(guī)定并未得到嚴(yán)格執(zhí)行。政府監(jiān)管職能履行不到位是很重要的原因。由于政府對用工單位的要求不夠嚴(yán)格，監(jiān)督檢查力度不大，導(dǎo)致用工單位侵害農(nóng)民工的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，如勞動合同簽訂不規(guī)范、不繳納社會保險(xiǎn)、安全生產(chǎn)設(shè)施不健全、安全生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)不到位等。

某些地方政府片面追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，為了招商引資，甚至以不要求企業(yè)為農(nóng)民工交納社會保險(xiǎn)作為優(yōu)惠條件來吸引相關(guān)企業(yè)，這更加劇了企業(yè)的肆意妄為，一旦發(fā)生工傷事件，這些用工單位也能通過地方政府的保護(hù)傘而順利解決，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益。

受自身受教育程度低等因素的影響，大部分農(nóng)民工缺乏法律常識和權(quán)利意識，維權(quán)意識也很淡薄。絕大多數(shù)農(nóng)民工的受教育水平低于高中，而應(yīng)試教育使其實(shí)際文化程度比學(xué)歷程度更低。自身文化素質(zhì)的缺乏造成法律意識的缺乏，只重眼前利益不顧長遠(yuǎn)利益，有相當(dāng)一部分農(nóng)民工認(rèn)識不到社會保險(xiǎn)的重要性，反而更愿意用人單位不繳納社會保險(xiǎn)而直接多發(fā)工資。為了保住工作，不敢與用人單位簽訂勞動合同等，默默忍受自身權(quán)益所受到的侵害，又缺乏最基本的權(quán)利意識和證據(jù)意識。一旦發(fā)生工傷事件，證明與用人單位存在勞動關(guān)系都十分困難，更何況享受應(yīng)有的工傷保險(xiǎn)待遇了。

而農(nóng)村地區(qū)較之城市地區(qū)，受我國傳統(tǒng)的“非訟”思想影響更加深刻。鄉(xiāng)土中國，人情社會，在他們的觀念中，人情往往大于法律。出現(xiàn)糾紛也不會首先想到利用法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，這種維權(quán)意識的淡薄也在客觀上加劇了侵害農(nóng)民工合法權(quán)益事件的發(fā)生。

完善我國農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的建議

完善相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)可操作性。鑒于工傷保險(xiǎn)的重要性，應(yīng)盡快出臺《工傷保險(xiǎn)法》，將工傷保險(xiǎn)專門立法層級由現(xiàn)有的法規(guī)提升到人大立法層級。并細(xì)化針對農(nóng)民工群體季節(jié)性、流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，采用靈活的方式計(jì)算保險(xiǎn)待遇的金額，增強(qiáng)法律的可操作性。

建立規(guī)范的用工市場，強(qiáng)化勞動合同制度。政府相關(guān)部門應(yīng)該加大力度監(jiān)管用工單位簽訂勞動合同和交納社會保險(xiǎn)的情況，對未履行法律強(qiáng)制性規(guī)定的用工單位，嚴(yán)格督促其履行相關(guān)責(zé)任，對屢教不改者堅(jiān)決依法處理，增加用工單位的違法成本，以規(guī)范用工市場，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

政府應(yīng)該充分重視工傷預(yù)防和康復(fù)機(jī)制，建立更加科學(xué)、系統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)制度體系。與工傷補(bǔ)償相比，工傷預(yù)防和康復(fù)機(jī)制同樣重要，這三者協(xié)調(diào)發(fā)展才能形成科學(xué)的工傷保險(xiǎn)制度體系。因?yàn)楣A(yù)防機(jī)制的有效實(shí)施能夠大大減少工傷事故的發(fā)生，從而降低工傷保險(xiǎn)制度體系中工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)的成本和壓力。而工傷康復(fù)機(jī)制能夠在勞動者發(fā)生工傷后盡可能地幫助其恢復(fù)勞動能力，使其重返勞動崗位，擁有正常的生活秩序，也降低了社會總成本。可見，我國現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)制度沒有充分重視工傷預(yù)防和工傷康復(fù)，沒有形成良性循環(huán)。應(yīng)該學(xué)習(xí)德國等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的科學(xué)工傷保險(xiǎn)制度。

政府應(yīng)該加大投入，幫助用工企業(yè)做好安全生產(chǎn)防護(hù)措施與安全技術(shù)教育工作，從根源上降低工傷事件和職業(yè)病的發(fā)生率。對于工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率較低、安全生產(chǎn)抓的比較好的企業(yè)，適當(dāng)降低其繳納工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率；反之，提高其費(fèi)率。這能在客觀上促進(jìn)工傷預(yù)防機(jī)制的發(fā)展。在工傷康復(fù)方面，加大力度建立適應(yīng)農(nóng)民工康復(fù)所需要的機(jī)構(gòu)和配備相應(yīng)的醫(yī)護(hù)人員，使工傷勞動者盡可能恢復(fù)勞動能力，恢復(fù)生活秩序。

簡化工傷保險(xiǎn)處理程序，減輕農(nóng)民工舉證責(zé)任。目前，在我國，從工傷的發(fā)生到領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇，在經(jīng)歷了申請認(rèn)定工傷、勞動能力鑒定和核定并領(lǐng)取待遇這三個(gè)程序之后，短則耗時(shí)將近4年，長則耗時(shí)將近7年。這樣漫長的過程要耗費(fèi)勞動者大量的心血，也很可能貽誤病情的治療。應(yīng)該簡化程序，縮短每一個(gè)程序的處理時(shí)間，尤其在工傷認(rèn)定階段，要向農(nóng)民工這一弱勢群體傾斜，減輕其證明勞動關(guān)系的舉證責(zé)任，在其提供簡單的初始證明之后即可認(rèn)定勞動關(guān)系的存在，避免企業(yè)為了推卸責(zé)任而利用訴訟等程序惡意拖延時(shí)間。

為了使遭受工傷事故或者患有職業(yè)病的農(nóng)民工盡快得到相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇，可以建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)先行賠付制度，由社?；痤A(yù)先向農(nóng)民工支付工傷保險(xiǎn)待遇，待一系列的鑒定與審核程序結(jié)束后，再向用人單位進(jìn)行追繳。④

對部分高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，將交納工傷保險(xiǎn)與生產(chǎn)許可證掛鉤。在我國，采掘業(yè)和建筑業(yè)是農(nóng)民工最為集中的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，農(nóng)民工所占行業(yè)從業(yè)人員的比例約占80%，而這些企業(yè)不給農(nóng)民工交納工傷保險(xiǎn)的現(xiàn)象比較普遍。為了維護(hù)廣大農(nóng)民工的合法權(quán)益，解決高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)從業(yè)人員的后顧之憂，可以在這些企業(yè)辦理生產(chǎn)許可證時(shí)，要求其繳納工傷保險(xiǎn)參保保證金，如果企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中不為勞動者繳納工傷保險(xiǎn)，則可以將保費(fèi)直接從保證金中支取。

通過靈活多樣的教育、宣傳與培訓(xùn)活動，有針對性地對農(nóng)民工群體進(jìn)行普法教育，提高其維權(quán)意識。各級政府有關(guān)部門和媒體應(yīng)該加大普法教育宣傳力度，特別針對農(nóng)民工群體加強(qiáng)《勞動合同法》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《社會保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)的宣傳教育。通過案例分析等形式靈活普法，培養(yǎng)農(nóng)民工的法律意識，使農(nóng)民工懂得享受工傷保險(xiǎn)待遇的必要性。要著重培養(yǎng)農(nóng)民工的證據(jù)意識，在沒有與用人單位簽訂勞動合同的情況下，注重對證明事實(shí)勞動關(guān)系的相關(guān)證據(jù)的收集和留存，一旦發(fā)生工傷認(rèn)定爭議，就可以用有力的證據(jù)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

改進(jìn)保險(xiǎn)金給付程序，避免企業(yè)惡意克扣。改變我國目前保險(xiǎn)金直接支付給用人單位的做法，直接將保險(xiǎn)金支付給工傷者本人或其近親屬，避免由于部分企業(yè)的惡意克扣保險(xiǎn)金，而影響農(nóng)民工及時(shí)享受到工傷保險(xiǎn)待遇的情況發(fā)生。

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院；本文系2013年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“農(nóng)民工社會保障相關(guān)法律問題研究”成果，項(xiàng)目編號：L13DFX024）

【注釋】

①楊桂宏：《農(nóng)民工就業(yè)與社會保障問題研究》，長春：吉林大學(xué)出版社，2010年，第82頁。

②呂學(xué)靜：《中國農(nóng)民工社會保障理論與實(shí)證研究》，北京：中國勞動社會保障出版社，2008年，第105頁。

③應(yīng)永勝：“農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)：典型發(fā)達(dá)國家制度比較及啟示”，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2012年第6期。

④王春林，沈璇：“關(guān)于農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度的思考”，《寧夏農(nóng)林科技》，2012年53卷7期。

責(zé)編/王坤娜endprint