德國行政法院制度對我國法律的啟示

韓璀珺

摘 要：法國在世界上首先建立了由獨(dú)立于司法系統(tǒng)以外的行政法院對行政權(quán)予以控制的先河。其設(shè)立之目的是為了保護(hù)行政權(quán)不受法院審判權(quán)的非法干預(yù)，其強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性，這有著深刻的理論基礎(chǔ)和歷史背景。而在對行政權(quán)力的限制方面，德國基于其自身特有的國情和對三權(quán)分立理念的理解與法國形成了鮮明對比的治理模式，建立了一套獨(dú)具特色的且自成體系的行政法院體系，成功的實現(xiàn)了對行政權(quán)力的有效監(jiān)督和法律控制。本文通過探尋德國行政法院的特點，結(jié)合我國國情，來探討行政法院制度對我國法律的啟示。

關(guān)鍵詞：行政法院；理論基礎(chǔ)；歷史沿革；體制

一、行政法院的產(chǎn)生

德國行政法院是在其特定的歷史背景和社會根源中產(chǎn)生，是各種社會歷史條件整合作用的結(jié)果。從18世紀(jì)開始，行政法院就開始在德國萌芽。它的產(chǎn)生由三個條件促成：社會歷史條件、思想條件和法律基礎(chǔ)。

18世紀(jì)時德國正處于封建專制時代，德國處在小國林立、經(jīng)濟(jì)落后的封建農(nóng)奴時期時，法國正在經(jīng)歷著一場深刻的社會革命。1799年拿破企執(zhí)政后，繼承了大革命時期的思想，并把它在制度上加以落實，成立了國家參事院，這是法國最高行政法院的雛形。

德國行政法院產(chǎn)生的思想條件是自由主義、法治國思想和孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說。孟德斯鳩認(rèn)為，為了防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力，否則法律將會受到踐踏，自由也將不復(fù)存在。

法律基礎(chǔ)是德國行政法院產(chǎn)生的直接依據(jù)。1919年德國《魏瑪憲法》規(guī)定，在德意志聯(lián)邦境內(nèi)設(shè)立一個聯(lián)邦行政法院，以此作為德國統(tǒng)一的最高行政法院，各邦應(yīng)依據(jù)法律成立相應(yīng)的行政法院。這是德國第一次以憲法性文件的形式要求在全德境內(nèi)建立行政法院，它對德國行政法院的設(shè)立和完善起到直接的推動作用。以此為契機(jī)，德國開始逐步完善其行政法院制度。但由于德國當(dāng)時剛統(tǒng)一不久，各自為政思想比較嚴(yán)重，加之各邦之間差距較大，所以當(dāng)時并未在全德國普遍設(shè)立行政法院。1949年5月頒布的《伯恩基本法》“明確行政法院屬于司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，結(jié)束了行政法院在國家行政及司法體系中的懸而未決的地位問題，使行政法開始走向?qū)嵸|(zhì)意義上的法律控制行政的道路。”①第三部法律是1960年頒布的《行政法院法》，該法規(guī)定聯(lián)邦及各州均以其為根據(jù)，統(tǒng)一建立行政訴訟制度和行政法院體系，其進(jìn)一步完善了德國行政法院制度。

二、德國行政法院的體制

德國現(xiàn)行的司法系統(tǒng)由兩大類法院組成，一為憲法法院，一為憲法之外的一般法院，包括審理民事、刑事的普通法院，勞動法院，社會法院，財政法院和行政法院。其中行政法院是五大類法院中受理行政案件的主要法院，與行政法院并列的普通法院、勞動法院、社會法院和財政法院除了受理一些勞動、財政等普通非行政案件外，也在一定程度上受理與民事、勞動、財政及社會相關(guān)的行政案件。級別上分為德國最高行政法院、邦高等行政法院、初等行政法院三級。

（一）德國最高行政法院

聯(lián)邦最高行政法院設(shè)在西柏林，在德國整個行政法院制度中居于最高地位，是最高級別的行政審判機(jī)關(guān)，對全德境內(nèi)所有的行政案件都享有終極審判權(quán)。聯(lián)邦德國的最高行政法院內(nèi)部人員的設(shè)置：聯(lián)邦行政法院設(shè)立院長一人，合議庭庭長和其他必須的行政法官若干等，一共有46人，這不包括非專業(yè)法官在內(nèi)。聯(lián)邦行政法院的最高地位，并不否認(rèn)其具有初等管轄權(quán)，在特定的情況下，聯(lián)邦行政法院對決定初等行政法院的管轄權(quán)也享有管轄權(quán)。

（二）邦高等行政法院

邦高等行政法院又稱第二審行政法院，除了個別州外，基本上每一邦都設(shè)立了自己的高等行政法院。內(nèi)部人員的設(shè)置：邦高等行政法院由院長一人，合議庭庭長及其他行政法官若干人組成。邦高等行政法院的組織設(shè)置：全國共有邦高等行政法院十個。高等行政法院在審理案件時要組成合議庭。通常聯(lián)邦德國的高等行政法院是上訴法院，受理對初等行政法院不服的判決而提起的上訴以及對其他命令和決定不服的申訴。同時高等行政法院也是初審法院，對特定的案件享有初審管轄權(quán)。

（三）初等行政法院

初等行政法院的人員設(shè)置：初等行政法院也是由院長一人和其他專業(yè)法官若干組成。每個初等行政法院除了專業(yè)法官之外，還有若干與專業(yè)法官人數(shù)相當(dāng)?shù)姆菍I(yè)法官，負(fù)責(zé)協(xié)助專業(yè)法官處理一些事實問題。在聯(lián)邦德國，初等行政法院是基層法院，因此它具有廣泛的初等管轄權(quán)，除了法律明文規(guī)定由高等行政法院或聯(lián)邦行政法院受理外，其他所有的一審行政案件都由初等行政法院管轄。

特點：雙軌制，即在普通法院在外，設(shè)立獨(dú)立的且自成體系的行政法院，并且由行政法院對行政案件進(jìn)行專門的審理，普通法院對此無權(quán)管轄。

三、德國行政法院的訴訟制度

1976年頒布 德國《聯(lián)邦行政程序法》是大陸法系國家最有影響的行政成文法典。它不僅為聯(lián)邦德國行政當(dāng)局提供了明確清晰的行為標(biāo)準(zhǔn)，而且使行政訴訟程序簡便易懂，為當(dāng)事人所理解。行政訴訟程序是德國最主要的救濟(jì)程序，《聯(lián)邦行政程序法》提供的一整套規(guī)范的行政程序，可以有效的實現(xiàn)公共利益和個人自由的合理平衡。德國行政訴訟的主要原則：

（一）行政救濟(jì)原則。該原則要求當(dāng)事人在向法院提起訴訟之前，必須窮盡行政救濟(jì)程序。如果行政行為是由上級行政機(jī)關(guān)和聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)作出的或者是第三人受到行政訴訟裁決的影響，也不適用于竭盡行政救濟(jì)原則。窮盡行政救濟(jì)原則給行政機(jī)關(guān)提供了一個改錯的機(jī)會，相應(yīng)的減輕了行政法院的負(fù)擔(dān)。但窮盡行政救濟(jì)原則是普通法院的產(chǎn)物，服從的是普通法院的裁量權(quán)，而不是行政法院的裁量權(quán)。

（二）審問式訴訟。普通法系國家大多實行對抗式訴訟，而德國作為大陸法系國家，實行的是和法國相同的審問式訴訟。在審問式訴訟中，法官不是一個消極的中立第三者，而是一個主動的組織者，法院的責(zé)任不受雙方當(dāng)事人控辯的約束，法院可以主動要求當(dāng)事人雙方改變或結(jié)束對抗，提出法院認(rèn)為必須的證據(jù)和證人。

此外，德國的行政訴訟原則還有迅速審結(jié)原則、自由心正原則等。

四、德國行政法院制度對我國法律的啟示

德國有著濃厚的封建社會歷史，行政權(quán)力大于司法權(quán)力，使得行政權(quán)力有時不收法律約束，這在法治國家是很不可思議的一點，為了約束行政權(quán)力，擴(kuò)大法律對行政權(quán)力的監(jiān)督，德國建立了行政法院系統(tǒng)，該系統(tǒng)不屬于行政系統(tǒng)，而是司法系統(tǒng)之一，將部分行政權(quán)力收歸司法權(quán)，是對過度膨脹的行政權(quán)的限制與制約。我國同樣有濃厚的封建社會歷史，行政權(quán)力大于司法權(quán)力，司法權(quán)往往受約束于行政權(quán)。只有通過權(quán)力制約權(quán)力，人民的自由才有保障。對于我國而言，司法改革正在進(jìn)行中，對公民權(quán)利的保護(hù)，是司法機(jī)關(guān)的使命，對行政權(quán)力的監(jiān)督是保護(hù)公民權(quán)利的手段之一。權(quán)力制約權(quán)力需要一個公正的司法體系，司法職能在于公正審判，司法獨(dú)立制度的建立居于重要地位。但對我國是否應(yīng)建立行政法院系統(tǒng)，建立何種形式的行政法院，一直是學(xué)者們討論的焦點。我國若要建立行政法院系統(tǒng)，應(yīng)結(jié)合國情，建立一個符合我國國情的完善的行政法院系統(tǒng)，該系統(tǒng)應(yīng)隸屬于普通法院系統(tǒng)，而不應(yīng)獨(dú)立于司法系統(tǒng)，這樣才有效的保障司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。（作者單位：蘭州大學(xué)）

注解：

① 李桂挑，申東亮.德國行政法院再認(rèn)識[M].牡丹江：牡丹江大學(xué)學(xué)報.2008.

參考文獻(xiàn)：

[1] 李桂挑，申東亮.德國行政法院再認(rèn)識[M].牡丹江：牡丹江大學(xué)學(xué)報.2008.

[2] M.P.塞夫.德國行政法—普通法的分析[M].濟(jì)南：山東人民出版社.2006.

[3] 徐尚清.外國法制度史[M].長春：吉林人民出版社.1989.