淺論環(huán)境影響評價中的公眾參與

馬忠雄

摘 要：公眾參與環(huán)境保護最先是在美國、法國、英國等工業(yè)發(fā)達國家興起，之后擴展到全球。我國2003年9月l日起施行的《環(huán)境影響評價法》，首次通過立法的形式確立了中國公民的“環(huán)境權(quán)益”，規(guī)定凡直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見，為公眾參與環(huán)境決策并依法維護自身合法環(huán)境權(quán)益奠定明確的法律基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護；環(huán)境影響評價；公眾參與

1.我國環(huán)境影響評價中公眾參與的社會背景

《環(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定：專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。由此可知，環(huán)境影響評估制度中明確規(guī)定了在進行對公眾環(huán)境權(quán)益有直接影響的規(guī)劃時需要公眾的參與，且公眾的參與成為環(huán)境影響評估的重要標準與尺度，這為公眾參與提供了法律依據(jù)。

2.公眾參與在環(huán)境影響評價中的作用

公眾參與是環(huán)境影響評價中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體來講有以下幾點作用：

（1）取得公眾的支持

讓公眾了解項目是“公眾參與”的第一步。當建設(shè)方讓公眾了解到項目的類型、規(guī)模、地點和同項目有關(guān)的重大環(huán)境問題等實情后，很可能換來的是公眾的體諒和支持， 這對雙方增進了解和增強環(huán)保觀念都會起到積極作用。

（2）維護公眾的切身利益

公眾參與環(huán)境影響評價的目的在于保護受影響群體的利益， 通過“公眾參與”， 為維護公眾的切身利益找到依據(jù)，使環(huán)境影響評價從實際出發(fā)，維護人民群眾的利益。

（3）為政府部門的決策提供依據(jù)

“公眾參與”為政府有關(guān)部門進行規(guī)劃與建設(shè)項目的科學決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性， 防止行政效率的低下和行政決策的失誤。

3.公眾參與環(huán)境影響評價的方式

我國公眾參與環(huán)境影響評價的主要方式有舉行論證會、聽證會或其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。公眾聽證會是最有效的公眾參與的方式，它充分體現(xiàn)了公開、民主、透明的原則。至于聽證會舉行的具體程序該法則沒有予以具體說明，使得現(xiàn)實可操作性較差。

4.我國公眾參與機制的局限性和解決措施

我國目前環(huán)境影響評價工作中“ 公眾參與”雖然一直在進行探索并不斷實踐，但由于“公眾參與”制度還處于起步階段， 故在實踐中仍存在一定的局限性。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）中國環(huán)境影響評價制度主要是依靠環(huán)境保護主管部門負責組織審查、批準建設(shè)項目的環(huán)境影響評價。這使得中國公民在環(huán)境影響評價過程中幾乎沒有法律地位。

（2）我國環(huán)境公眾缺乏保護環(huán)境的社會責任感和參與意識，認為保護環(huán)境是政府的責任。部分公眾對環(huán)境影響評價中公眾享有參與權(quán)利這一規(guī)定的理解存有偏頗，認為那只是走過場、搞形式主義。

（3）政府有關(guān)部門未能將環(huán)境影響評價“公眾參與”的范圍拓展至政府決策等宏觀領(lǐng)域， 極大限制了“公眾參與”的發(fā)展， 削弱了其在環(huán)境保護工作中的作用。

（4）信息公開制度不健全。項目建設(shè)方往往不愿意公開項目所涉及到的環(huán)境信息， 因為他們擔心公眾會因此反對該項目的建設(shè)。但是， 若公眾對擬建項目不了解， 就根本無法對其做出合理的評價。

對我國在公眾參與環(huán)境影響機制下存在的這些局限，提出如下解決措施：

（1）制定相應實施辦法，使法律具有可操作性

我國有關(guān)法律文件對公眾參與的條文規(guī)定極少，且也多為原則性規(guī)定，這使得公眾參與的方式、范圍、參與者的權(quán)利義務以及如何保障等還存在著空白，在實踐中根本無法操作。為了避免造成原則性條文無法執(zhí)行的情況，建議將具體的操作規(guī)范在制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章時解決。

（2）協(xié)調(diào)好國家干預和公眾參與

提出公眾參與原則有以下考慮：一方面基于產(chǎn)權(quán)理論，個人不能對環(huán)境這種公共財產(chǎn)象保護私有財產(chǎn)那樣充分的行使自己的權(quán)利，對他人濫用權(quán)利損害環(huán)境的現(xiàn)象卻無法干預；另一方面，政府處于對經(jīng)濟利益的偏好，立法實現(xiàn)對環(huán)境利益的充分保護，其決策機制的短期性、單純的命令性也是其痼疾?；谏鲜鲈?，現(xiàn)代環(huán)境法讓公眾直接成為公共利益的代表，由環(huán)境利益的最終享有者參與決策，來保證決策的民主性和科學性，防止政府濫用行政權(quán)力。

（3）公眾提起環(huán)境訴訟的權(quán)利

《環(huán)境影響評價法》沒有規(guī)定涉及公眾參與受到侵害如何救濟、規(guī)劃部門或建設(shè)單位不考量公眾意見應當承擔何種法律責任等條款，且法律也未就規(guī)劃部門或建設(shè)單位不組織公眾參與活動的法律后果作出規(guī)定。建議我國在立法完善過程中，根據(jù)我國實際情況引進公民環(huán)境行政訴訟的款。既包括個人也包括團體，起訴條件也不限于有直接的利害關(guān)系。只有這樣，才有利于社會團體和民眾對政府的環(huán)境資源行為進行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對抗與制衡。

（4）加強公眾宣傳，保證信息的透明，強化環(huán)保意識

知情權(quán)和參與權(quán)都是環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容，是保障后者實現(xiàn)的前提條件。因此，要想使公眾參與原則深入人心，必須對公眾加強宣傳公開息，培養(yǎng)其環(huán)境意識。利用新聞媒體宣傳環(huán)境法律、法規(guī)和政策，提公眾的環(huán)境意識和法律觀念，高公眾參與環(huán)保的能力與自覺性。大力扶持環(huán)保團體和組織，使分散的個體利益匯聚成群體利益，充分激勵公眾參與環(huán)境影響評價決策。公民不僅享有知情權(quán)，也享有建議權(quán)，這對當?shù)丨h(huán)保工作的開展起到了積極的促進作用。

結(jié)論

公眾參與在環(huán)境影響評價種的作用是不可替代的，目前已成為環(huán)境影響評價的基本內(nèi)容。為更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用，應當從實體和程序兩方面對法規(guī)加以完善，同時在戰(zhàn)略高度上重視它，從我國的實際出發(fā)，建立和完善我國公眾參與環(huán)境影響評價制度。（作者單位：蘭州大學法學院）