農(nóng)村基層治理“接班人”問題多維度分析

李艷麗

摘 要：在城鎮(zhèn)化水平不斷發(fā)展情況下以及利益激勵和治理帶頭人自身問題的影響下，農(nóng)村基層治理問題不斷突出，尤其是基層接班人問題，基層治理問題的有效解決是保證社會發(fā)展的重要基石。

關(guān)鍵詞：基層治理；接班人；利益激勵

解決“三農(nóng)”問題一直以來是體現(xiàn)我國“為人民服務(wù)”宗旨的途徑和重要目標(biāo)，而且，如何加強(qiáng)農(nóng)村基層治理也是“三農(nóng)問題”研究的重點(diǎn)。自十八屆三中全會以來，我國大力推行民主建設(shè)，發(fā)展基層民主是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。另一方面，基層民主是社會主義民主最廣泛的實(shí)踐，發(fā)展基層直接民主，有利于提高全民的民主素養(yǎng)，為發(fā)展社會主義民主進(jìn)一步創(chuàng)造條件。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民找到了一條適合中國國情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的途徑，這就是實(shí)行村民自治。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。村民進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民自治已成為當(dāng)今中國農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式。但是村民自治過程中存在著大量問題阻礙了農(nóng)村基層治理的發(fā)展。所以如何在農(nóng)村整體化改革進(jìn)程中，提高基層治理的水平和力度，是問題的關(guān)鍵。

一、存在的問題分析

農(nóng)村基層治理自身存在很大問題。鄉(xiāng)村治理功能弱化甚至癱瘓.在短時間內(nèi)農(nóng)村很難自覺和自發(fā)的完成基層治理的法治化。這些問題主要集中體現(xiàn)在基層社會管理、基層公共服務(wù)以及村民參與問題上，歸根結(jié)底仍是基層治理能力不夠。為了改善這一局面，需要我們創(chuàng)新基層社會管理體制、重新認(rèn)識農(nóng)村的公共服務(wù)、提高村民參與的積極性。

（一）現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展帶來的村民候選干部危機(jī)

現(xiàn)代化工業(yè)技術(shù)的發(fā)展，大量外資在城鄉(xiāng)進(jìn)行投資建廠，在促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，對農(nóng)村的很多方面帶來了巨大的沖擊。村民收入得到很大程度的增多，大量的農(nóng)村人口搬到居住環(huán)境相對較好的城市生活。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量土地變成水泥地、高樓大廈，農(nóng)民的土地收入相對于在企業(yè)和工廠的收入較少，造成了我國這一人口大國無人種地、有地沒人種的農(nóng)業(yè)危機(jī)。大量成年人在外學(xué)習(xí)并留在城市從事“非農(nóng)”工作，年輕人處于“離農(nóng)狀態(tài)”，農(nóng)村“老齡化”和“少齡化”問題嚴(yán)重。我國實(shí)行嚴(yán)格的計劃生育政策，更多的選擇在城市買樓房、工作。居住在農(nóng)村的人口逐步減少，是造成了候選村干部危機(jī)的直接根源。而且，在科學(xué)技術(shù)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，村民干部自身素質(zhì)教低，很難帶動農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的宏觀進(jìn)程下，村民候選干部的匱乏會是一個長期性存在的問題且具有不可逾越性。

（二）村干部對村民定位帶來的農(nóng)村基層治理危機(jī)

首先，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，在現(xiàn)代化工業(yè)化信息化進(jìn)程中，“離鄉(xiāng)潮”的出現(xiàn)，大多數(shù)年紀(jì)較大的留在農(nóng)村，很難將自己定義為歷史主體，主人翁的地位，再次，農(nóng)民自身政治素養(yǎng)比較低，基層治理的參與積極性不高，很少表達(dá)自己的意愿，雖然大多數(shù)農(nóng)村都有政務(wù)公開欄，但村民不懂甚至不關(guān)心，不過問的局面。農(nóng)村干部在進(jìn)行社會管理時，只注重完成自己任期內(nèi)的成績，只認(rèn)識到農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的重要性，并沒有充分認(rèn)識到占全國大多數(shù)的農(nóng)民對政治變遷的意義。沒有帶動農(nóng)民政治參與的積極性。村民的權(quán)利被弱化，形成一種單向式的壓力型政府。村民很少提出意愿和意見，甚至村干部很少接受村民的意見。被治理對象的意愿構(gòu)不成決定性要素甚至無足輕重。所以在基層治理過程中，村干部并沒有根據(jù)市場化來進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，只是單純的自上而下的被動式接受，很難有創(chuàng)新性發(fā)展。而且村干部存在“天高皇帝遠(yuǎn)”的心態(tài)，干好干不好一個樣。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的舊的農(nóng)村治理體制使問題復(fù)雜化

戴維·奧斯本認(rèn)為：政府決定社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途；它們進(jìn)行更多的決策在于使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動起來，保證其服務(wù)能滿足社區(qū)的需要。隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社會正在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)民不再是均質(zhì)的社會群體，農(nóng)村也不再是單一的同構(gòu)性社會；農(nóng)村多元利益主體的格局逐步形成，城鄉(xiāng)之間的利益關(guān)系、農(nóng)村不同社會階層間利益關(guān)系日益復(fù)雜化；農(nóng)村中社會公共生活危機(jī)顯性化，一些問題日益成為農(nóng)村社會矛盾的焦點(diǎn)。由于人力、財力與物力的局限性，農(nóng)村基層政府應(yīng)對危機(jī)力不從心。

（四）村民直接選舉帶來的領(lǐng)頭人自身問題

以前的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派村干部完成上級指派的各項(xiàng)任務(wù)，村領(lǐng)導(dǎo)對政府指定的工作都能執(zhí)行。在實(shí)行村民自治后，村干部由村民直接選舉產(chǎn)生，從而使村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的隸屬關(guān)系發(fā)生了根本性變化，村民自治使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的約束力大大降低。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時候會根據(jù)現(xiàn)任村長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的態(tài)度來決定是否推遲選舉。其次，在農(nóng)村選舉過程中，由于地域的限制，在選舉過程中形成了受家族或宗教影響，村民更愿意選擇自己本家同姓的人當(dāng)選；在選舉前，候選人可能會對選民進(jìn)行拉攏，改變其選舉意向；或是選大姓來做村領(lǐng)導(dǎo)，不強(qiáng)調(diào)村干部的領(lǐng)導(dǎo)能力和治理能力等一些實(shí)質(zhì)性的要求。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種問題更加突出。

（五）經(jīng)濟(jì)待遇和政治升遷：利益激勵帶來的領(lǐng)導(dǎo)人危機(jī)

中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，中西部地區(qū)的農(nóng)村村干部收入相對于東部地區(qū)村干部等公務(wù)員的工資待遇較低，工資待遇存在地域性和階層性差距，在農(nóng)村工作的人對現(xiàn)狀不滿意，這也是造成很多基層干部通過各種考試去發(fā)展比較好的城市或者晉升職位的原因；其次，現(xiàn)行的《公務(wù)員法》規(guī)定：“工資與職級掛鉤”，最近出現(xiàn)的公務(wù)員”曬工資單”現(xiàn)象，近幾年來物價幾番上升，但是工資沒有根據(jù)形勢變化而相應(yīng)地變化，很多公務(wù)員對工資不滿，不能滿足自身需求。這一問題也造成很多人不愿意到基層工作也不愿意到西部偏遠(yuǎn)地區(qū)工作。

第二，不僅基層工作人員經(jīng)濟(jì)待遇相對較低，從政治前途上來看，基層工作人員缺少晉升機(jī)會，晉升崗位有限，競爭力非常大，有些地區(qū)的村長一直在村里任職，一方面因?yàn)樵诨鶎訅毫π『图彝ピ?；另一方面就是因?yàn)闀x升機(jī)會小，多年一直在基層就職。所以，現(xiàn)在很多年輕公務(wù)員很少選擇到基層工作，導(dǎo)致基層干部接班人缺少年輕力量。

二、改進(jìn)策略

基層治理接班人問題是歷史發(fā)展的必然趨勢， 就目前情況來看，改革是推進(jìn)解決基層治理“接班人”問題的關(guān)鍵，在城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的情況下，如何滿足基層接班人的利益需求繼而保證基層有接班人是問題的重中之重。雖然農(nóng)業(yè)人口仍占很大比例，但是他們外出打工，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，具有非農(nóng)性，所以提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，改進(jìn)基層工作人員的待遇，完善基層選舉制度，進(jìn)一步深入理解新型基層治理機(jī)制的階段性特征與進(jìn)程，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變基層政府職能促進(jìn)新型基層治理機(jī)制的建立與完善；進(jìn)一步完善新型基層治理組織架構(gòu)與運(yùn)行效率。四是，進(jìn)一步培育與提高村民治理意識與能力。更多還原基層治理的本質(zhì)，不斷提高利益激勵機(jī)制，才能更好的解決農(nóng)村基層治理接班人問題。（作者單位：聊城大學(xué)）

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