“蘇格蘭獨(dú)立公投”不具普遍意義

□馬 輝／文

“蘇格蘭獨(dú)立公投”不具普遍意義

□馬 輝／文

2014年9月18日，大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國（英國）的蘇格蘭地區(qū)根據(jù)英國議會和中央政府授權(quán)依法舉行獨(dú)立公投，55%的蘇格蘭民眾選擇繼續(xù)留在英國，否決了獨(dú)立，使英國作為一個主權(quán)統(tǒng)一的國家得以保全。英國是單一制國家，議會和政府同意本國部分領(lǐng)土通過地區(qū)性公民投票決定是否同母國分離，牽動很多英國人的心，世界上許多國家表示關(guān)切。從國內(nèi)層面看，如英國觀察家所言，公投使英國被永遠(yuǎn)地改變了，英國將開啟新的憲政改革進(jìn)程，向蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭放權(quán)，國家結(jié)構(gòu)很可能更加松散。從國際層面看，一方面，獨(dú)立公投未獲通過令世界許多國家領(lǐng)導(dǎo)人松了一口氣，另一方面蘇格蘭的獨(dú)立努力及英國議會和中央政府同意蘇格蘭舉行獨(dú)立公投的做法仍對世界上具有民族分離傾向的地區(qū)具有一定負(fù)面示范效應(yīng)，“蘇格蘭模式”是否具有普遍意義值得深思。

獨(dú)立公投塵埃落定，但“蘇獨(dú)”問題并未終結(jié)

反獨(dú)結(jié)果使英國首相卡梅倫避免成為造成英國解體的“歷史罪人”，他自然格外高興。蘇格蘭“獨(dú)立派”領(lǐng)軍人物蘇格蘭政府首席部長、民族黨領(lǐng)袖薩蒙德承認(rèn)失敗，將辭去首席部長和黨首職務(wù)，僅保留蘇格蘭議會議員身份?？穫愄嵝选蔼?dú)立派”，根據(jù)他同薩蒙德達(dá)成的共識，他不希望看到獨(dú)立公投在他們這一代人乃至一生內(nèi)再次上演。預(yù)計，相當(dāng)長時期內(nèi)蘇格蘭不大可能重走魁北克的老路，再次舉行獨(dú)立公投，但是尚難言“蘇格蘭獨(dú)立”問題已經(jīng)“一勞永逸”地得到解決，“蘇獨(dú)”思潮恐將長期存在。

蘇格蘭人的獨(dú)立訴求由來已久，實(shí)現(xiàn)蘇格蘭獨(dú)立是蘇格蘭民族黨長期的政治目標(biāo)。薩蒙德強(qiáng)調(diào)，45%的支持率是蘇格蘭走向獨(dú)立國家的重要一步，其夢想并未泯滅?？赡芙犹嫠_蒙德出任蘇格蘭首席部長、民族黨黨首的斯特金誓言，她將繼續(xù)支持蘇格蘭獨(dú)立事業(yè)。2012年英國政府同蘇格蘭政府簽署授權(quán)公投的《愛丁堡協(xié)議》時，“獨(dú)立派”僅占三成，公投中上升至44.7%、161.8萬人，創(chuàng)歷史新高。在蘇格蘭第一大城市格拉斯哥，“獨(dú)立派”獲53.5%的選票，反映了民眾的嚴(yán)重分裂?？穫惡退_蒙德就公投所設(shè)問題進(jìn)行談判時，明確排除了向蘇格蘭下放權(quán)力的選項。但當(dāng)“獨(dú)立派”民意支持率上升，甚至一度超過“統(tǒng)一派”，聯(lián)合王國命運(yùn)被推至懸崖邊時，卡梅倫改變初衷，聯(lián)合反對黨工黨領(lǐng)袖米利班德、執(zhí)政伙伴自由民主黨領(lǐng)袖克萊格承諾，如蘇格蘭人民選擇留在英國，將立即向蘇格蘭下放更多權(quán)力。這一招使相當(dāng)數(shù)量的搖擺選民乃至“獨(dú)立派”民眾轉(zhuǎn)而支持統(tǒng)一，或更加準(zhǔn)確地說支持“改進(jìn)的現(xiàn)狀”。公投已落下帷幕，英國的統(tǒng)一得以維持，蘇格蘭獲得更大自治權(quán)，但如何整合“統(tǒng)一派”和“獨(dú)立派”，增強(qiáng)族群凝聚力，解決引發(fā)獨(dú)立思潮的經(jīng)濟(jì)資源分配不公平、地區(qū)發(fā)展不平衡、貧富和收入差距擴(kuò)大等問題將是艱巨復(fù)雜的任務(wù)。

公投后數(shù)日，支持獨(dú)立的蘇格蘭民族黨和綠黨宣布其黨員人數(shù)上升，其中蘇格蘭民族黨黨員由2.7萬人升到4.2萬人。2016年，蘇格蘭議會將舉行新一輪選舉,蘇格蘭民族黨能否蟬聯(lián)執(zhí)政將是重要風(fēng)向標(biāo)。如果卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)保守黨在2015年全國大選中獲勝繼續(xù)執(zhí)政，英國將于2017年就英國與歐盟關(guān)系舉行全民公投，而大多數(shù)蘇格蘭民眾贊同英國繼續(xù)留在歐盟。可以預(yù)言，“蘇格蘭獨(dú)立”問題將如影隨形，貫穿蘇格蘭乃至英國的政治生活。英國各種政治力量、各地區(qū)圍繞新的憲政安排必將展開新的較量，不排除引發(fā)新的矛盾和危機(jī)的可能。正如英國媒體所說，公投結(jié)果并非結(jié)束，而是新的開始。

2014年9月19日，英國蘇格蘭獨(dú)立公投統(tǒng)計結(jié)果揭曉，蘇格蘭獨(dú)立被否決。圖為在英國愛丁堡拍攝的貼在墻上的寫有中文譯為“聯(lián)盟需要你”標(biāo)語的英國女王頭像貼紙。

此次公投或許文明、民主，但也有重大致命缺陷

根據(jù)英國政府向蘇格蘭下放權(quán)力的1998年《蘇格蘭法》，涉及英國國家統(tǒng)一的重大問題屬英國議會權(quán)限，蘇格蘭無權(quán)自行舉行獨(dú)立公投。如英國首相卡梅倫所說，英國議會和中央政府本來可以阻止蘇格蘭舉行獨(dú)立公投，但考慮到在2011年蘇格蘭議會選舉勝選執(zhí)政的蘇格蘭民族黨向選民作出的承諾，依照法定程序授權(quán)蘇格蘭舉行獨(dú)立公投，讓蘇格蘭人民決定蘇格蘭是否應(yīng)該成為獨(dú)立國家。此次公投選民登記率高達(dá)97%，投票率高達(dá)85%，遠(yuǎn)高于英國全國大選50—60%的平均投票率。16歲至未滿18歲年輕人還首次獲得投票權(quán)。統(tǒng)獨(dú)雙方重點(diǎn)就蘇格蘭人民的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利等進(jìn)行辯論，總體理性，較少炒作蘇格蘭和英格蘭兩個民族的恩恩怨怨。競選宣傳活動鮮有暴力活動?？穫悡?jù)此強(qiáng)調(diào)公投展現(xiàn)了“英國古老民主制度的活力”。不少英國媒體稱此次公投為“民主嘉年華”，有外國媒體稱之為“文明的統(tǒng)獨(dú)之爭”。

蘇格蘭公投所體現(xiàn)的任何妥協(xié)和民主精神，自有其深厚的歷史背景和特殊條件。[1]民主也只是問題的一個方面，是以可能導(dǎo)致聯(lián)合王國解體為巨大代價的。談到蘇格蘭獨(dú)立公投，不能不提及“民族自決原則”。第二次世界大戰(zhàn)后，為支持世界各地反對殖民主義、爭取民族解放的運(yùn)動，“民族自決原則”被寫入聯(lián)合國憲章。但為避免“民族自決原則”被濫用來分裂國家，聯(lián)合國又規(guī)定，只有“地處海外、遭受殖民統(tǒng)治并具有與宗主國完全不同文化的民族”，才有權(quán)以公民投票方式實(shí)現(xiàn)民族自決。根據(jù)上述規(guī)定，“民族自決權(quán)”似不適用蘇格蘭。公民投票這一直接民主的形式有可能是代議制民主的有益補(bǔ)充，但就公投形式本身來說，無論在理論上還是實(shí)踐中仍存在較大爭議。德國國際政治學(xué)者梅斯奈爾尖銳地指出，世界上絕大多數(shù)國家都不是“天然的”單一民族國家，而是由多民族融合而成的。這次蘇格蘭公投實(shí)質(zhì)上是少數(shù)人決定一個國家的未來，這不是所謂“民主”。容忍這種做法無論對英國、歐盟，甚至世界都不是一個好的先例。[2]有英國媒體也持類似看法。《金融時報》指出，“投票決定獨(dú)立是一件無法回頭的事情，會產(chǎn)生深刻影響——不僅會影響到500萬蘇格蘭人，還會影響到其他5800萬生活在英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的英國人，包括75萬在蘇格蘭以外生活和工作、根據(jù)公投規(guī)則無法為自己國家未來投上一票的蘇格蘭人”。英國《每日鏡報》稱，蘇格蘭不只是在為他們自己的未來投票，他們還是在決定是否撕裂英國這個國家，是在決定是否將我們生活在一起的另外5800萬人分裂出去，這不太公平。[3]一位英國人士表示，如果當(dāng)下就死刑問題在英國舉行全民公投，民意很可能支持恢復(fù)死刑，難道我們要這樣做嗎？因此，即使履行了民主政治程序，此次的全民公投仍存在蘇格蘭居民單獨(dú)決定英國這一大國走向的缺陷。[4]這一缺陷不可謂小，也不是無足輕重。

2014年9月19日下午，在英國蘇格蘭獨(dú)立公投否決獨(dú)立后，蘇格蘭政府首席大臣薩蒙德舉行新聞發(fā)布會，宣布將辭去蘇格蘭政府首席大臣和蘇格蘭民族黨領(lǐng)袖職務(wù)。圖為9月17日，薩蒙德在蘇格蘭珀斯舉行的一場集會上發(fā)表講話。

“蘇格蘭模式”是特例，恐難復(fù)制

英國政府依法授權(quán)蘇格蘭地區(qū)舉行獨(dú)立公投，公投合法，是英國內(nèi)政。即使這樣，英國政府的做法令世界上很多國家難以理解，[5]美國、俄羅斯、加拿大、德國、西班牙、澳大利亞、印度等國領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示支持英國的統(tǒng)一，對蘇格蘭獨(dú)立公投的危險發(fā)出警告。歐盟和北約也對“蘇獨(dú)”潑冷水。德國的巴伐利亞、法國的科西嘉島等地、西班牙的加泰羅尼亞和巴斯克兩地、意大利的南蒂羅爾和威尼托兩地、比利時的弗拉芒、羅馬尼亞的匈牙利族地區(qū)都存在分離、獨(dú)立勢力。不少地區(qū)有意效仿蘇格蘭，就統(tǒng)獨(dú)問題舉行地區(qū)公民投票。蘇格蘭獨(dú)立公投如獲通過，將極大加劇地區(qū)分離、獨(dú)立勢力的離心傾向。

雖然蘇格蘭獨(dú)立公投遭否決，但還是對世界各地分離、獨(dú)立勢力產(chǎn)生了一定示范效應(yīng)。意大利南蒂羅爾報紙稱，英國政府允許蘇格蘭舉行獨(dú)立公投本身，就是“巨大成功”。西班牙加泰羅尼亞擬于今年11月9日舉行獨(dú)立公投，西班牙政府及法院認(rèn)定此舉違反該國憲法，表示將堅決加以制止。然而，蘇格蘭獨(dú)立公投結(jié)果揭曉數(shù)小時后，加泰羅尼亞議會批準(zhǔn)公投法案。加泰羅尼亞領(lǐng)導(dǎo)人堅持將按期舉行公投，西班牙中央政府面臨艱難抉擇。加拿大魁北克省曾于1980年和1994年兩次就獨(dú)立問題舉行公民投票，皆宣告失敗，此后加拿大政府開始改弦易轍。1998年加拿大最高法院作出裁決，表示無論根據(jù)加國內(nèi)法還是國際法，魁北克都無權(quán)單方面宣布獨(dú)立，而必須得到聯(lián)邦和其他省份的認(rèn)可。2000年，加拿大議會通過關(guān)于魁北克獨(dú)立公決規(guī)則的法案，從法律上為“魁獨(dú)”設(shè)置了障礙。蘇格蘭舉行獨(dú)立公投期間，“魁獨(dú)”人士前往觀摩，稱對蘇格蘭“獨(dú)立派”的宣傳動員活動印象深刻，將鼓舞新一代魁北克“主權(quán)主義者”繼續(xù)為獨(dú)立而奮斗?？傮w而言，國際社會的基本共識是，一個行政區(qū)的統(tǒng)獨(dú)事關(guān)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，因而決定權(quán)屬于整個國家和全體人民，而非鬧獨(dú)立的行政區(qū)自己。英國允許作為國家重要組成部分的蘇格蘭就獨(dú)立問題舉行地區(qū)性公投，國際上多尊重其決定，但鮮有掌聲和喝彩。世界各國國情、歷史文化千差萬別，民主政治道路也不盡相同，每一個地區(qū)的分離、獨(dú)立運(yùn)動都有復(fù)雜的歷史經(jīng)緯，涉及多方現(xiàn)實(shí)利益。因此，通過地區(qū)公投（即便是合法的）解決統(tǒng)獨(dú)問題的“蘇格蘭模式”應(yīng)該被看作是特例，缺乏普遍意義。[6]

（作者系中共中央對外聯(lián)絡(luò)部美大局局長）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 《聯(lián)合早報》，2014年9月22日。

[2] 《環(huán)球時報》，2014年9月19日。

[3] 同[2]。

[4] 日經(jīng)中文網(wǎng)，http://cn.nikkei.com/ columnviewpoint/column/11140-20140922. html.(上網(wǎng)時間：2014年9月25）

[5] BBC News - How Scotland’s ‘No’vote resonates around the world, http://www. bbc.com/news/world-29272728.（上網(wǎng)時間：2014年9月20日）

[6] 《聯(lián)合早報》，2014年9月22日。