蘇格蘭獨(dú)立公投及其影響

□李靖堃／文

蘇格蘭獨(dú)立公投及其影響

2014年9月18日，蘇格蘭400萬常住居民舉行公投，以決定蘇格蘭是否將成為一個(gè)獨(dú)立主權(quán)國家。這一公投舉世矚目，因?yàn)闊o論其結(jié)果如何，都將對(duì)英國的未來產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。目前，此次公投已塵埃落定，蘇格蘭將繼續(xù)留在英國，英國的統(tǒng)一和完整得以保持。但是，此次公投的原因及其影響，仍然值得我們深思。

蘇格蘭獨(dú)立公投的背景

歷史上，蘇格蘭是一個(gè)獨(dú)立王國，成立于公元9世紀(jì)，它與同處大不列顛島的英格蘭王國關(guān)系十分復(fù)雜，雙方既紛爭不斷，又由于各種姻親關(guān)系而“血脈相連”。英格蘭一直試圖通過武力征服蘇格蘭，雙方之間曾發(fā)生過兩次大規(guī)模戰(zhàn)爭，直到1328年，英格蘭才正式承認(rèn)蘇格蘭的獨(dú)立地位。但雙方之間的摩擦從未停止。1603年，英格蘭女王伊麗莎白一世去世后無子嗣，因此傳位于蘇格蘭國王詹姆斯六世（即英格蘭的詹姆斯一世），自此兩個(gè)王國由于受同一個(gè)國王統(tǒng)治而形成了自然的聯(lián)邦，也就是歷史上所稱的“共主聯(lián)邦”（Union of the Crown）。但這一聯(lián)邦并不穩(wěn)固，直到1707年，英格蘭與蘇格蘭才簽訂聯(lián)合條約，正式成立大不列顛聯(lián)合王國。此后，盡管要求蘇格蘭獨(dú)立的呼聲始終存在，但均未形成規(guī)模。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，特別是蘇格蘭民族獨(dú)立黨的成立，再次推動(dòng)了蘇格蘭的獨(dú)立進(jìn)程。

蘇格蘭民族獨(dú)立黨（SNP）成立于1934年，自成立伊始，其宗旨始終是致力于推動(dòng)蘇格蘭獨(dú)立。20世紀(jì)70年代以來，英國各地區(qū)的民族主義勢(shì)力發(fā)展迅速，蘇格蘭民族獨(dú)立黨的力量也逐漸壯大。為緩解這一問題，1977年，工黨政府提出了蘇格蘭法案和威爾士法案，擬分別在這兩個(gè)地區(qū)成立地方議會(huì)，但議案未能通過。工黨政府隨后又在當(dāng)年11月第二次提出了權(quán)力下放議案。在1979年舉行的公投中，盡管支持這一議案的比例達(dá)到了52%，但投票率沒能達(dá)到規(guī)定的40%這一門檻，因此權(quán)力下放的方案未能實(shí)施。

自1979年起，保守黨開始執(zhí)政，期間蘇格蘭與中央政府的關(guān)系日趨緊張，尤其是撒切爾執(zhí)政時(shí)期實(shí)行的去工業(yè)化政策，以及關(guān)于北海油田的利益分配問題，造成雙方矛盾激化。1987年，蘇格蘭工黨和聯(lián)盟黨發(fā)表聯(lián)合聲明，主張成立蘇格蘭議會(huì)。1997年，以布萊爾為首的工黨贏得大選，之后即開始推行大規(guī)模權(quán)力下放。在同年舉行的全民公投中，超過74%的蘇格蘭公民贊成建立蘇格蘭議會(huì)。1999年，經(jīng)選舉后的蘇格蘭議會(huì)正式運(yùn)行。根據(jù)1998年的《蘇格蘭法令》，除一般性行政事務(wù)之外，蘇格蘭議會(huì)還在財(cái)政稅收方面擁有一定權(quán)力，特別是它可以以±3%的浮動(dòng)比例收取所得稅。除此之外，蘇格蘭還保留著自己的法律體系（大陸法系而非英美法系）和教育體系。

工黨政府推行的一系列權(quán)力下放措施在一定程度上緩解了蘇格蘭與英國中央政府的對(duì)立情緒，但并未徹底消除雙方矛盾的根源。在2007年舉行的地方選舉中，蘇格蘭民族獨(dú)立黨得票率首次超過工黨，成為蘇格蘭第一大黨，并單獨(dú)組成地方政府，蘇格蘭首席部長、蘇格蘭民族獨(dú)立黨領(lǐng)袖薩蒙德(Alex Salmond)公開宣稱力爭蘇格蘭在2017年成為獨(dú)立國家。在2011年的地方選舉中，蘇格蘭民族獨(dú)立黨首次獲得超過半數(shù)以上的席位，再次單獨(dú)組閣，此后開始加快推進(jìn)蘇格蘭獨(dú)立進(jìn)程。經(jīng)過多次談判，2012年10月15日，英國中央政府與蘇格蘭地方政府簽署《愛丁堡協(xié)議》，計(jì)劃于2014年底之前舉行公投，從而使蘇格蘭獨(dú)立進(jìn)程進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。2013年3月15日，蘇格蘭地方政府發(fā)表《蘇格蘭獨(dú)立公投議案》，提出在2014年9月18日舉行公投，公投中只提一個(gè)問題，即“你認(rèn)為蘇格蘭是否應(yīng)該獨(dú)立？”而且，此次公投并未如1979年那樣設(shè)置最低投票率門檻，只要有半數(shù)以上蘇格蘭居民贊成獨(dú)立，則蘇格蘭將于2016年3月24日宣布獨(dú)立。

2014年9月19日，蘇格蘭獨(dú)立公投統(tǒng)計(jì)結(jié)果揭曉，反獨(dú)派獲勝，蘇格蘭獨(dú)立的選項(xiàng)被否決。圖為在蘇格蘭格拉斯哥，反獨(dú)立陣營支持者在投票結(jié)果揭曉后慶祝。

公投結(jié)果及其原因分析

2014年9月18日，決定蘇格蘭以及英國未來命運(yùn)的公投如期舉行。公投結(jié)果顯示，反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的比例超過支持獨(dú)立者10個(gè)百分點(diǎn)，為55%，蘇格蘭全部32個(gè)地區(qū)中，有28個(gè)地區(qū)反對(duì)獨(dú)立。根據(jù)《愛丁堡協(xié)議》，英國中央政府和蘇格蘭地方政府都表示尊重這一結(jié)果，英國的統(tǒng)一得以保持。

這一最終結(jié)果與公投之前的民調(diào)相差較大。特別是進(jìn)入9月份以后，由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行的民調(diào)盡管數(shù)據(jù)略有差異，但總體趨勢(shì)是，支持蘇格蘭獨(dú)立的比例一路攀升，特別是在公投前夕，有些民調(diào)顯示，支持公投的比例已經(jīng)達(dá)到了51%，而普遍認(rèn)為，40%這一比率已經(jīng)是“生死線”，是極其危險(xiǎn)的信號(hào)。但民意調(diào)查并不一定與真正的投票結(jié)果完全一致，甚至大相徑庭。這樣的例子以往有很多，此次也是如此。最終，蘇格蘭還是留在了英國。

導(dǎo)致這一結(jié)果的原因是多方面的。最重要的原因在于，絕大多數(shù)民眾最終是理智的，民意調(diào)查畢竟不同于真正的投票，它很多時(shí)候是民眾表達(dá)對(duì)政府不滿的一種方式。而在真正做出決定的時(shí)候，大多數(shù)民眾會(huì)傾向于在考量代價(jià)和收益之后再認(rèn)真做出選擇。正如有些評(píng)論所指出的，英格蘭與蘇格蘭的恩怨史和民族主義情緒只是“背景與畫外音”，普通人最關(guān)心的問題仍是哪種選擇更有利于自己的生活，不致使生活水平（包括福利水平）下降，而這些都取決于蘇格蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

從經(jīng)濟(jì)方面來看，蘇格蘭地方政府所倚重的最重要的經(jīng)濟(jì)來源是北海油田。從目前來看，如果將北海油田的收入計(jì)算在內(nèi)，蘇格蘭人均GDP的確略高于整個(gè)英國的平均值（分別為26424英鎊和22336英鎊）。但是，盡管目前關(guān)于北海油田尚未開采的石油儲(chǔ)量究竟是多少尚無統(tǒng)一數(shù)據(jù)，但北海油田的儲(chǔ)存量正在日益枯竭卻是一個(gè)不爭的事實(shí)，其產(chǎn)油量也已經(jīng)從2012年的日產(chǎn)量200萬桶下跌至2014年的50萬桶。更重要的是，如果一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依靠源于資源（而且是單一資源）的收入，其可持續(xù)性就值得質(zhì)疑了。據(jù)估算，蘇格蘭稅收的10—20%來源于石油產(chǎn)業(yè)，而英國全國的稅收只有1.5%依靠石油，因此，一旦蘇格蘭獨(dú)立，在經(jīng)濟(jì)方面誰受的損失更大就一目了然了。在公投之前，BP和殼牌兩大石油公司已經(jīng)表示，如果蘇格蘭獨(dú)立，它們會(huì)重新考慮在這里的投資計(jì)劃。另外，獨(dú)立后的蘇格蘭必將面臨十分不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)前景，已有一些公司明確提出，如果蘇格蘭獨(dú)立，它們將會(huì)把總部移到英格蘭，這些都勢(shì)必影響蘇格蘭未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

而經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的不明朗必然會(huì)直接影響到社會(huì)福利待遇，有相當(dāng)一部分蘇格蘭人擔(dān)心獨(dú)立后無法再享受到原有水平的養(yǎng)老金待遇和國民醫(yī)療服務(wù)。盡管蘇格蘭政府在2013年11月發(fā)表的白皮書《蘇格蘭的未來：獨(dú)立指南》中，提出了諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、降低企業(yè)稅收、放松移民政策、提高社會(huì)福利等多項(xiàng)政策主張，但是，正如一些評(píng)論中所指出的，對(duì)于一些關(guān)鍵性問題，特別是如何兌現(xiàn)減稅和提高福利方面的一些承諾，該白皮書并未做出回答，并未提出對(duì)蘇格蘭民眾有說服力的實(shí)質(zhì)性舉措，這就無形中削弱了獨(dú)立所具有的吸引力。而且，事實(shí)上，盡管蘇格蘭的人均收入略高于整個(gè)英國的平均值，但其每年的人均公共支出要高出整個(gè)英國1300英鎊，其中，英國中央政府每年要補(bǔ)貼每個(gè)蘇格蘭人1000英鎊。因此，若蘇格蘭脫離英國獨(dú)立，是否還能維持原有的生活水平與福利待遇，都很難說。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)原因和對(duì)福利待遇的擔(dān)心并不是反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的唯一原因，這應(yīng)該是多種因素綜合作用的結(jié)果，其他一些因素，例如普通人對(duì)于不確定未來的擔(dān)憂；再如，三大政黨和媒體的宣傳也影響到了最終的投票結(jié)果，等等，但最重要的仍然是“沉默的大多數(shù)”以切身利益為標(biāo)尺，衡量利弊之后做出的選擇。

事實(shí)上，長期以來，蘇格蘭獨(dú)立一直都只是以蘇格蘭民族獨(dú)立黨為代表的少部分人熱衷的一項(xiàng)“事業(yè)”。在多年以來的民調(diào)中，除個(gè)別年份以外，支持蘇格蘭獨(dú)立的比例一直徘徊在25%左右，即使是在《愛丁堡協(xié)議》達(dá)成之后，這一情況也未發(fā)生過太大變化，支持統(tǒng)一的比率一度甚至比支持獨(dú)立的比例高出26個(gè)百分點(diǎn)（2014年2月25日IpsosMORI/STV的民調(diào)顯示，支持獨(dú)立的比例為29%，反對(duì)的比例為55%）。只是到臨近投票的時(shí)候民調(diào)結(jié)果才發(fā)生了變化，但這并不能被視為一種常態(tài)。從支持蘇格蘭獨(dú)立的人群來看，多項(xiàng)分析表明，并沒有明顯的證據(jù)表明有哪個(gè)人群特別支持獨(dú)立，相對(duì)而言，受撒切爾政府去工業(yè)化政策影響較大的傳統(tǒng)工人階級(jí)中支持獨(dú)立的比例更大一些，這一點(diǎn)在蘇格蘭最大的城市格拉斯哥得到了印證——它是傳統(tǒng)重工業(yè)城市，受去工業(yè)化政策影響較大，傳統(tǒng)工人聚集程度也比較高，在這里，支持獨(dú)立的比例為53%。

此次公投還有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，投票率高達(dá)84.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國性大選的比例（60%左右），是1959年以來各種選舉和公投中投票率最高的一次，有的地區(qū)甚至高達(dá)90%。這也說明，此次公投受到的重視程度非常高，被普遍認(rèn)為是決定蘇格蘭和整個(gè)英國命運(yùn)的歷史性時(shí)刻。

2014年9月19日，英國蘇格蘭獨(dú)立公投結(jié)果揭曉后，英國首相、保守黨黨魁戴維·卡梅倫在唐寧街10號(hào)官邸前發(fā)表電視直播演講，表示對(duì)蘇格蘭選擇留在英國感到高興。圖為2014年9月15日，在蘇格蘭阿伯丁，英國首相卡梅倫發(fā)表演講，呼吁選民在獨(dú)立公投中投反對(duì)票。

蘇格蘭公投對(duì)英國未來的影響

公投結(jié)果的出臺(tái)，使得關(guān)于蘇格蘭是否應(yīng)成為獨(dú)立國家的辯論暫告一段落，但其影響并未隨之消失；恰恰相反，此次公投對(duì)英國未來的影響才剛剛拉開序幕。

毫無疑問，英國繼續(xù)保持國家統(tǒng)一不僅將給英國本身，也將給世界其他國家?guī)碇T多積極影響。對(duì)于英國而言，這一結(jié)果有利于保持國家和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)有利于恢復(fù)和鞏固經(jīng)濟(jì)增長。即使此次公投仍然沒能“一勞永逸”地解決蘇格蘭獨(dú)立這一歷史難題，但至少在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)英國政府不會(huì)再受這一問題困擾，從而可以集中精力應(yīng)對(duì)“后金融危機(jī)”時(shí)期的一些問題，以穩(wěn)定剛剛得以復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。同時(shí)，此次公投結(jié)果無異于給市場和各大公司吃下了一顆“定心丸”，英鎊也將恢復(fù)穩(wěn)定。而從國際方面來看，蘇格蘭繼續(xù)留在英國也是一個(gè)利好消息。首先，這有利于英國繼續(xù)留在歐盟，因?yàn)樘K格蘭支持歐洲一體化的比例歷來高于英國的平均比例，同時(shí)，一個(gè)統(tǒng)一的英國也有利于整個(gè)歐洲乃至整個(gè)世界的穩(wěn)定。其次，對(duì)于其他國家要求自治或獨(dú)立的地區(qū)而言，蘇格蘭公投的結(jié)果無異是一次沉重打擊，等于給它們敲響了一次警鐘，否則很有可能形成一種“示范”效應(yīng)，加速它們要求自治或獨(dú)立的步伐和力度。因此，從這一意義上說，蘇格蘭公投結(jié)果有利于世界上其他國家維護(hù)國家領(lǐng)土和主權(quán)完整，從而有利于整個(gè)世界格局的穩(wěn)定。最后，蘇格蘭公投過程自始至終都是在和平的氣氛下進(jìn)行的，從英國中央政府與蘇格蘭地方政府的談判，到呼吁統(tǒng)一和呼吁獨(dú)立的派別各自開展的宣傳活動(dòng)，都不存在任何暴力成分，這也給其他國家樹立了一個(gè)典范，有助于促進(jìn)其采取和平方式解決爭端。

但另一方面，此次公投結(jié)果也將給英國的政治生活帶來一些不確定因素。從短期來看，英國即將于2015年5月底之前舉行大選，剛剛結(jié)束的蘇格蘭獨(dú)立公投即使不再成為熱門話題，但也會(huì)對(duì)各政黨的支持率造成一定影響，特別是保守黨的支持度可能受損，從而影響大選的結(jié)果，同時(shí)也可能進(jìn)一步影響英國的政黨政治格局。而從長期來看，英國的國家結(jié)構(gòu)也許會(huì)逐漸被改變。英國是一個(gè)單一制國家，但隨著不斷向地方政府下放權(quán)力，正如有些學(xué)者所指出的，它已經(jīng)在向“半聯(lián)邦制”國家發(fā)展，而且，這一趨勢(shì)還將繼續(xù)下去。根據(jù)2012年的《愛丁堡協(xié)議》，在公投結(jié)束后，英國中央政府將按計(jì)劃向蘇格蘭下放更多權(quán)力，特別是在稅收方面。例如，從2015年起，蘇格蘭將獲得自主決定土地印花稅和垃圾填埋稅的權(quán)力；從2016年起，蘇格蘭將有權(quán)收取與英格蘭稅率不同的所得稅。而且，就在公投之前的9月15日，英國三大政黨領(lǐng)袖簽署了一項(xiàng)保證協(xié)議，承諾在蘇格蘭不獨(dú)立的前提下，向蘇格蘭下放更多權(quán)力，并已就權(quán)力下放的進(jìn)程和時(shí)間表達(dá)成一致，同時(shí)還承諾國家醫(yī)療體系的資金支出由蘇格蘭政府自行決定，并維持“巴奈特方案”確定的分配方式（根據(jù)該方案，蘇格蘭人均獲得的預(yù)算高于英國其他地區(qū)的平均值）。與此同時(shí)，向蘇格蘭下放更多權(quán)力，可能導(dǎo)致威爾士、北愛爾蘭，甚至是英格蘭的連鎖反應(yīng)，它們可能同樣要求中央政府向其下放更多權(quán)力，特別是英格蘭。長期以來，蘇格蘭和北愛爾蘭的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)使得不僅學(xué)者，而且政治家們也忽略了英格蘭長期存在的民族主義，但要求英格蘭擁有更大自治權(quán)、甚至獨(dú)立的極端呼聲一直存在?？穫愂紫嘣诠督Y(jié)束之后發(fā)表演說，在承諾向蘇格蘭下放更多權(quán)力的同時(shí)，也承諾將同樣向英格蘭、威爾士和北愛爾蘭下放更多權(quán)力，并特別提到了英格蘭的問題，說“我們現(xiàn)在有一個(gè)偉大的機(jī)會(huì)改變英格蘭人民被治理的方式”?！拔覀兟牭搅颂K格蘭人民的聲音，如今是時(shí)候傾聽數(shù)百萬英格蘭人民的聲音了?！边@似乎預(yù)示著權(quán)力下放的步伐遠(yuǎn)未停止，但究竟到何種程度才是終結(jié)，則是一個(gè)未知數(shù)。然而，現(xiàn)在看來，這樣一種權(quán)力不斷下放的進(jìn)程似乎是不可避免的，并很可能逐漸改變英國的性質(zhì)，使其國家結(jié)構(gòu)變得更加松散，中央對(duì)地方的控制權(quán)越來越弱。很顯然，此次公投必將對(duì)英國未來的政治形態(tài)產(chǎn)生重要影響，將成為英國進(jìn)一步實(shí)行憲政改革的開始，而不是終結(jié)。

蘇格蘭此次公投也為我們留下了諸多未竟的理論思考。特別是，我們應(yīng)如何看待經(jīng)濟(jì)全球化沖擊下的民族認(rèn)同問題？當(dāng)今世界，一方面是全球化不斷加速和深入，而另一方面則是尋求民族自治與獨(dú)立的呼聲進(jìn)一步高漲。例如，在歐洲，一方面是作為世界上一體化程度最高的歐洲聯(lián)盟不斷深化，而另一方面，歐洲國家內(nèi)部一些地區(qū)要求獨(dú)立的呼聲也越來越強(qiáng)烈，不單是在英國的蘇格蘭，在西班牙的加泰羅尼亞和巴斯克，尋求獨(dú)立的努力從未停止過；甚至在意大利的威尼托和德國的巴伐利亞等地，也都出現(xiàn)了要求自治或獨(dú)立的呼聲。從表面上看，全球化、一體化與民族獨(dú)立似乎是兩種互相矛盾的趨勢(shì)，但事實(shí)上，這兩者背后有著千絲萬縷的邏輯聯(lián)系。在當(dāng)今世界，應(yīng)該如何解決民族自治與國家統(tǒng)一之間的關(guān)系問題？這樣的一種矛盾關(guān)系，將對(duì)一個(gè)民族、國家以及整個(gè)世界的未來發(fā)展造成怎樣的沖擊和影響？這些都值得我們做進(jìn)一步的思考。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）