從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化（下）中國社會(huì)保障制度變革取向

從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化（下）中國社會(huì)保障制度變革取向

鄭功成

社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會(huì)矛盾的潛在因素，其負(fù)面影響已開始向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治領(lǐng)域延伸

城鄉(xiāng)分割構(gòu)成了我國現(xiàn)階段社會(huì)保障體系的一個(gè)重要特征，它與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展的國家取向是相悖的，其帶來的不良效應(yīng)也是十分明顯的，確實(shí)值得引起決策層與主管部門的高度重視。

社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)

總體而言，社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)分割的不良效應(yīng)主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

造成了社會(huì)保障制度統(tǒng)一性與公平性的先天不足。現(xiàn)代社會(huì)保障的一個(gè)重要功能是增進(jìn)全體國民對國家的認(rèn)同和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平、正義與共享，但這二點(diǎn)均以維護(hù)這一制度體系的統(tǒng)一性為前提條件。統(tǒng)一性與公平性是密切相關(guān)的，沒有社會(huì)保障制度安排的統(tǒng)一性，不可能實(shí)現(xiàn)這一制度的公平性。因?yàn)槎嘣闹贫劝才艑?shí)質(zhì)上是參與者權(quán)益的不平等，就像有人好心地主張為農(nóng)民工建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣，其結(jié)果只能是將農(nóng)民工不能平等地享有與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益通過相關(guān)法規(guī)制度化。從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度、老年福利政策等的城鄉(xiāng)分割中，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障待遇的城鄉(xiāng)差距巨大，結(jié)果都是農(nóng)村居民低于城鎮(zhèn)居民。因此，任何城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度安排，都存在著損害這一制度統(tǒng)一性與公平性的先天缺陷，進(jìn)而可以被視為是屈從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)而作出的不利于農(nóng)村居民的選擇。

導(dǎo)致了效率低下與資源浪費(fèi)，也無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度分割與管理、經(jīng)辦的分割，必然帶來資源配置的城鄉(xiāng)分割。如果這種分割在改革開放前或改革開放初期還因人員流動(dòng)率低而有其合理性，那么，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行和鄉(xiāng)村人口大規(guī)模流動(dòng)的背景下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割式社會(huì)保障資源分割配置便遭遇了越來越大的挑戰(zhàn)。例如，在醫(yī)療保險(xiǎn)中，城鄉(xiāng)分割的制度安排就根本不能適應(yīng)工業(yè)化與城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了普遍存在的城鄉(xiāng)居民重復(fù)參保、政府重復(fù)補(bǔ)貼與公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。不僅如此，主管部門分割帶來的經(jīng)辦機(jī)制分割，必然要滋生成倍的運(yùn)行成本，亦無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。如許多地區(qū)就存在著兩套醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、兩套醫(yī)療保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，其管理與運(yùn)行費(fèi)用幾乎是雙倍投入，結(jié)果不僅行政效率低下，還出現(xiàn)了混雜參保、信息失真等問題。

阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也延緩了城市化進(jìn)程。社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割與嚴(yán)重失衡，必然限制和阻礙勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)和不斷優(yōu)化，明顯不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成。不僅如此，社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)分割，還使處于非農(nóng)化過程中的農(nóng)民被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，被置于“邊緣人”地位，結(jié)果造成農(nóng)村人口的非農(nóng)化與農(nóng)村人口的城市化呈現(xiàn)為兩個(gè)分裂的過程。這一現(xiàn)實(shí)背景意味著農(nóng)村人口在城市化過程中的預(yù)期成本將大大增加，農(nóng)村人口的城市化動(dòng)機(jī)也因此而大大降低，從而延緩了城市化進(jìn)程。

城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體系還衍生出新的社會(huì)問題或矛盾。本來，社會(huì)保障制度與生俱來的使命應(yīng)當(dāng)是縮小不同群體收入差距的，城鄉(xiāng)有別的制度安排卻不利于縮小城鄉(xiāng)差距，個(gè)別項(xiàng)目甚至出現(xiàn)了逆向調(diào)節(jié)。社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，但這一制度的城鄉(xiāng)有別卻導(dǎo)致了認(rèn)同感的缺乏，不公平感明顯上升，對社會(huì)保障制度的不信任程度亦有上升趨勢，而要重建對這一制度的信任還需要付出更多的成本。由于城鄉(xiāng)分割實(shí)施社會(huì)保障制度，致使規(guī)模龐大的農(nóng)民工迄今仍然處于無所適從狀態(tài)，如參加農(nóng)村合作醫(yī)療卻又工作、生活在城鎮(zhèn)，既被要求參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，又須按照《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》參與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在務(wù)工城鎮(zhèn)遭遇急難事件卻因農(nóng)村戶籍身份而不能在當(dāng)?shù)孬@得社會(huì)救助，等等，這一群體的社會(huì)保障權(quán)益事實(shí)上受到了直接損害，不滿感同樣在上升。因此，社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割，正在成為惡化城鄉(xiāng)關(guān)系、激化社會(huì)矛盾的潛在因素。

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化的總體思路

社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割格局，客觀上已經(jīng)成為困擾這一制度健康發(fā)展的桎梏，其負(fù)面影響已開始向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)乃至政治領(lǐng)域延伸。因此，國家有必要將城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化作為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重點(diǎn)，同時(shí)將其擺到全面優(yōu)化社會(huì)保障制度的優(yōu)先位置，并采取有力措施加以推進(jìn)，以切實(shí)促進(jìn)城鄉(xiāng)之間良性互動(dòng)，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。而在新時(shí)期推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，特別需要有科學(xué)的總體思路。

必須牢固確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，并付諸社會(huì)保障制度安排的具體實(shí)踐。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的任何制度安排都不可能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。世界上有按照職業(yè)人群來設(shè)定相關(guān)制度安排的國家，但沒有哪個(gè)國家根據(jù)城鄉(xiāng)地域來劃分社會(huì)保障制度安排。因此，在我國社會(huì)保障體系建設(shè)中，必須摒棄城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念與思維定勢，代之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的新理念。

理念先行首先是各級領(lǐng)導(dǎo)的理念要先行，要讓領(lǐng)導(dǎo)的理念先行，又必須要有相應(yīng)的考核指標(biāo)作為評估標(biāo)尺。這就要求任何一項(xiàng)新的社會(huì)保障制度建立均須同時(shí)考慮到覆蓋城鄉(xiāng)居民，已經(jīng)建立的面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、有步驟地向農(nóng)村居民延伸，已經(jīng)建立的面向農(nóng)村居民的社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)與城鎮(zhèn)相關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目的對接程序。如果能夠在短期內(nèi)矯正城鄉(xiāng)分割分治的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)真清理現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排的城鄉(xiāng)分割缺陷，便會(huì)為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在這方面，成都等一些地區(qū)已經(jīng)做了很好的探索，特別值得總結(jié)與推廣。

做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，自上而下地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)階段社會(huì)保障實(shí)踐中的城鄉(xiāng)分割，實(shí)質(zhì)上一直是傳統(tǒng)體制自上而下在起作用。盡管以往采取的試點(diǎn)先行改革策略確實(shí)避免了大范圍失誤的風(fēng)險(xiǎn)，但要推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化，絕非地方政府可以單獨(dú)完成的任務(wù)。近幾年來一些地方主動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化遭到上級相關(guān)職能部門的強(qiáng)力牽制，就表明了只有做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)才能實(shí)現(xiàn)對各項(xiàng)社會(huì)保障制度的合理定位并覆蓋城鄉(xiāng)，只有通過頂層發(fā)力、自上而下地推進(jìn)才能取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。因此，應(yīng)當(dāng)在中央政府主導(dǎo)下，盡快啟動(dòng)針對現(xiàn)行社會(huì)保障制度的全面評估（從主管部門、相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)等不同視角），在摸清城鄉(xiāng)分割狀況及其帶來的不良效應(yīng)的基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的總原則，做好整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，對各個(gè)項(xiàng)目特別是基本保障制度制定出具有操作性的頂層方案，再自上而下地推進(jìn)。當(dāng)然，這種頂層設(shè)計(jì)可以且應(yīng)當(dāng)借鑒一些先行先試的地方的經(jīng)驗(yàn)，但又須超越局部地區(qū)的局限性。它可以實(shí)行主管部門與研究機(jī)構(gòu)等分別規(guī)劃與并行設(shè)計(jì)的思路，在比較與綜合提煉中獲得最優(yōu)方案，并用以指導(dǎo)全國社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐。

理順行政管理體制，整合服務(wù)實(shí)施機(jī)制。鑒于社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)在很大程度上是由管理體制分割分治傳統(tǒng)造成的，理順行政管理體制便構(gòu)成了推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化的先決條件。在這方面，應(yīng)當(dāng)確立集中管理與行政問責(zé)相結(jié)合的原則，即盡快消除同一保障制度由不同部門分別管理或交叉管理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)同一類別社會(huì)保障項(xiàng)目或同一種制度安排由一個(gè)部門集中管理并實(shí)行問責(zé)制，以便為推進(jìn)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化提供有力的組織保證。同時(shí)，還必須注意到實(shí)施機(jī)制的分割也會(huì)扭曲制度運(yùn)行的現(xiàn)象，通過整合服務(wù)實(shí)施機(jī)制來助推社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)一體化。如取消按照城鄉(xiāng)分立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將同一類別或同一種社會(huì)保險(xiǎn)制度交由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦并直接面向所在地區(qū)的城鄉(xiāng)居民；對社會(huì)救助事業(yè)則建立專業(yè)化的實(shí)施機(jī)制，替代非專業(yè)化的城鎮(zhèn)居民委員會(huì)與農(nóng)村鄉(xiāng)村組織代辦機(jī)制，同樣會(huì)有利于這一制度的城鄉(xiāng)一體化。特別是在基層，社會(huì)保障服務(wù)更應(yīng)當(dāng)盡可能地綜合起來。

優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化。我國社會(huì)保障制度是一個(gè)由多個(gè)項(xiàng)目組成的龐大體系，要全面實(shí)現(xiàn)這一制度體系的城鄉(xiāng)一體化，還需要一個(gè)過程。因此，在確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展取向的條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先推進(jìn)基本保障制度的城鄉(xiāng)一體化，主要包括社會(huì)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)等。其中，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度又構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系的核心與基礎(chǔ)；而從城鄉(xiāng)分設(shè)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度向城鄉(xiāng)一體化全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度邁進(jìn)，顯然是符合這一制度內(nèi)在規(guī)律的合理選擇；城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣需要有整合的計(jì)劃，以便為建立全民共享的公平養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ)；同樣值得重視的還有面向老年人的社會(huì)服務(wù)，因?yàn)檗r(nóng)村人口老齡化程度正在趕超城市，留給我們解決老年人服務(wù)需求問題的時(shí)間并不寬裕，必須改變只考慮城市而忽略農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)局面。在優(yōu)先推進(jìn)上述基本保障制度城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，再循序漸進(jìn)地完善其他社會(huì)保障制度安排，適時(shí)促進(jìn)各項(xiàng)補(bǔ)充保障機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，則我國社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)便會(huì)實(shí)現(xiàn)，這也意味著這一制度在真正走向成熟。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性措施

要真正完成社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)任務(wù)，特別需要采取如下關(guān)鍵性措施：

第一，通過制度整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化，必須確立各項(xiàng)制度整合與優(yōu)化的合理路徑。其一，在社會(huì)救助制度方面，應(yīng)當(dāng)盡快制定《社會(huì)救助法》，對城鄉(xiāng)居民申請救助給予平等賦權(quán)，徹底清除現(xiàn)行政策中城鄉(xiāng)分割的痕跡；同時(shí)，在現(xiàn)行《城市居民最低生活保障條例》的基礎(chǔ)上，盡快制定新的《最低生活保障條例》，它不僅應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用于城鄉(xiāng)居民，而且還需要重新設(shè)定收入與財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，矯正這一制度現(xiàn)實(shí)中的巨大缺陷。再擇時(shí)制定有關(guān)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等法規(guī)，同時(shí)適用于城鄉(xiāng)居民。有了統(tǒng)一的法制規(guī)范，社會(huì)救助制度便實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，它雖然不可避免地會(huì)因地區(qū)發(fā)展失衡與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡而存在著一定的差距，但制度的一體化必然直接有效地促進(jìn)權(quán)益的平等化。

其二，在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，需要盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，即以統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)替代分設(shè)的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，再在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，最終建立起覆蓋全民的統(tǒng)一醫(yī)療保險(xiǎn)制度。由于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療均采取政府補(bǔ)貼與參保人個(gè)人繳費(fèi)的籌資機(jī)制，并必定要享受同等的醫(yī)療保障待遇，它們的整合并無制度之間的內(nèi)在沖突，主要的阻礙因素仍然是管理體制的部門分割，因此，整合這一制度的關(guān)鍵在于調(diào)整部門職能并實(shí)現(xiàn)集中管理。杭州、成都、東莞等許多地區(qū)已經(jīng)實(shí)行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)一體化的事實(shí)及其取得的良好效果，表明實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化應(yīng)當(dāng)是水到渠成的事情。

其三，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，需要分類分層推進(jìn)。目前的城鎮(zhèn)（無業(yè)）居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)可以通過制度整合走向一體化，它們的有利因素在于籌資機(jī)制與基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的一致性，不利因素則是真正意義上的市民與農(nóng)民確實(shí)存在著職業(yè)差異與生活風(fēng)險(xiǎn)差異，農(nóng)民因擁有土地更多了一層保障，城鄉(xiāng)之間的生活成本也往往差距甚大，這些都是必須要充分考慮的因素。而值得高度關(guān)注的其實(shí)是農(nóng)民工與失地農(nóng)民，不宜為其單獨(dú)建立一種制度，但必須打通讓他們?nèi)谌氍F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的路徑。

其四，在社會(huì)福利方面，要盡快打破老年福利事業(yè)的城鄉(xiāng)分割格局，最急切的是要打破城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老福利院與農(nóng)村敬老院因城鄉(xiāng)戶籍制度而分割的現(xiàn)狀，制定統(tǒng)一的老年福利事業(yè)法規(guī)，統(tǒng)籌老年福利事業(yè)的公共資源與服務(wù)設(shè)施，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化發(fā)展。在殘疾人福利、兒童福利及婦女福利事業(yè)發(fā)展中，同樣需要徹底打破城鄉(xiāng)戶籍政策的藩籬，根據(jù)地區(qū)需要統(tǒng)籌規(guī)劃布局，以滿足當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的需要為發(fā)展目標(biāo)。

其五，在其他社會(huì)保障方面，同樣需要進(jìn)行制度整合與調(diào)整。例如，住房保障作為我國社會(huì)保障體系中的重要項(xiàng)目之一，雖然客觀上要以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，卻不應(yīng)當(dāng)成為城鎮(zhèn)低收入家庭的專利，必須同時(shí)惠及農(nóng)村困難居民，應(yīng)當(dāng)制定《住房保障法》，確立城鄉(xiāng)居民平等的起碼居住權(quán)，并通過統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)居民中的低收入群體需求、土地資源的合理配置與保障性住房建設(shè)的合理布局，使之成為城鄉(xiāng)一體化的制度安排。

第二，深化政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障集中管理并切實(shí)推行問責(zé)制。在社會(huì)保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)與方向明確之后，社會(huì)保障管理體制合理與否便成了決定性因素。符合制度規(guī)律的管理體制應(yīng)當(dāng)是盡可能地將所有社會(huì)保障事務(wù)集中到一個(gè)政府部門統(tǒng)一管理，即使做不到高度統(tǒng)一，也要將同一類別社會(huì)保障項(xiàng)目由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，這樣才能在權(quán)責(zé)集中的條件下做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，并可以推行問責(zé)制。針對我國目前管理體制尚未理順的現(xiàn)狀，在建立大社會(huì)保障部暫時(shí)不具備條件的情形下，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)交由人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，將社會(huì)救助事務(wù)與社會(huì)福利事務(wù)由民政部統(tǒng)一管理。為此，需要調(diào)整相關(guān)部門的職能，同時(shí)充實(shí)上述兩個(gè)主管部門的機(jī)構(gòu)，讓其切實(shí)承擔(dān)起分工管理全國社會(huì)保障事務(wù)的職責(zé)。一方面，應(yīng)當(dāng)將衛(wèi)生部門管理農(nóng)村合作醫(yī)療的職能劃歸人力資源社會(huì)保障部門，以確保該部門統(tǒng)籌規(guī)劃并切實(shí)推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化；將衛(wèi)生、人力資源和社會(huì)保障、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)等部門的相關(guān)救助職能劃歸民政部，讓民政部切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化的職責(zé)；同時(shí)，讓工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等組織回歸人民團(tuán)體或社會(huì)組織，將其分割的有關(guān)福利事業(yè)管理職能劃歸民政部門統(tǒng)一管理，同時(shí)取消包括國務(wù)院老齡工作委員會(huì)、殘疾人工作委員會(huì)、婦女兒童工作委員會(huì)等部際協(xié)調(diào)機(jī)制中的福利管理職能，讓民政部門切實(shí)承擔(dān)起管理全國社會(huì)福利事務(wù)并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的職責(zé)。之所以需要進(jìn)行以上機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，是因?yàn)槎帻堉嗡母窬謱?dǎo)致了城鄉(xiāng)分割與政出多門，也導(dǎo)致了公共資源的分散使用，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)運(yùn)用的都是財(cái)政資源。如果進(jìn)行了這樣的機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整，則社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化必定能夠順利推進(jìn)。

第三，調(diào)整財(cái)政資源配置方式，推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)城鄉(xiāng)一體化。一是在城鄉(xiāng)之間均衡配置社會(huì)保障財(cái)政資源，確保農(nóng)村居民能夠平等地分享到國家財(cái)政補(bǔ)貼，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利、教育補(bǔ)貼等。二是同一保障項(xiàng)目的財(cái)政資金只由一部門負(fù)責(zé)分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉(xiāng)分割、群體分割及可能出現(xiàn)的重復(fù)支付或者遺漏支付現(xiàn)象。如政府對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼，就不能分別由人力資源和社會(huì)保障部門與衛(wèi)生部門分配，它帶來的只能是重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼，如果一個(gè)部門負(fù)責(zé)使用，則很容易杜絕上述現(xiàn)象。三是同一保障項(xiàng)目的財(cái)政資金只采用同一預(yù)算科目，取消按照城鄉(xiāng)分割設(shè)置預(yù)算科目的慣例，以確保主管部門能夠在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌使用財(cái)政資源。如現(xiàn)行城鄉(xiāng)有別的孤寡老人福利，如果財(cái)政資金不再按照城鄉(xiāng)需要分割，則城鎮(zhèn)福利院與農(nóng)村敬老院建設(shè)便可以統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一配置資源，這不僅可以提高資源利用效率，亦會(huì)促使老年人福利事業(yè)走向公平。四是改變財(cái)政資金只隨機(jī)構(gòu)撥款的做法，推行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨人走”，如老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等撥款，不能只撥給公辦福利機(jī)構(gòu)，而是隨老年人、殘疾人、兒童所享受的相關(guān)服務(wù)與福利，分配給所有提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，這樣不僅可以打破城鄉(xiāng)界限，更可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源與市場資源共同提供社會(huì)福利服務(wù)。

第四，同步推進(jìn)相關(guān)配套改革。例如，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組合，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付，而個(gè)人賬戶基金是完全積累，它不僅需要專業(yè)的基金管理機(jī)制，更需要通過資本市場開展有償運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)保值增值。醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化不僅需要公共衛(wèi)生事業(yè)城鄉(xiāng)一體化為基礎(chǔ)，而且需要公立醫(yī)院改革與醫(yī)療服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新同步推進(jìn)；城鄉(xiāng)老年服務(wù)設(shè)施（養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）建設(shè)的一體化，需要有與之配套的可以有機(jī)整合城鎮(zhèn)國有土地與農(nóng)村集體土地資源的新政策；社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化還需要與戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、公共財(cái)政體制改革、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，等等。

總之，城鄉(xiāng)一體化是我國社會(huì)保障體系建設(shè)的必由之路，也是評估這一制度公平程度的核心指標(biāo)。迄今為止，我國社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從選擇型制度安排走向普惠型制度安排的重大轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民都能夠不同程度地享有社會(huì)保障。但是，這一制度卻因城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)而缺乏應(yīng)有的公平性，也導(dǎo)致了這一制度在實(shí)踐中被扭曲，以及公共福利資源的低效。因此，新時(shí)期社會(huì)保障體系建設(shè)的核心任務(wù)應(yīng)該是從追求“普惠”轉(zhuǎn)向“公平普惠”，這個(gè)公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化上。只有城鄉(xiāng)一體化的制度安排才能體現(xiàn)制度的公平性，并且在普惠的基礎(chǔ)上，使制度建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。如果社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，就為縮小城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者為中國人民大學(xué)教授）

注：此文為作者研究成果《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化》下篇；上篇《中國社會(huì)保障制度變革挑戰(zhàn)》見本刊1月（上）。

責(zé)編/馬靜 美編/石玉