海南國際旅游島彩票業(yè)發(fā)展方向研究
——基于新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗

付陽寇劍波

（1.北京大學，北京 100871；2.河南省發(fā)展和改革委員會，鄭州 450018）

海南國際旅游島彩票業(yè)發(fā)展方向研究
——基于新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗

付陽1寇劍波2

（1.北京大學，北京 100871；2.河南省發(fā)展和改革委員會，鄭州 450018）

受國家政策影響，海南在建設(shè)國際旅游島過程中，彩票業(yè)發(fā)展面臨巨大的困境和機遇。新加坡曾長期實行禁賭政策，但近年來將以博彩業(yè)為主要構(gòu)成部分的綜合旅游業(yè)確定為發(fā)展重點，對博彩業(yè)采取了開放的態(tài)度。本文對新加坡博彩業(yè)開放經(jīng)驗進行了總結(jié)，并提出海南彩票業(yè)的發(fā)展方向和政策建議。

海南博彩業(yè) 適度開放 新加坡綜合度假村

2010年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，這為包括海南在內(nèi)的中國彩票業(yè)的突破性發(fā)展提供了難逢的機遇。在中央政策的支持下，海南能否邁出適度開放博彩業(yè)的第一步，成為多方關(guān)注的焦點。本文從新加坡打破過去四十多年來所執(zhí)行的禁賭政策著手，對新加坡博彩業(yè)解禁的決策過程和建設(shè)綜合度假村的經(jīng)驗進行研究，為海南未來彩票業(yè)的發(fā)展方向提供政策建議。

一、海南彩票業(yè)發(fā)展之“困境”與“機遇”

發(fā)展現(xiàn)狀來看，受彩票玩法單一，缺乏本地特色新品種以及私彩泛濫等因素影響，當前海南彩票發(fā)行規(guī)模依然較小，在全國彩票銷量中的比重相對較低。以2012年為例，海南彩票總銷量僅為19億元，位列全國第28位，與銷量第一的江蘇省相差270多億元?？梢哉f，現(xiàn)階段海南彩票業(yè)的發(fā)展程度較低，不僅無法滿足當?shù)夭拭駥τ谛蓍e娛樂的需求，客觀上助長了私彩長年泛濫，同時也難以發(fā)揮出彩票業(yè)對旅游、餐飲、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動作用。

2010年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，將海南建設(shè)國際旅游島上升至國家戰(zhàn)略。但就海南經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)狀而言，建設(shè)國際旅游島還面臨著入境游客比例較低（不足2.7%），旅游產(chǎn)品內(nèi)涵單一、建設(shè)資金需求缺口較大等種種挑戰(zhàn)，進一步制約了戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。而作為財政融資的特殊手段之一，彩票業(yè)除了具備籌集社會公益資金，增加政府稅收等傳統(tǒng)優(yōu)勢外，隨著政府監(jiān)管手段的完善和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式的確立，近年來現(xiàn)代彩票業(yè)在吸引外來投資、帶動旅游、餐飲、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以及打擊非法賭博泛濫等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，成為拉動一國或地區(qū)經(jīng)濟的“第三增長極”。彩票業(yè)所具備的推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的功能，對于破解當前海南資金需求大、產(chǎn)業(yè)模式單一、私彩泛濫等種種不利局面來說，無疑是最佳手段。

表1 2 0 0 6年—2 0 1 2年海南彩票與全國彩票銷售情況

正因為如此，在國家關(guān)于海南國際旅游島的有關(guān)文件中，明確提出要在海南“探索發(fā)展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票”。而競猜型體育彩票和即開型彩票因具備參與度和互動性強、競猜方式多樣化、返獎率高等特點，是繼樂透型彩票之后，代表著世界彩票業(yè)發(fā)展新趨勢的新型彩種。作為首次從國家層面獲得探索新型彩票品種的海南，能否借助此次建設(shè)國際旅游島的重要機遇，最大程度發(fā)揮出彩票對經(jīng)濟和社會發(fā)展的帶動功能，需要解決好以下幾個問題：一是在我國現(xiàn)有彩票管理和發(fā)行體制的框架內(nèi)，如何從管理、發(fā)行、資金、人員等方面探索出一條具有海南特色的創(chuàng)新發(fā)展模式，最大程度地釋放彩票市場的發(fā)展活力；二是在中央明確的彩票產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路之下，如何準確定位海南彩票業(yè)未來發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)規(guī)模比重等戰(zhàn)略規(guī)劃問題；三是在明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模后，如何安排海南彩票業(yè)的發(fā)展階段和各階段發(fā)展目標問題。

二、新加坡開放博彩業(yè)的決策過程和有關(guān)政策

自20世紀90年代亞洲金融危機后，新加坡面臨傳統(tǒng)工業(yè)和制造業(yè)發(fā)展動力不足的困境。為刺激經(jīng)濟發(fā)展，克服國土面積狹小和自然資源匱乏的不利因素，新加坡政府通過大量研究，將以博彩業(yè)為主要構(gòu)成部分的綜合旅游業(yè)確定為發(fā)展重點①新加坡國家旅游局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，2001年新加坡接待國外游客數(shù)量為750萬人次，2009年接待外國游客的數(shù)量只增長到970萬人次，比上年減少4.3%，且旅游業(yè)總收入為124億新元（約合87.9億美元），比上年下滑約19%，平均逗留天數(shù)也下跌至三天。，期望以博彩業(yè)為驅(qū)動力，通過發(fā)展包括旅游、餐飲、購物等在內(nèi)的綜合旅游產(chǎn)業(yè)，吸引世界各地的游客來新加坡消費，創(chuàng)造就業(yè)崗位，為低迷的經(jīng)濟發(fā)展注入新動力。另外，隨著周邊國家紛紛開放博彩業(yè)，大量賭資外流②據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，新加坡人在海外賭場及非法賭船上每年至少要花費16億新元，每年光在鄰國馬來西亞的云頂賭場就消費2.455億新元。，進一步堅定了新加坡政府開放博彩業(yè)的決心和信心。

（一）新加坡博彩業(yè)開放的決策過程

1.確定博彩業(yè)發(fā)展方向。在選擇開放博彩業(yè)時，新加坡政府在借鑒美國拉斯維加斯、中國澳門等地博彩業(yè)開放經(jīng)驗，并結(jié)合博彩業(yè)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，對本國博彩業(yè)的發(fā)展方向進行了詳盡的規(guī)劃，明確了博彩業(yè)開放的方向——不以建設(shè)賭場（Casino）為主，而興建內(nèi)設(shè)大型賭場的世界級綜合度假村（Resort），即建設(shè)涵蓋主題公園、大型購物商場、博物館、會展中心和飯店的綜合度假村與綜合娛樂城，同時明確規(guī)定設(shè)立在綜合度假村中的賭場營業(yè)面積不得超過總項目面積的5%。確定這一發(fā)展方向的原因在于政府希望將賭場作為度假村的眾多吸引點之一，通過配以多元的旅游景點、誠信的購物、休閑娛樂設(shè)施、集世界美食、高雅舒適的高級酒店與餐廳、便捷出行等眾多亮點，在吸引游客前來觀光旅游的同時，刺激游客增加本地消費，既發(fā)揮博彩業(yè)的吸引力，又能避免博彩業(yè)一支獨大而導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡。

2.成立新加坡賭場管理局（CRA）①新加坡賭場管理局（CasinoRegulatoryAuthority）：http://app.cra. gov.sg/public/www/home.aspx.。為加強對賭場運營的全面管理，新加坡政府專門成立了賭場管理局（Casino Regulatory Authority），隸屬于新加坡內(nèi)政部，負責對賭場經(jīng)營者進行管理，確保賭場各項游戲的公平公正性，防范賭場危害青少年、容易受傷害人士及社會大眾，盡量減少因開賭而給國家?guī)淼呢撁嬗绊?。該局有七個專業(yè)委員會：一是審計委員會，通過聘請專業(yè)人員對賭場的財務(wù)和運營進行審計和評估；二是預(yù)算審查委員會，負責審查賭場運營的年度預(yù)算并向政府提供評估和建議；三是紀律委員會，負責對違紀的賭場管理人員和持牌中介人進行處罰；四是人力資源及薪酬委員會，負責協(xié)助管理局制定人力資源政策框架和制度，以吸引和招募最適合的人才；五是法律和監(jiān)管委員會，負責向管理局提供法律框架和管理政策的指導(dǎo)意見；六是研究和數(shù)據(jù)審查委員會，負責向管理局提供賭場運營數(shù)據(jù)的研究和分析建議，并監(jiān)控全球和區(qū)域性博彩業(yè)的發(fā)展動態(tài)；七是技術(shù)咨詢委員會，負責向管理局提供游戲和設(shè)備的技術(shù)標準建議，并使其及時掌握博彩業(yè)技術(shù)發(fā)展趨勢和方向。

圖1 新加坡賭場管理局機構(gòu)設(shè)置圖

3.成立新加坡全國預(yù)防嗜賭理事會（NCPG）②新加坡全國預(yù)防嗜賭理事會theNationalCouncilonProblem Gambling（NCPG）：http://www.knowtheline.sg/。考慮到博彩業(yè)可能帶來的負面影響，新加坡政府在宣布解禁博彩業(yè)后四個月便迅速成立了全國問題博彩委員會（the National Council on ProblemGambling），隸屬于新加坡社會和家庭發(fā)展部，由來自專業(yè)精神病學、心理學、社會服務(wù)、咨詢、法律、康復(fù)和宗教領(lǐng)域的專業(yè)人士組成，其主要職能是反對非理性賭博，建立健全預(yù)防、救治問題賭徒的機制，通過在網(wǎng)站上刊登防止問題博彩的有關(guān)知識、資訊、廣告等，提高公眾對博彩可能產(chǎn)生問題的認識，并通過設(shè)立救助熱線對問題賭徒進行及時救助。此外，該理事會通過抽樣調(diào)查、召開問題博彩研討會等方式，對博彩成癮問題進行研究并發(fā)布研究成果，為管理部門提供參考。

（二）新加坡博彩業(yè)管理政策體系

早在決定開放博彩業(yè)之初，新加坡政府便開始著手起草和完善有關(guān)管理政策，并于2005年頒布《賭場管理法案（CasinoControl Act）》，此后多次修訂完善。該法案共13章，202個條款，從定義、賭場管理局的職責、賭場牌照管理規(guī)定、賭場運營的監(jiān)管和控制、賭場雇員的準入、賭場運營管理、未成年人保護、賭場內(nèi)部控制、賭場稅收、全國預(yù)防嗜賭理事會、一般條款、強制規(guī)定等方面對新加坡的賭場運營和管理進行了全面的規(guī)定。

1.賭場準入采取牌照制。在該法案中明確規(guī)定，一是新加坡只允許發(fā)放不超過2個博彩經(jīng)營牌照，1個牌照只能開設(shè)一家賭場，且牌照不能隨意轉(zhuǎn)讓；二是賭場運營商的主要股東在合同期內(nèi)不得出售股權(quán)或參與本地區(qū)其他賭場的經(jīng)營活動；三是對賭場牌照的申請、審核、調(diào)查、延期、違法規(guī)定的法則等方面進行詳細的規(guī)定。之所以如此規(guī)定，主要是借鑒了澳門開放賭權(quán)時牌照由“三”變?yōu)椤傲币约芭普瞻l(fā)給博彩公司而未對賭場數(shù)量進行約束的失敗經(jīng)驗③澳門政府在賭權(quán)開放中，雖然規(guī)定只下發(fā)三個牌照，但由于牌照獲得者之一銀河娛樂場（澳門）股份有限公司的兩大股東——香港嘉華集團和美國威尼斯人集團之間由于觀念和利益的分歧發(fā)生沖突。在權(quán)衡了政治與經(jīng)濟上的的利弊之后，澳門特區(qū)政府決定按照澳門博彩法律中有關(guān)“分專營”的規(guī)定，批準“銀河”以“轉(zhuǎn)批給”的方式，將競投來的“賭牌”一拆為二，即由“銀河”持有一個主牌，再向威尼斯人集團發(fā)放一個副牌。除名稱外，主牌和副牌的權(quán)益和責任均一致，持牌人可各自獨立經(jīng)營賭場，但必須共同承擔并完成原雙方合作時向特區(qū)政府承諾的義務(wù)與責任。這雖是一個特例，但特區(qū)政府同時考慮到“分專營”規(guī)定必須一視同仁，遂做出三個賭牌公司均可“轉(zhuǎn)批給一次”的規(guī)定。在牌照“三”變“六”的過程中，永利將自己的另一張副牌賣了9億美元，折合澳門元將近70億，而政府卻沒有抽稅，損失嚴重。。

2.明確規(guī)定了賭場稅收政策。在該法案中規(guī)定賭場稅收的比例是賭場經(jīng)營毛利收入的15%，并且在未來15年中稅收比例不得增長。與其他國家和地區(qū)相比，新加坡的博彩稅相對較低，如澳門博彩稅比例是經(jīng)營毛收入的36%，馬來西亞的博彩稅比例是26%，這就進一步提高了企業(yè)參與博彩經(jīng)營的積極性。

3.加強對賭場運營的管理。該法案中規(guī)定，賭場管理局可在任何時間對賭場的運營情況、賭場管理層以及可能會出現(xiàn)影響賭場運營的各個層面的問題進行調(diào)查，并要求賭場運營者定期向其提交賭場運營情況報告，否則將面臨嚴重處罰。此外，還對賭場內(nèi)部管理進行了明確的約束，包括賭場的布局及經(jīng)營的游戲和設(shè)備①在這一規(guī)定里借鑒了澳門不足的經(jīng)驗。當澳門政府開放博彩專營權(quán)時，僅是將賭牌發(fā)給三家公司，而并未對這三家公司創(chuàng)建的娛樂場、博彩機器的數(shù)量做出具體規(guī)定，從而導(dǎo)致只要哪個公司持有賭牌，并可以無限制地建娛樂場，購置賭桌、博彩機器。在博彩專營權(quán)開放后短短四年間，在面積不足30平方公里的澳門賭場數(shù)量已由原來的11間增加至23間，增加了一倍，使得澳門政府無法把握博彩業(yè)的擴張速度。、游戲規(guī)則、賭場運營者和中介、賭場準入許可、賭博禁令等方面。

4.對預(yù)防賭博成癮進行了嚴格的規(guī)定。為最大限度地防止本國公民賭博上癮和減少開放賭場的負面影響，該法規(guī)進行了嚴格的規(guī)定。一是對本地人進入賭場設(shè)置高門檻②此舉是新加坡獨有的規(guī)定，在其他國家進入賭場均不需繳納費用。。新加坡公民或永久性居民要進賭場，每次必須交100新元（約500元人民幣）入場政府稅，或者每年交2000新元會費，而外國賭客則不用交費。二是實施賭場禁入制度。凡財務(wù)狀況不佳、陷入經(jīng)濟困境或領(lǐng)取社會救助金的人員不得進入賭場；三是控制借貸。除被賭場列為貴賓的賭客外，賭場不準借賭資給新加坡人，不準接受信用卡或遠期支票，此外賭場內(nèi)也不得設(shè)有提款機等設(shè)施；四是限制賭場廣告。規(guī)定賭場廣告只限在機場、游客中心和旅游景點里，禁止賭場在免費電視和電纜電視、廣播節(jié)目、報章、巴士站和公共巴士上打廣告；五是加強對嗜賭者提供治療和心理咨詢，賭場也必須為賭客提供方便“自設(shè)輸虧頂限”的服務(wù)；六是警方成立賭場罪案調(diào)查組，并在賭場內(nèi)設(shè)置衛(wèi)星辦公室，以便有效地處理相關(guān)案件。

三、新加坡建設(shè)綜合度假村的經(jīng)驗及成效分析

2006年，新加坡政府通過發(fā)放賭場經(jīng)營權(quán)牌照的形式批準了兩家綜合度假村，并且在各自定位上進行了細致規(guī)劃，避免了可能存在的同質(zhì)競爭問題。

（一）“濱海灣綜合度假勝地”建設(shè)規(guī)模及特點

（二）“圣淘沙名勝世界”建設(shè)規(guī)模及特點

2010年初，由馬來西亞云頂集團斥資46.7億美元興建的“圣淘沙名勝世界”（Resort World Sentosa）正式開業(yè)。該度假村項目位于新加坡圣淘沙島，占地49萬平方米。其中位于美星豪華酒店內(nèi)開設(shè)有賭場，占地1.5萬平米，內(nèi)設(shè)500張賭桌，最多可放置2500臺老虎機，經(jīng)營包括二十一點、輪盤和骰子等19種博彩游戲。此外，度假村項目建設(shè)了全球第一個以變形金剛為主題的環(huán)球影城和世界上最大的海洋館、知名餐廳以及名牌商店，對家庭式游客來說吸引力巨大。

（三）度假村項目建成后的經(jīng)濟效益分析

隨著兩家綜合度假村的相繼開放，在賭場、主題公園、購物、餐飲等綜合因素的刺激下，新加坡的觀光游客、博彩業(yè)收入、本地就業(yè)率等都有了較大幅度的提升。2010年綜合度假村開放的第一年，赴新加坡旅游的游客就創(chuàng)下了1160萬人次的歷史記錄，且2011年持續(xù)走高，達到1320萬人次。賭場無疑是吸引大批游客前往新加坡的主要推動力量，從兩家賭場運營機構(gòu)的業(yè)績報告可以看出，2010年新加坡博彩業(yè)營業(yè)收入達到28億美元，2011年增長到近60億美元，在亞太博彩市場的占有率超過澳大利亞和韓國，位列澳門之后。隨著大批游客的涌入，為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展注入了新的動力，2009年新加坡GDP下跌1.3%，而2010年激增到14.7%，成為亞洲地區(qū)增速最快的經(jīng)濟體。此外，兩家綜合度假村聘請了大約兩萬余名職員，其中的8成是新加坡公民，且約8成的合約項目也都頒發(fā)給本地公司，從這一系列數(shù)據(jù)足以看出開放博彩業(yè)對新加坡經(jīng)濟的拉動作用。

四、我國海南適度開放博彩業(yè)的政策建議

（一）從意識層面轉(zhuǎn)變對博彩的認識

博彩具有一定的賭性，而我國傳統(tǒng)文化中對于賭博一直持否定觀。當前各國紛紛開放的博彩業(yè)與傳統(tǒng)意義上的賭博有所不同，前者是在政府有效管理下，以籌集稅收和社會公益資金為主要目的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，對于經(jīng)濟和社會發(fā)展具有較強的拉動作用。近年來，全球博彩業(yè)呈現(xiàn)出綜合化趨勢，從單一的賭場經(jīng)營逐步擴展到綜合性旅游的各個方面，形成了以博彩業(yè)為龍頭，酒店、餐飲、休閑娛樂、旅游度假、會議展覽等行業(yè)配套發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，豐富了旅游產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)，形成了博彩業(yè)與旅游業(yè)互動發(fā)展的新局面，對本地經(jīng)濟的拉動作用也顯而易見。因此，在探討海南國際旅游島博彩業(yè)發(fā)展中，首先需要考慮的是通過考察、借鑒、研究等從意識形態(tài)層面扭轉(zhuǎn)管理層和公眾對當代博彩業(yè)的認識，既要充分認識到博彩所具備的負面影響，在政策制定和市場發(fā)行中做到“心中有數(shù)、提前防范、及時應(yīng)對”，同時也要看到博彩業(yè)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動的經(jīng)濟引擎作用。

（二）逐步建立起財政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式

第一層，“遠以神行”，“而神無候”，神是沒有節(jié)奏的，難以把握的，是自由的。它可以是彈琴者自由的想象，可以是對世界的認識，也可以是對自我的宣泄。

借鑒新加坡成立“賭場管理局”負責博彩管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國彩票管理體制有關(guān)規(guī)定，建議逐步建立起財政統(tǒng)一管理下的新型博彩監(jiān)管模式，充分發(fā)揮海南的政策優(yōu)勢，在加強市場監(jiān)管的同時，減少行政管理環(huán)節(jié)和成本，提高發(fā)行銷售的市場化，調(diào)動市場的靈活性，從制度層面為市場發(fā)展保駕護航。

在管理層面，設(shè)立由財政統(tǒng)一管理下的博彩監(jiān)管委員會，下設(shè)政策制定部門、彩票管理部門、牌照管理部門、財務(wù)與審計部門、成癮預(yù)防與干預(yù)部門、法律部門等，負責海南現(xiàn)有彩票市場和未來將要探索的博彩市場的統(tǒng)籌管理工作，同時吸收民政、體育、教育、旅游、環(huán)保等相關(guān)部門參加，集體議事，民主決策。

圖2 財政監(jiān)管下的海南博彩業(yè)新型監(jiān)管模式

在發(fā)行層面，將海南省福利彩票發(fā)行中心和體育彩票發(fā)行中心合并為海南省彩票（或直接稱博彩）發(fā)行銷售中心，負責傳統(tǒng)電腦型彩票和即開型彩票的發(fā)行銷售業(yè)務(wù)，打破福利彩票、體育彩票各自發(fā)行、同質(zhì)競爭的部門化發(fā)展模式。同時，結(jié)合海南博彩業(yè)的探索發(fā)展階段，以“特許經(jīng)營牌照”形式鼓勵具有一定資質(zhì)的企業(yè)參與新型博彩市場的經(jīng)營活動，嚴格規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，并以征收博彩稅的形式支持海南旅游島建設(shè)，形成博彩業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的局面。

（三）從產(chǎn)業(yè)定位上倡導(dǎo)以博彩業(yè)為亮點的綜合度假村

從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗上來看，發(fā)展以博彩業(yè)為亮點的，集休閑、旅游、購物、美食為一體的綜合性度假村既是符合博彩業(yè)發(fā)展趨勢的選擇，也是以發(fā)展旅游業(yè)為主要戰(zhàn)略定位的海南博彩業(yè)適度開放的選擇。海南島不僅地域面積較廣，并且大量的自然景觀構(gòu)成了排他性的旅游資源優(yōu)勢。但從游客構(gòu)成情況來看，海南國際游客的數(shù)量和比重遠遠低于新加坡，國際市場的需求潛力需要進一步挖掘。因此，在建設(shè)國際旅游島時，海南不僅需要向綜合度假村的方向發(fā)展，并且借鑒新加坡在基礎(chǔ)交通設(shè)施、酒店接待能力、專業(yè)人才培養(yǎng)和城市宣傳等多方面的經(jīng)驗①以新加坡基礎(chǔ)交通設(shè)施為例，新加坡?lián)碛?4家國際航空公司航線，可直飛50個國家的154個城市，且每年在新加坡中轉(zhuǎn)的旅游數(shù)就超過300萬人；同時新加坡英語普及，國際化程度相對較高，并且政府對本地旅游業(yè)的管理相對嚴格。相比之下，海南餐館、酒店“宰客”事件在旅游旺季頻頻發(fā)生，也足以見得海南當前旅游業(yè)的服務(wù)水平、管理力度等相對不足，從而導(dǎo)致旅游業(yè)綜合競爭力有限，因此亟需全面加強。進行不斷提高，吸引更多國外高端游客前來觀光旅游，進而為海南國際旅游島建設(shè)注入新的活力。

（四）借助中央支持設(shè)計博彩適度開放政策

從新加坡博彩業(yè)的開放經(jīng)驗來看，海南在設(shè)計博彩制度時需要對整個行業(yè)的發(fā)展方向進行準確定位，對發(fā)展階段進行詳盡規(guī)劃。在國際旅游島建設(shè)初期，海南可以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，圍繞如何最大程度發(fā)揮競猜型和即開型彩票的玩法優(yōu)勢和吸引力，從彩票玩法返獎率、發(fā)行渠道、銷售對象、資金分配等方面進行適度探索。在充分挖掘現(xiàn)有市場發(fā)展?jié)摿χ?，可以逐步向博彩業(yè)方向突破。

1.在玩法政策上，優(yōu)先發(fā)展具有較強趣味性的競猜型玩法和即開型玩法。競猜型玩法可采用國際通用的固定賠率模式、競猜對象由足球擴展到賽馬、賽車、賽艇等多種競技項目，并取消一等獎“500萬”封頂?shù)南拗?，即開型玩法可嘗試發(fā)行在線即開型玩法，將傳統(tǒng)的彩票游戲搬到電子設(shè)備上進行銷售。

2.在發(fā)行渠道政策上，可在擴大現(xiàn)有傳統(tǒng)銷售網(wǎng)點的基礎(chǔ)上，嘗試建設(shè)電視、手機、互聯(lián)網(wǎng)等新型銷售渠道和渡輪離島銷售的模式，并與海南省內(nèi)大型度假酒店、休閑娛樂中心和飛機航班等有機結(jié)合，形成一個綜合性銷售網(wǎng)絡(luò)。

3.在銷售對象的政策選擇上，充分發(fā)揮海南島豐富的外來游客資源，設(shè)計專門面向外國游客的競猜型和即開型玩法，將外來游客客源納入彩票銷售對象之中。同時，在中央政策的支持下，面向外國游客設(shè)立“博彩休閑娛樂俱樂部”。

4.在資金分配政策選擇上，可根據(jù)游戲特點，通過提高彩票玩法的返獎率增加游戲的吸引力，同時在公益金中央地方分配比例上加大向海南傾斜的力度，以籌集更多資金支持國際旅游島建設(shè)。

（五）制定嚴格的防止博彩負面影響的措施

由于博彩業(yè)具有一定的負面性，容易導(dǎo)致成癮問題的出現(xiàn)，因此在海南探索博彩業(yè)適度開放之初，就應(yīng)當把如何防止博彩成癮以及降低博彩可能帶來的危害作為首要議題進行研究和規(guī)劃。在這個問題上可充分借鑒新加坡的經(jīng)驗，在彩票管理體制之下成立防止問題博彩的專門機構(gòu)，在政策上制定嚴格規(guī)定，如設(shè)置購買準入門檻、建立彩民黑名單、限制博彩企業(yè)宣傳等方式，并在宣傳上加大對博彩知識及其負面影響的宣傳和教育，從而提早預(yù)防問題彩民的產(chǎn)生，并對問題彩民進行及時救助，為博彩業(yè)發(fā)展營造良好氛圍。

（六）注重與澳門博彩業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

我國澳門自2001年賭權(quán)開放以來，形成了以博彩業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式。近年來，澳門特別行政區(qū)政府提出建設(shè)“世界旅游休閑中心”的發(fā)展目標，期望通過大力發(fā)展主題多樣、特色多元的綜合性旅游休閑業(yè)，改變博彩業(yè)一支獨大的失衡局面。對于海南來說，在探索博彩業(yè)適度發(fā)展的同時，要注意協(xié)調(diào)與澳門博彩業(yè)的發(fā)展關(guān)系，對博彩業(yè)和整個旅游業(yè)發(fā)展進行差異化定位，形成各自獨特的競爭優(yōu)勢，避免兩地區(qū)之間的客源競爭，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的局面。

〔1〕王五一.賭權(quán)開放與澳門博彩業(yè)發(fā)展.廣東社會科學，2011年第2期.

〔2〕王薛紅.博彩業(yè)發(fā)展與中國政府政策選擇.中國財政經(jīng)濟出版社，2008年版.

〔3〕陳晶，趙洧平.博彩業(yè)對海南發(fā)展影響的思考——從海南和澳門對比來看.湖南社會科學，2010年第5期.

〔4〕徐愛民.海南建設(shè)國際旅游島博彩問題研究.河南省政法管理干部學院學報，2010年第3期.

〔5〕黃耀球.考察新加坡博彩旅游業(yè)有感.澳門日報.

〔6〕新加坡賭場管理局http://app.cra.gov.sg/public/www/ home.aspx

〔7〕新加坡全國預(yù)防嗜賭理事會http://www.knowtheline.sg/

【責任編輯 張兵男】

F832.48

A

1672-9544（2014）06-0075-06

2013-05-06

付陽，助理研究員，在讀博士，研究方向為彩票政策、財政資金分配及地方財政體制等；寇劍波，副主任科員，中級職稱，研究方向為新型城鎮(zhèn)化研究、地方財政可持續(xù)發(fā)展。