構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑選擇

許安拓

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑選擇

許安拓

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

十八屆三中全會(huì)第一次從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度提出了深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，也第一次提出了要構(gòu)架現(xiàn)代財(cái)政制度的方向。本文從現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的目標(biāo)、主體關(guān)系及實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面闡述了筆者對(duì)“現(xiàn)代財(cái)政制度”的認(rèn)識(shí)，并提出了構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度要堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)、有效約束的改革思路。

現(xiàn)代財(cái)政 制度預(yù)算 管理財(cái)政 收入財(cái)政支出

一、引言

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)決定）中，首次明確提出了我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的路徑方向——就是要構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，即“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

所謂“現(xiàn)代財(cái)政制度”，目前沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的嚴(yán)格的界定，筆者認(rèn)為至少應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)內(nèi)容：一是其構(gòu)建的宏觀目標(biāo)；二是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主體構(gòu)成及其相互之間的關(guān)系；三是在微觀實(shí)施中具體的實(shí)現(xiàn)手段和路徑。按照上述邏輯，筆者認(rèn)為“現(xiàn)代財(cái)政制度”的構(gòu)成應(yīng)包括以下三個(gè)方面：

——目標(biāo)。要與我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)國(guó)家宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)，不斷促進(jìn)社會(huì)的公平正義、保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安；這是三中全會(huì)在理論上對(duì)財(cái)政職能定位的重大突破，它已經(jīng)不僅僅限于傳統(tǒng)的三大政策職能，而是首次將其提到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，這就意味著現(xiàn)代財(cái)政制度其目標(biāo)必須要著眼于制度的長(zhǎng)期性與戰(zhàn)略性的特質(zhì)。

——構(gòu)成主體。構(gòu)成主體是以中央政府為核心的各級(jí)政府，因此，必須要從優(yōu)化政府和市場(chǎng)的關(guān)系入手，優(yōu)化各種資源配置結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，進(jìn)而調(diào)動(dòng)企業(yè)乃至公民的積極性、激發(fā)建立公平社會(huì)所需要的各種正能量。

——路徑。構(gòu)建“現(xiàn)代財(cái)政制度”的手段和路徑必須以深化預(yù)算制度為核心、收支管理為兩翼漸次展開(kāi)，在保持原有體制合理內(nèi)核的基礎(chǔ)上，改革并建立一個(gè)公開(kāi)透明、有效監(jiān)督、運(yùn)作順暢的財(cái)稅制度必將在規(guī)范各級(jí)政府行政權(quán)力的同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)稅政策合理聚財(cái)、有效用財(cái)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)公平的應(yīng)有職能。

二、設(shè)立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)

從理論上說(shuō)，財(cái)政是保障國(guó)家政權(quán)良治的財(cái)力基礎(chǔ)和支柱，它涉及的不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，實(shí)際涵蓋了政府所有行政行為的財(cái)力源泉。一個(gè)國(guó)家不同的發(fā)展階段其制度涉及的目標(biāo)是不同的，比如，建國(guó)前的戰(zhàn)爭(zhēng)年代，財(cái)政目標(biāo)是圍繞打贏戰(zhàn)爭(zhēng)保證戰(zhàn)時(shí)供給；建國(guó)后直到1978年改革前夕財(cái)政目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障供給；1978年改革開(kāi)放至今我國(guó)又經(jīng)歷了無(wú)所不包的大一統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的公共財(cái)政，提出了效率優(yōu)先、市場(chǎng)基礎(chǔ)、政府有限的財(cái)政制度目標(biāo)。由此可見(jiàn)，一個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的目標(biāo)與其政治體制及發(fā)展戰(zhàn)略相一致的，充分體現(xiàn)了財(cái)政體制在國(guó)家政權(quán)中的從屬和基礎(chǔ)地位。

現(xiàn)在，我國(guó)正全面進(jìn)入小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)所帶來(lái)的許多結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日趨嚴(yán)重，如生產(chǎn)過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出、人們?cè)跐M足基本生存條件后的精神匱乏及公平缺失所導(dǎo)致的貧富差距不斷擴(kuò)大、腐敗猖獗、環(huán)境污染以及對(duì)未來(lái)生存發(fā)展的不確定性加劇等等，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的問(wèn)題和危機(jī)日漸嚴(yán)重，因此，為了避免在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中落入“中等收入陷阱”，三中全會(huì)審時(shí)度勢(shì)，從宏觀上提出了“五位一體”的總體布局，筆者以為，與當(dāng)前的國(guó)家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制追求的最高目標(biāo)應(yīng)該是：促進(jìn)社會(huì)的公平正義、保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

從1978年至今，我國(guó)的改革實(shí)際上是圍繞著“效率優(yōu)先、兼顧公平”（十四屆三中全會(huì)正式提出）展開(kāi)的，凡是有利于發(fā)展生產(chǎn)力的事都去做，即便是污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)也發(fā)展。進(jìn)而演變成了“只要效率，不顧公平”的尷尬局面，這種發(fā)展模式引發(fā)了許多的問(wèn)題甚至危機(jī)?？梢赃@樣說(shuō)，今天社會(huì)存在的許多問(wèn)題如腐敗惡化、信用缺失、群體性事件不斷發(fā)生、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、地方政府公信力喪失、貧富差距擴(kuò)大、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等問(wèn)題，無(wú)不與缺乏公平正義的制度環(huán)境有關(guān)。因此，今后30年，我們應(yīng)該立足于建設(shè)公平正義的社會(huì)，至少在二者排序上應(yīng)賦予同樣重要的地位，在今天的中國(guó)，公平甚至比效率更重要。建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)只有圍繞著公平正義去聚財(cái)用財(cái)，方能符合國(guó)家中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃，彌合左右分歧，凝聚改革共識(shí)，形成改革動(dòng)力，才能使現(xiàn)代財(cái)政制度的建立有一個(gè)清晰的方向，也才能達(dá)到國(guó)家長(zhǎng)治久安的終極目標(biāo)。

三、構(gòu)成現(xiàn)代財(cái)政制度的主體及關(guān)系

“財(cái)政”一詞，從實(shí)際意義來(lái)講，是指國(guó)家（或政府）的一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，是國(guó)家（或政府）的一個(gè)綜合性部門(mén)，通過(guò)其收支活動(dòng)籌集和供給經(jīng)費(fèi)和資金，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家（或政府）的職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義來(lái)理解，財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，是一種以國(guó)家為主體的經(jīng)濟(jì)行為，是政府集中一部分國(guó)民收入用于滿足公共需要的收支活動(dòng)，以達(dá)到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)成主體也應(yīng)該是以中央政府為核心的各級(jí)政府（以其各級(jí)財(cái)政部門(mén)為運(yùn)作模式），要從優(yōu)化政府和市場(chǎng)的關(guān)系入手，激發(fā)建立公平社會(huì)所需要的各種正能量。從這個(gè)意義上講，《決定》指出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，其中的平衡點(diǎn)就在于處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是首次以“決定性”這個(gè)詞來(lái)形容市場(chǎng)在資源配置中的地位，不但凸顯了中央堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的立場(chǎng)，更為各種宏觀調(diào)控手段包括財(cái)政政策調(diào)控的手段指明了方向，也就是說(shuō)，今后政府在使用財(cái)政手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)時(shí)必須堅(jiān)持科學(xué)放權(quán)的原則，對(duì)于微觀事務(wù)以及非公共事務(wù)盡量做到不干預(yù)、不插手，主要將財(cái)力使用集中到公共產(chǎn)品的領(lǐng)域上來(lái)。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度就必須立足這個(gè)基礎(chǔ)，細(xì)化各種財(cái)政職能，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，在現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，優(yōu)化各種資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)企業(yè)乃至公民的積極性。

現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)成主體之間的關(guān)系具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配上，事權(quán)劃分是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的范圍和前提。當(dāng)前，我國(guó)中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任一直劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多。這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)總支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。中央直接管理的事務(wù)太少，大量交給地方管理，又通過(guò)大量專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方，這種越位、缺位并存的狀況客觀上會(huì)導(dǎo)致不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方也無(wú)動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)，進(jìn)而財(cái)政資金使用錯(cuò)位失效也就不足為奇了。

而建立現(xiàn)代財(cái)政制度的方向就是要在合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)一些便于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施均等化安排的重大民生支出中央財(cái)政應(yīng)直接負(fù)責(zé)（如義務(wù)教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療等社會(huì)保障），減少中間環(huán)節(jié)的委托事務(wù)，即便是需要中央和地方各級(jí)政府都需承擔(dān)的事權(quán)，也應(yīng)該明晰權(quán)限、劃清職責(zé)，并據(jù)此按規(guī)定比例匹配中央和地方分擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。對(duì)于一時(shí)難以明晰權(quán)責(zé)的事項(xiàng)，中央財(cái)政可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段在縱向和橫向兩個(gè)層面調(diào)節(jié)平衡財(cái)力分配，以補(bǔ)足必須要由地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

二是事權(quán)與稅權(quán)的匹配。從邏輯上講事權(quán)決定財(cái)權(quán)、財(cái)權(quán)決定稅權(quán)，而分稅制不僅僅是按照稅種分配稅收的收入，更重要的是地方政府要有適度的稅權(quán)，1994年稅制改革時(shí)就曾承諾賦予地方政府和人大適度的稅收立法權(quán)，但限于我國(guó)是單一制的政治體制，這種稅權(quán)地方政府其實(shí)很難實(shí)際獲得，因此，從1994年稅改至今，地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配而又沒(méi)有實(shí)際稅收立法權(quán)的情況下，基層地方政府只有借債融資以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)（經(jīng)常性和建設(shè)性）的不足。

上述財(cái)政體制現(xiàn)存的兩個(gè)方面的問(wèn)題不但使得地方政府的積極性很難調(diào)動(dòng)，而且還變成了助漲地方政府的借債“行政”的理由，進(jìn)而不斷累積了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，扭曲了財(cái)政結(jié)構(gòu)、異化了財(cái)力聚集和使用范圍?！稕Q定》所倡導(dǎo)的構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的改革就必須要從厘清財(cái)政制度構(gòu)成主體之間的關(guān)系入手，繼而理順和明晰現(xiàn)代財(cái)政制度改革的方向和路徑。

四、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑選擇

建立現(xiàn)代財(cái)政制度也必須要從預(yù)算制度改革開(kāi)始，預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和核心，預(yù)算管理制度的確定將直接規(guī)范財(cái)政支出、收入的原則，進(jìn)而對(duì)其平衡和有限管理產(chǎn)生影響。因此，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)質(zhì)就是在以預(yù)算為核心、以收支為兩翼的架構(gòu)下逐步展開(kāi)。

一般而言，預(yù)算制度包括預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)部分，改革開(kāi)放至今我國(guó)經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性的成果，但都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端，主要原因就在于：僅以政府職能調(diào)整為手段來(lái)達(dá)到建立高效、優(yōu)化、負(fù)責(zé)的服務(wù)性政府的目的，只能“揚(yáng)湯止沸”，要根除我國(guó)現(xiàn)有行政管理體制的弊端，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的民主政治，就必須要以徹底改革預(yù)算管理體制為突破口，建立相互制衡的預(yù)算管理體制，才能從根本上控制住行政職能行為異化的“財(cái)源”。但是，財(cái)政制度改革事關(guān)整個(gè)行政體制改革成敗的全局，不能急于求成，在相關(guān)配套改革沒(méi)有到位前倉(cāng)促建立分離制衡的預(yù)算體制——預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行“三權(quán)分立”——不太現(xiàn)實(shí)，因此，必須采取漸進(jìn)的改革予以有效約束的方法逐步推進(jìn)，當(dāng)前形勢(shì)下建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑應(yīng)有如下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算管理體制的改革

財(cái)政的本質(zhì)是取之于民、用之于民，這就要求財(cái)政收入的取得和支出的使用必須在陽(yáng)光下進(jìn)行，接受人民群眾的監(jiān)督。預(yù)算反映國(guó)家的政策，規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。預(yù)算公開(kāi)，就是要求政府向社會(huì)公眾公開(kāi)政府預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算管理程序、預(yù)算資金分配過(guò)程和結(jié)果、預(yù)算收支等信息，讓公眾看得見(jiàn)、看得清、看得懂、問(wèn)得出。建立現(xiàn)代財(cái)政制度更要求通過(guò)預(yù)算的公開(kāi)透明實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化和精細(xì)化。

當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算管理體制主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是預(yù)算公開(kāi)工作不積極、不主動(dòng)，猶豫觀望現(xiàn)象嚴(yán)重；二是預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容不夠細(xì)化，實(shí)質(zhì)和深層次問(wèn)題很少涉及，尤其涉及到“三公經(jīng)費(fèi)”更是模糊不清；三是預(yù)算公開(kāi)不及時(shí)，地方財(cái)政預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程普遍滯后于中央財(cái)政和中央部門(mén)，中央部門(mén)間公布進(jìn)程也參差不齊；四是預(yù)算公開(kāi)運(yùn)作不夠規(guī)范，隨意性大，這些最終都將直接影響公開(kāi)的效果和政府的公信力；五是預(yù)算編制覆蓋范圍不完整、不全面，籌集和運(yùn)用資金的權(quán)力缺乏硬約束。

因此，必須從以下幾個(gè)方面積極推進(jìn)：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善政策法規(guī)，尤其要修改《預(yù)算法》，對(duì)公開(kāi)預(yù)算內(nèi)容、程序、時(shí)間、細(xì)化程度等要做強(qiáng)行規(guī)定，只要不涉及《保密法》的涉密內(nèi)容，原則上都必須及時(shí)公開(kāi)；二是加快預(yù)算公開(kāi)的相關(guān)配套體系建設(shè)，如完善會(huì)計(jì)核算制度、建立政府資產(chǎn)負(fù)債平衡表、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)銜接；三是健全預(yù)算公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，建立預(yù)算公開(kāi)考核機(jī)制、責(zé)任追求制度和預(yù)算公開(kāi)反饋機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算公開(kāi)的制度硬約束；四是要盡快將一切財(cái)政收入和支出，現(xiàn)階段尤其是非稅收入以及基金收入都要納入預(yù)算編制之中，健全預(yù)算覆蓋范圍，加強(qiáng)預(yù)算管理的硬約束、減少政府籌集和使用資金的隨意性，尤其是嚴(yán)格借故“一事一議”突破人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督的行為。

（二）預(yù)算管理方式的改革

首先是預(yù)算管理方式的立足點(diǎn)改革。一直以來(lái)，我國(guó)預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)都放在收支平衡的狀態(tài)管理上，這就無(wú)形中形成了一個(gè)“倒逼”機(jī)制——先定預(yù)算目標(biāo)，如今年預(yù)期目標(biāo)是多少，接著就“倒逼”稅收必須要完成多少萬(wàn)億的任務(wù)。如此，在預(yù)算執(zhí)行中就會(huì)產(chǎn)生“周期悖論”的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)較熱時(shí)，完成稅收任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門(mén)傾向于少收點(diǎn)，完成任務(wù)就行，這樣市場(chǎng)上的流動(dòng)性就會(huì)增加，經(jīng)濟(jì)就更熱；經(jīng)濟(jì)偏冷時(shí)，財(cái)稅部門(mén)為完成稅收任務(wù)傾向于多收點(diǎn)，就會(huì)出現(xiàn)收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象，市場(chǎng)流動(dòng)性就會(huì)減少，經(jīng)濟(jì)就更冷。如此就沖減了財(cái)政政策的宏觀調(diào)控效果。而將預(yù)算管理方式從審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，稅收就不再是預(yù)算確定的任務(wù)目標(biāo)，這就意味著預(yù)算執(zhí)行中更須強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，既不收“過(guò)頭稅”，也不會(huì)“藏稅于民”。這樣結(jié)構(gòu)性減稅才能真正取得效果，否則，各稅種收入就會(huì)產(chǎn)生此消彼長(zhǎng)的問(wèn)題，企業(yè)的總體稅負(fù)甚至?xí)霈F(xiàn)不減反增的現(xiàn)象。

二是要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一方面建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制；抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。這樣可以讓預(yù)算規(guī)劃更加合理，目標(biāo)更加明確，有利于增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)期效果。

三是要清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，今后不宜再采取掛鉤方式。我國(guó)目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類(lèi)。2012年僅財(cái)政安排的上述7類(lèi)重點(diǎn)支出就占全國(guó)財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制雖然在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但它往往使財(cái)政預(yù)算安排脫離實(shí)際，造成地方政府相互攀比，固化、僵化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是造成專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多、資金投入重復(fù)低效的重要原因。而且這種掛鉤機(jī)制也加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度。中國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，資源稟賦也不盡相同，不同發(fā)展階段的重點(diǎn)也不一樣，如全國(guó)財(cái)政從中央到縣四級(jí)層層都要求掛鉤，既不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，也扭曲了資源配置結(jié)構(gòu)，甚至造成財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)。

（三）財(cái)政收入制度的改革

財(cái)政收入的主要形式是稅收，稅收收入常常占一個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的90%以上。稅收制度是國(guó)家財(cái)政制度的重要組成部分，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵是要深化分稅制的改革，理順事權(quán)、財(cái)權(quán)與稅權(quán)之間的關(guān)系。分稅制從1994年沿用至今，如果現(xiàn)在對(duì)其做出根本性的重大調(diào)整，勢(shì)必會(huì)影響到稅收收入以及稅負(fù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進(jìn)而還會(huì)引發(fā)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)震蕩，因此，稅改的最佳路徑就是：在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負(fù)，在依據(jù)國(guó)家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的前提下，首先要保持宏觀稅負(fù)的總體穩(wěn)定以及中央和地方收入分配格局的基本穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

1.繼續(xù)深化分稅制改革，平衡地方財(cái)力

在我國(guó)現(xiàn)行體制下進(jìn)行的稅制改革實(shí)際上就是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的稅權(quán)分配制度，這就必然要涉及到中央和地方財(cái)力格局重新分配的問(wèn)題，因此《決定》明確提出了改革的原則，即“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，從這個(gè)意義上講，本次稅制改革不可能涉及到顛覆分稅制本質(zhì)屬性的改革。

分稅制從1994年形成至今，雖然給國(guó)家財(cái)政收入的規(guī)范和中央財(cái)力的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級(jí)以下的分稅比較模糊，稅權(quán)與事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進(jìn)而使得基層地方政府在財(cái)力不足的情況下，大搞土地財(cái)政、亂建融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方債務(wù)，嚴(yán)重弱化了分稅制原有的題中之義。因此，首先要在省級(jí)以下明晰稅權(quán)，尤其在推行行政扁平化管理改革的過(guò)程中更要明晰市縣一級(jí)的地方稅種，穩(wěn)定其財(cái)政收入和財(cái)源。

當(dāng)前國(guó)家正在積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型和營(yíng)改增擴(kuò)圍，這樣雖然可以逐步清除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅種，但客觀上也會(huì)侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財(cái)力，因此，必須從兩方面入手推進(jìn)深化，一是重新劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，營(yíng)業(yè)稅最終會(huì)被增值稅取代，這樣就必須要從目前的中央稅中下放一些稅種，如消費(fèi)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅等，或是加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開(kāi)征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅，無(wú)論如何，穩(wěn)定稅負(fù)的同時(shí)不能使地方財(cái)力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問(wèn)題就更嚴(yán)重。二是調(diào)整事權(quán)，如果中央和地方稅權(quán)重新劃分一時(shí)阻力太大，可以先考慮將地方政府的一些事權(quán)上收，如義務(wù)教育，養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等等，以減輕地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，或者兩者同時(shí)進(jìn)行以期達(dá)到彌補(bǔ)地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、稅權(quán)的不平衡。

2.優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制

從當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)現(xiàn)在很多稅種亟待改革，如消費(fèi)稅、資源稅、個(gè)人所得稅等等。我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅已經(jīng)難以進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的調(diào)節(jié)作用，也無(wú)法適應(yīng)不斷創(chuàng)新的奢侈消費(fèi)形式的要求，這樣不僅導(dǎo)致大量稅源流失，而且還不利于對(duì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。因此，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率迫在眉睫。又如資源稅，上一次的資源稅從量向從價(jià)過(guò)度的改革并不徹底，尤其是煤，如果不盡快改成從價(jià)計(jì)征的話，勢(shì)必扭曲其下游產(chǎn)品的價(jià)格，難以使市場(chǎng)在商品形成機(jī)制中真正起到?jīng)Q定性的作用，但在實(shí)際操作上確實(shí)也存在一部分問(wèn)題，如成本差異、原礦價(jià)格不好取得、稅費(fèi)關(guān)系（資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)）難以界定等等，這些問(wèn)題都需要盡快解決才能達(dá)到優(yōu)化稅種的目的。

目前我國(guó)實(shí)施的個(gè)人所得稅也是群眾反映意見(jiàn)較大的稅種，存在著征收方式比較落后、費(fèi)用扣除不合理、稅率結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)、稅負(fù)水平不公平等問(wèn)題，這些都導(dǎo)致了個(gè)人所得稅不但難以起到調(diào)節(jié)收入結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的目的，而且還加大了社會(huì)群體之間苦樂(lè)不均的尷尬局面。下一步必須要立足于優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制的改革方向，不斷向現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求看齊。

從各國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)上看，直接稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅之間的比例都與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)：當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，其間接稅的比重最大，所得稅的比重較小，財(cái)產(chǎn)稅比重就更小了。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，GDP和社會(huì)財(cái)富不斷增長(zhǎng)，間接稅比重會(huì)逐步下降，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重將不斷上升。1994年我國(guó)的間接稅比重超過(guò)75%，所得稅比重約為15%，財(cái)產(chǎn)稅的比重約為6%-8%。而目前，間接稅的比重已經(jīng)超過(guò)了60%，所得稅的比重上升到28%左右，財(cái)產(chǎn)稅的比重約為11%?？梢灶A(yù)計(jì)，在未來(lái)10-15年中，我國(guó)間接稅的比重會(huì)降至50%以下，所得稅占比提高至35%左右，財(cái)產(chǎn)稅比重回提高到15%左右。這也就給調(diào)節(jié)稅制、優(yōu)化稅種指明了方向。

3.完善立法、公平稅負(fù)、清理優(yōu)惠

稅收立法不完善一直是我國(guó)稅制的短板，目前我國(guó)有近18個(gè)稅種，但以人大立法形式出現(xiàn)的只有兩三個(gè)，其他都是國(guó)務(wù)院下屬財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的暫行條例，這樣會(huì)增加稅收征管的隨意性，嚴(yán)重影響到稅收制度的法律性和嚴(yán)肅性，不利于公平稅負(fù)。另一個(gè)問(wèn)題就是如何落實(shí)地方層級(jí)的稅收立法權(quán)問(wèn)題，地方人大稅收立法權(quán)至今也沒(méi)有落實(shí)，這是影響我國(guó)分稅改革深化的最大的制度性障礙，地方人大沒(méi)有真正的稅收立法權(quán)不利于各地政府從具體情況出發(fā)調(diào)整征納關(guān)系，分稅制實(shí)質(zhì)上成為按行政權(quán)力大小進(jìn)行稅收分成的現(xiàn)實(shí)，征稅機(jī)關(guān)分成國(guó)地稅也被認(rèn)為是除了增加征稅成本和征稅機(jī)關(guān)之間的矛盾以外毫無(wú)必要，所以近年來(lái)理論界才不斷有人呼吁國(guó)地稅應(yīng)該合并，只有真正落實(shí)地方稅收立法權(quán)才能徹底深化分稅制改革，否則只能停留在稅種的分類(lèi)分成上。

另一方面，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策也過(guò)多過(guò)濫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項(xiàng)，還有一些正在申請(qǐng)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項(xiàng)目。同時(shí)，一些地方政府和財(cái)稅部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)，通過(guò)稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，所以必須下大力氣清理整頓，減少稅收優(yōu)惠政策的審批和范圍，清理已經(jīng)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止不再延續(xù)，對(duì)未到期限的要明確政策終止的過(guò)渡期，對(duì)帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價(jià)值的，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專(zhuān)門(mén)稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。為在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)提供公平的稅制環(huán)境。

綜上所述，建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須要從預(yù)算管理制度改革入手，以落實(shí)地方稅收立法權(quán)為突破口逐步完善財(cái)政收入機(jī)制，最終建立一個(gè)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的相對(duì)穩(wěn)定有效的財(cái)政體制，但是在改革過(guò)程中必須要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，有效制約的思路，即不能全盤(pán)否定財(cái)政制度的發(fā)展歷史，要保留現(xiàn)有制度的合理內(nèi)核，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，將財(cái)政的收支逐步置于公開(kāi)、透明的陽(yáng)光環(huán)境之下，尤其是在推進(jìn)預(yù)算管理體制改革時(shí)一定要秉承有效制約（即每改一處都應(yīng)考慮其約束的有效性）的改革思路，改一步鞏固一步，只有這樣才能漸次邁向未來(lái)建立在事權(quán)和職能上達(dá)到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分離的現(xiàn)代財(cái)政制度打下良好的基礎(chǔ)，只有如此才能真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、責(zé)任型的行政管理體制改革目標(biāo)并漸次達(dá)到建立高度完善的社會(huì)主義民主政治。

〔1〕中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào).

〔2〕中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定（中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議1993年11月14日通過(guò)）.

〔3〕許安拓.預(yù)算權(quán)的相互制衡是我國(guó)行政管理體制改革的關(guān)鍵.中國(guó)行政管理，2009年第2期.

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0021-05

2014-02-24

許安拓，研究員，博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)、財(cái)政稅收、公共管理、國(guó)際金融與國(guó)際貿(mào)易。