如何發(fā)揮政府采購的政策功能

呂漢陽 張強

政府采購的政策功能（second function），在通常情況下也被稱為次功能，由此“別稱”我們可以看出，政府采購的功能是有層次的。節(jié)約資金和規(guī)范管理是其基本功能，而我們語義中的政策功能其實是政府采購的衍生功能。就我國而言，政府采購除了能夠規(guī)范資金支出、節(jié)約財政資金之外，還涉及促進自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)發(fā)展、購買國貨等目標(biāo)。怎樣對這些目標(biāo)進行排序，這是一個哲學(xué)問題，在不同的背景下排序可能會不同，但也要視具體情況而定，不是簡單的非此即彼。

回顧過去10年，我國政府采購的改革發(fā)展速度非?？?，這一改革也走在了其他行政改革的前列，比如信息公開透明就是其他行政改革所無法比擬的。但是，政府采購的政策功能卻發(fā)揮得并不太好。追根溯源，由于政府采購制度改革是分階段進行的，前10年最主要的是擴面增量、規(guī)范基本程序；采購規(guī)模逐步擴大后，政策功能才被逐步體現(xiàn)和重視。

其實，政府采購制度改革的階段性可以從我國出臺的政府采購法律法規(guī)中得以證明。從2004年開始，相關(guān)部委陸續(xù)出臺了一些有關(guān)政策功能的文件。2004年，財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》及首批“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”；2005年，為維護信息安全，財政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<無線局域網(wǎng)產(chǎn)品政府采購實施意見>的通知》；2006年10月，財政部、原環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》及首批“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”；2007年，財政部印發(fā)了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》3個文件，從預(yù)算編制、評審辦法、合同履約等方面明確了政府采購優(yōu)先購買自主創(chuàng)新產(chǎn)品。這些文件對于政府采購的發(fā)展起到了一定的作用，但也存在一些問題，如清單更新不及時、制定過程不夠透明等等。

今后如何發(fā)揮政府采購政策功能，筆者認(rèn)為，要堅持“向上靠、向下沉”的原則。

“向上靠”，指的是要將政策功能的發(fā)揮與國家經(jīng)濟政策、大政方針相結(jié)合，不能只在供應(yīng)商、采購人、中介代理機構(gòu)這個小圈子里打轉(zhuǎn)。2003年《政府采購法》出臺時，其實受市場自由主義理論影響很大；2007年起，人們逐漸開始關(guān)注政府采購的政策功能，因為那時開始提倡科學(xué)發(fā)展觀，不再單純強調(diào)利益、強調(diào)節(jié)約資本。今后，我們要將政府采購政策功能的發(fā)揮放到大的社會經(jīng)濟背景下，放在整體社會發(fā)展規(guī)劃中，一定要與國家發(fā)展改革的大潮緊密聯(lián)系起來。只有這樣，政府采購才能避免“自說自話”，真正發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，也才能得到社會和老百姓的認(rèn)可。

“向下沉”，指的是我們不僅要出臺文件，還要確保落實。落實的含義不僅有是否執(zhí)行的問題，還有在執(zhí)行過程中是否有偏差的問題。以被廢止的3個自主創(chuàng)新文件為例，當(dāng)時，財政部與相關(guān)科技部門準(zhǔn)備擬定一個自主創(chuàng)新產(chǎn)品范圍，即《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》，然而一直未出臺。其實在廢止之前，這3個文件并未全面落實，但在部分地區(qū)曾有試點實施。我們曾經(jīng)調(diào)研過一些地方的自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，可以說是借立目錄之名，行地方保護之實。我國的市場經(jīng)濟本身就發(fā)展得不夠健全，競爭不充分，借政府采購促進自主創(chuàng)新的契機推行地方保護，其實這與政府采購的立法宗旨是背道而馳的，也就是說在落實政策功能的時候就出現(xiàn)了偏差。