什么拖了“煤改氣”的后腿？

劉夷

北京的“煤改氣”工作一度是全國典范。2008至2009年，北京冬季高峰日供氣量達到4431萬立方米。截至2013年年底，北京市所有供暖鍋爐基本完成了“煤改氣”。

與首都相比，各地政府都在喊著“煤改氣”，但工作進展艱難。實際上，在經(jīng)歷了突飛猛進的擴張階段之后，北京的“煤改氣”工程也難以完美收官。北京的經(jīng)驗難以復制，但“煤改氣”的難處在全國范圍內(nèi)都能達成一致。利益、資源、政策，三大難橫亙于前路。

錢，不能不談

北京城市運行與發(fā)展研究中心主任、中科院科技政策與管理科學研究所研究員陳銳告訴《經(jīng)濟》記者，“北京市的‘煤改氣由北京市發(fā)改委、科委、經(jīng)信委共同推動工作，科委負責前端科技研發(fā)，經(jīng)信委負責信息化建設，發(fā)改委提供專項支持，形成產(chǎn)業(yè)化平臺。而華北電力、北京燃氣集團、北京熱力集團三大企業(yè)互動，形成熱電氣鏈條聯(lián)供，做到資源循環(huán)利用，整體上節(jié)約能源。三個集團實行利益共享機制，打破行業(yè)壁壘與利益桎梏。各級政府更是采取推動措施，從財稅上重點扶持，打造優(yōu)良合作平臺?！?/p>

稅費優(yōu)惠、經(jīng)費補貼，聽起來似乎免去了企業(yè)的后顧之憂。但實際情況又如何呢？

北京熱力集團的一位劉姓工程師（簡稱“劉工”）告訴記者：“熱力集團‘煤改氣的主要工作內(nèi)容是將供熱大網(wǎng)附近的燃煤鍋爐房合并過來，如果離得太遠，就直接把鍋爐房燃料由煤改成燃氣。目前我們已經(jīng)改了340多座燃煤鍋爐房，熱力集團所屬區(qū)域的獨立鍋爐房已全部改造完成了。但在這過程中，資金問題是一直存在的?！?/p>

劉工介紹，北京市政府一直以來采取的是“后補貼”政策，工程當年全部任務結束后，需要進行核算，在第二年才能分期、分批得到資金補償。除了熱力站、鍋爐等系統(tǒng)設備要改，外網(wǎng)、老舊管網(wǎng)乃至居民樓里的公用暖氣片都在改造范圍內(nèi)，工程資金壓力非常大?！岸喂芫€、老舊管網(wǎng)改造、面積增容與施工過程中的城市地下管線整理都是問題，政府在這些方面的補貼太少。”

實際上，政府的補貼、工程經(jīng)費都是“治標不治本”，讓企業(yè)擺脫虧損、實現(xiàn)盈利的“治本良藥”是末端供暖費的合理設置。遺憾的是，這劑“良藥”一直被遮擋在云霧之中。

國家發(fā)改委、住建部在2007年曾發(fā)布《城市供熱價格管理暫行辦法》，明確“城市供熱價格由供熱成本、稅金和利潤構成”，而其中的“供熱成本”，是指“供熱過程中發(fā)生的燃料費、電費、水費、固定資產(chǎn)折舊費、修理費、工資以及其他應當計入供熱成本的直接費用。”從煤改成天然氣，成本上漲可想而知。

2013年7月10日天然氣價格進行調(diào)整，發(fā)電用氣由2.28元/立方米上調(diào)到2.67元/立方米；工商業(yè)用氣3.23元/立方米；壓縮天然氣加氣母站（非居民用氣）2.62元/立方米；車用氣5.12元/立方米；居民用氣未調(diào)整仍為2.28元/立方米。

關乎國計民生，包括北京市政府在內(nèi)的各級地方政府都對供暖漲價諱莫如深。

中國城鎮(zhèn)供熱協(xié)會副理事長徐忠堂對《經(jīng)濟》記者直截了當?shù)乇硎荆骸凹热徊荒軡q價，那是不是應該政府買單？”

徐忠堂認為，供熱企業(yè)是有“兩面性”的?！肮嵊泄嫘?，企業(yè)需要盡到它的社會責任。但另一方面，企業(yè)畢竟是企業(yè)，需要盈利，還要交稅。既然地方政府不愿意調(diào)整供熱費，要想提高‘煤改氣積極性，企業(yè)的虧損就應該由政府來買單。在這方面，北京市政府做得不錯，但各級地方政府做得遠遠不夠?！?/p>

天然氣，捉襟見肘

華北電力大學徐教授在聽到記者關于“煤改氣”的提問后，提出了自己的擔心：“‘煤改氣是很好，可是天然氣夠用嗎？”

據(jù)悉，2013年—2014年整個采暖季北京市天然氣用量就預計達到78億立方米，再創(chuàng)歷史新高，這也進一步增加了運行調(diào)度難度。

目前北京市的天然氣主要來源于三條輸氣管線：陜京一線、陜京二線和大張坨地下儲氣庫至次渠管線。根據(jù)北京市“十二五”時期燃氣發(fā)展規(guī)劃，2015年天然氣用量將達到180億立方米，天然氣占一次能源比例將超過20%。

徐忠堂認為，我國一次能源中，煤占到了70%，天然氣只占4.8%，即使到2020年，天然氣比重也達不到10%。全國范圍內(nèi)的煤改氣將面臨嚴重的資源短缺問題。

實際上，我國在油氣資源上的匱乏是眾所周知的?！拔覈烊粴庥幸话胄枰M口”，徐忠堂告訴記者，除了從東亞、東南亞、遠東、緬甸進口天然氣之外，為應對危機，我國目前也正在致力于開展煤層氣、頁巖氣、煤制天然氣的開發(fā)。

北京一家燃煤電廠負責人還對記者提出了對天然氣運行的諸多擔憂：“北京市天然氣輸配系統(tǒng)的儲氣調(diào)峰設施還不夠完善，可采用的調(diào)峰手段有限，遇極端寒冷天氣必須靠上游增加供氣量，而上游受儲氣庫容量和長輸管線輸送能力的影響，難以保障北京高峰用氣量，導致冬季高峰時熱電廠等重要用戶不能正常運行，影響城市供熱、供電質(zhì)量。”

該負責人表示：“北京市天然氣的全部氣源的供應商是中石油。單氣源、單供應商對單一城市供氣具有嚴重的局限性和缺陷，氣源會逐漸衰減，難以保證長期有足夠穩(wěn)定的天然氣供應。輸氣管線過于集中，也存在供氣安全隱患。 ”

除了供給上有困難，陳銳認為，我國在供暖資源整體規(guī)劃上也不合理。供暖季4個月，北方17個地區(qū)的天氣有較大差異，但資源利用并未很好地體現(xiàn)這些差異。缺乏區(qū)域調(diào)配機制，真正到了用氣峰值，反而無氣可供?！俺嗽黾庸┙o，天然氣資源的利用需要設立好跨區(qū)域資源調(diào)配機制，更需要前期規(guī)劃、頂層設計，不能‘臨時抱佛腳?！?/p>

對于國家關于能源改革的配套政策，徐忠堂有很多話要說。

徐忠堂向記者介紹，“煤改氣”要達到的效果主要有以下三種：第一，效仿歐洲，實行天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)，發(fā)電余熱用于采暖；第二，利用天然氣發(fā)展小型分布式能源，聯(lián)合循環(huán)；第三，建設“冷暖房”，夏天制冷冬天供熱，并且全年都可以發(fā)電。

政策，不太“給力”

以上三種形式如能實現(xiàn)，都將實現(xiàn)高效利用能源、大大助力節(jié)能減排。但徐忠堂認為：“地方政府將‘煤改氣聲勢造得很大，真正實施起來，政策實在不配套。”

徐忠堂介紹，熱電聯(lián)產(chǎn)在北京、上海、重慶、西安都已開展建設，但產(chǎn)出的電能否“上網(wǎng)”卻是一個大問題：“北京的分布式能源、熱電冷三聯(lián)動，都出現(xiàn)了產(chǎn)生的電上不了網(wǎng)的情況。‘煤改氣如果只是喊一喊，對應的政策不配套，那很難開展下去。這里面的行業(yè)壟斷問題亟需國家出臺具體政策來治理。在歐洲國家，開展一項工程，都是在政策配套的基礎上才會開始。而我們往往是急著開展一項工作，遇到具體問題時就‘卡殼了。熱電冷三聯(lián)供是非常好的供電供熱方式，但產(chǎn)出的電不能上網(wǎng)，電輸不出去，機器開不起來，那就太遺憾了。已經(jīng)建好的沒法運行，本來要建的也不愿意再建了?！?/p>

陳銳也認為，我國相關政策在應對不確定因素、不同地域時體現(xiàn)出了較大的局限性。

陳銳告訴記者，技術創(chuàng)新運用于降耗污染控制，有個“時滯效應”。在開展“煤改氣”工程之時，也應做好各階段的政策規(guī)劃。

“城市在核心區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、遠郊區(qū)縣供暖方式、管理方式應該有差異，目前的各項政策并沒有體現(xiàn)差異化。相關政策沒有給予重點保障、關鍵敏感、薄弱落后地區(qū)充分保障。淡季旺季、峰值谷值之間的調(diào)配還需加強，爭取資源優(yōu)化配置?，F(xiàn)在暖冬越來越少，低溫現(xiàn)象嚴重，南方地區(qū)冬季末尾甚至出現(xiàn)比北方更冷的現(xiàn)象。供熱接下來該怎么辦？這些問題都值得思考?！标愪J對記者表示。

推進“煤改氣”，要合力共贏

陳銳認為，“煤改氣”工作的重點為以下3個方面。

一是建立政府、企業(yè)、個人新興戰(zhàn)略伙伴關系。政府第一步要負責區(qū)域性管理工作，制定惠及城市與農(nóng)村、核心區(qū)與遠郊區(qū)的一體化措施。“煤改氣”工作初期，需要履行好主導工作。第二步，政府充分做好引導工作，給予企業(yè)良好的創(chuàng)新空間與平臺。第三步，政府督導形成社會責任體系，加強企業(yè)誠信。落實企業(yè)補貼，盡快完成階段性、探索性的政策試點。

企業(yè)要強化“城市公共服務型企業(yè)”的社會形象，用更強有力的舉措提高服務質(zhì)量。嚴格把握公益性、微利、獨立的原則，加強市場在資源配置中的決定性作用，利用好價格杠桿。通過前端加強工業(yè)源管理，削減成本，提升服務質(zhì)量，差異化分化服務價格，形成新的價格市場。差異化需求應對，形成階梯定價機制。

市民履行基本義務，按時繳納供暖費，積極響應“煤改氣”號召，配合社區(qū)工作。鼓勵社區(qū)自發(fā)監(jiān)督，禁止私自改造暖氣片，加強社區(qū)管理，形成公開透明的監(jiān)督機制。

二是深化熱計量改革，形成合理熱價。提升公共服務效率，加強熱計量方式研究，安裝熱計量監(jiān)測系統(tǒng)，通過供熱計量收費優(yōu)化計費系統(tǒng)。從根本上替政府節(jié)能，替老百姓節(jié)費。繼續(xù)開展類似于萬科集團居民區(qū)的試點工作。

加強科普宣傳，提高百姓整體素質(zhì)，增強理念認同，改變既得利益。在繳納基本供暖費的基礎上，推行改革，調(diào)整熱價。

三是運用“五分法”做好政策規(guī)劃。分類規(guī)劃。調(diào)整好部門、區(qū)域、省市縣區(qū)的具體政策。不按地域，而是按屬地特性分類部署規(guī)劃。分區(qū)評估。通過信息化管理細分到每一個供熱供暖站點、區(qū)域，有區(qū)別地選擇單位供暖、市政供暖、自燒煤供暖的改造方法。分序推進。政策應對分輕重緩急。隨著氣荒來臨，醫(yī)院、學校、重要核心部門、公共服務機構、大型居住社區(qū)要重點保障。分時調(diào)配。淡季旺季峰、谷值之間，做好充分調(diào)配。分責明確。責任主體需要進一步明確。強化企業(yè)社會責任理念，分清哪些是企業(yè)該負責的、哪些是政府該買單的、哪些是公眾該自我管理的。

另外，劉工告訴記者，相關基礎設施建設的重要性并不比“煤改氣”本身低?！懊焊臍狻笔┕み^程中常常遇到地下管線錯綜復雜、缺乏規(guī)劃、腐爛后互相損蝕的情況，增加成本，影響工期?？梢韵胂?，受到困擾的絕不僅僅是熱力集團，而僅靠某家企業(yè)一己之力，也絕無可能將這個問題解決。政府加大力度做好“地下工作”改造，是眼前最急迫的事了。