農(nóng)村教師配置的深層困境——基于川南H縣的實(shí)地考察

劉小強(qiáng)，杜洪琳

(成都師范學(xué)院高等教育研究所，四川成都 610041)

一、問題提出及研究方法

代表性研究已經(jīng)揭示，國家通過對農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)投入傾斜已經(jīng)使農(nóng)村學(xué)校硬件設(shè)施得到了較大改善，農(nóng)村教育投入逐年增長，城鄉(xiāng)在經(jīng)費(fèi)投入方面的差距逐年縮小。［1］然而，我們也要看到，城鄉(xiāng)教育差距在投入上的縮小只能說是實(shí)現(xiàn)了淺層次的均衡，而深層次的教育質(zhì)量的均衡遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入高等學(xué)校的情況常被看著是教育質(zhì)量高低的重要指標(biāo)，而近有研究指出，高等教育擴(kuò)招并沒有給城鄉(xiāng)之間不同群體帶來更加平等的教育機(jī)會，教育機(jī)會在城鄉(xiāng)之間的不平等也在擴(kuò)大。［2］

由此，我們要問的是當(dāng)前城鄉(xiāng)之間依然明顯的質(zhì)量差距主要是什么因素造成的呢?1997年，哈努謝克(Hanushek)發(fā)表了題為《學(xué)校資源對兒童學(xué)習(xí)成效影響力評估》一文，在該文中，哈努謝克認(rèn)為物質(zhì)資源和學(xué)生學(xué)業(yè)成就之間并沒有直接關(guān)系，教師因素才是影響學(xué)生學(xué)業(yè)成就最為重要的因素。［3］而另一項(xiàng)代表性研究來自著名學(xué)者達(dá)林·哈蒙德(Linda Darling·Hammond)，她對美國黑人和白人之間的學(xué)業(yè)成就進(jìn)行深入研究之后發(fā)現(xiàn)，黑人學(xué)生和白人學(xué)生學(xué)業(yè)成就的差距本質(zhì)上是由于高質(zhì)量教師配置不公平所造成的。［4］這些研究在一定程度上解釋了為什么我國對農(nóng)村的經(jīng)費(fèi)投入傾斜并沒有縮小城鄉(xiāng)之間的教育質(zhì)量差距，而真正的原因可能是教師質(zhì)量差距造成的。

鑒于此，本研究試圖對農(nóng)村教師配置問題稍作深入探究。這需要研究者走出書齋，較長時(shí)地“沉入”到研究對象的真實(shí)環(huán)境中去，選定某一個(gè)區(qū)域開展系統(tǒng)、細(xì)致的探究。即費(fèi)孝通先生指出的要達(dá)到對事物進(jìn)行深入研究，需要以小集體或大集體中的小單位做研究對象，去了解其中各種關(guān)系怎樣親密地在小范圍內(nèi)活動，而不是大范圍的宏大敘事。［5］看似宏大的敘述，對于一些深層次的問題，往往不著邊際，一到臨場檢驗(yàn)，常常不能解釋具體現(xiàn)象，甚至和實(shí)際現(xiàn)象南轅北轍。由此，本研究采用實(shí)地考察的方法，深入田野進(jìn)行較為深入的探析，以圖能夠發(fā)現(xiàn)和揭示農(nóng)村教師配置的一些深層次困境。具體資料收集方式主要有參與觀察、深度訪談、文本資料收集、實(shí)地調(diào)查等。通過考察，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村教師配置主要存在下述幾方面的難題。

二、強(qiáng)制性的分配制度打破后，誘致性的激勵制度不完善帶來的農(nóng)村教師配置困境

建國后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國教師配置實(shí)行的是分配制度。上個(gè)世紀(jì)90年代末，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，這種體制被打破了，取而代之的是市場化的教師配置機(jī)制。這里先考察一下上世紀(jì)90年代H縣在分配制時(shí)期農(nóng)村教師配置情況，以能更好認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村教師配置中的一些問題。以1993年和1999年為例，1993年H縣大學(xué)本科畢業(yè)2人，?？?人，全部分配到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué);中師畢業(yè)共51人，其中2名體師畢業(yè)生進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，另有5名普師畢業(yè)生進(jìn)入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，這其中有4位在中心校的帶帽初中任英語教師，因?yàn)楫?dāng)時(shí)英語教師非常緊缺，而其余的44人全部分到了村小(見表1)。到1999年，情況大體差不多，而中師畢業(yè)生除少數(shù)分在邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校外，其余全部進(jìn)入了村小。由此看來，在上世紀(jì)90年代分配制度下，H縣無論是考上高等師范院校還是中等師范學(xué)校，基本都能進(jìn)入到農(nóng)村學(xué)校，中等師范學(xué)校畢業(yè)生大多能進(jìn)入村小。

表1 1993年和1999年H縣高、中等師范畢業(yè)生分配情況

那么在現(xiàn)行公招制度下的新增農(nóng)村教師又是什么狀況呢?根據(jù)對H縣9所單設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中和14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)2009年到2011年3年新增教師調(diào)查來看，三年間，H縣共新增農(nóng)村中小學(xué)教師268人。從學(xué)歷來看，其中本科56人，專科180人，中師13人，中專5人，高中8人，初中6人。從數(shù)字來看，本科學(xué)歷教師占到了近21%，?？茖W(xué)歷占了67%，本專科合計(jì)共占了新增教師的88% (見表2)。

單看學(xué)歷是膚淺的，還需要對教師來源做更深入的了解。從新增教師畢業(yè)學(xué)校來看，包含了本科院校、廣播電視大學(xué)、教育學(xué)院、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等。其中重點(diǎn)大學(xué)有10人，占3.7%。一般本科院校(含二本和三本)有143人，占53.4%。廣播電視大學(xué)有55人，占20.5%。教育學(xué)院有13人，占4.9%。職業(yè)技術(shù)學(xué)院有12人，占4.5%。另外，中師(含中專)有18人，高中學(xué)校14人，其他情況有3人(見表3)。

表2 H縣2009－2011年新增教師學(xué)歷情況

表3 H縣2009－2011年新增教師來源情況

進(jìn)一步考察來自重點(diǎn)大學(xué)和一般本科院校教師。一本院校畢業(yè)的10人中，經(jīng)過筆者深入了解，其中專科有7人，這7人都是通過函授途徑取得學(xué)歷的。一本院校本科有3人，其中2人為函授，一人是全日制本科，為非師范專業(yè)。一般本科院校有139人，其中?？坪跒?7人，占一般本科院校畢業(yè)人數(shù)的26.6%，全日制?？茷?9人，占一般本科院校人數(shù)的42.4%;本科函授16人，為本科院校畢業(yè)人數(shù)的11.5%，全日制本科27人，占19.4%(見表4)。

為什么新增教師會有這么多函授畢業(yè)呢?這里主要有三種情況，一是有些代課教師通過函授取得學(xué)歷轉(zhuǎn)正為公辦教師，二是部分社會人員函授取得學(xué)歷后參加縣上的招考成為教師，三是有些學(xué)生初中畢業(yè)或高中畢業(yè)后參加成人高考，通過高校的成人學(xué)習(xí)獲得學(xué)歷，參加縣上的招考后成為教師。

表4 H縣2009－2011年新增教師畢業(yè)于本科學(xué)校的學(xué)習(xí)形式和學(xué)歷層次

可以看出，H縣農(nóng)村義務(wù)教育教師主要以?？萍耙韵聦W(xué)歷教師擔(dān)任，從學(xué)歷取得形式來看，函授、自考等非正規(guī)形式占了較大的比例，而從師資來源學(xué)校來看，主要為地方二本院校和三本院校、廣播電視大學(xué)、教育學(xué)院、職業(yè)技術(shù)學(xué)院等，同時(shí)，不合格學(xué)歷人員(主要指中師以下)依然存在。需要說明的是筆者并不是要否認(rèn)市場化機(jī)制下教師配置方式的優(yōu)越，更無意表明分配制度比市場化配置制度優(yōu)越。但單就農(nóng)村教師配置而言，當(dāng)時(shí)教師行業(yè)尚能在農(nóng)村吸引大量優(yōu)秀的生源報(bào)考師范學(xué)校，農(nóng)村教師有著穩(wěn)定而高質(zhì)量的生源保障。而且原有的分配制度屬于一種強(qiáng)制性的制度，教師原則上需要服從安排，即使分在村小也要服從。因此不管出于情愿還是不情愿，師范院校畢業(yè)學(xué)生尚能夠進(jìn)入邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，可以把優(yōu)質(zhì)教師配置在條件較差的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這對于縮小城鄉(xiāng)教師差距是有好處的。

而當(dāng)下的貧困地區(qū)農(nóng)村教師配置，一方面存在著基礎(chǔ)教育階段高素質(zhì)的學(xué)生并不愿意進(jìn)入教師行業(yè)，這是前些年已經(jīng)得出的結(jié)論，此處不必進(jìn)行更多說明。而且?guī)煼对盒］^高素質(zhì)的畢業(yè)生并不愿意回到農(nóng)村。我們知道要形成一種制度性的政策指引，要么采用強(qiáng)制性的制度安排，要么選擇誘致性的制度激勵，或者是二者的結(jié)合。原有的教師分配制度打破之后，按理需要建立一種激勵制度以吸引有水平的教師進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)。但我們看到，實(shí)質(zhì)性的激勵制度在農(nóng)村尚不健全，多少有點(diǎn)能耐的教師，都會選擇離開，而稍有水平的師范院校畢業(yè)生又不愿進(jìn)來，這就造成了農(nóng)村教師配置難。

三、“考調(diào)制”帶來的農(nóng)村教師配置困境

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在城市學(xué)生增加的同時(shí)，農(nóng)村學(xué)生逐漸減少。與此同時(shí)，農(nóng)村教師大量流失進(jìn)入城市。目前農(nóng)村教師主要通過考試的方式從農(nóng)村流動進(jìn)入城市，本文把這種制度稱為“考調(diào)制”。H縣所屬的市區(qū)每年都要通過考試引進(jìn)在職優(yōu)秀教師，就近5年的情況來看，2009年引進(jìn)教師133人，2010年141人，2011年160人，2012年153人，2013年125人(見表5)。當(dāng)然，市區(qū)在其他區(qū)縣引進(jìn)教師時(shí)，有些是農(nóng)村教師，有些是縣城教師。以H縣流向市區(qū)的教師來看，流向市區(qū)的農(nóng)村教師占了很大部分。

表5 H縣所在的市市區(qū)近5年引進(jìn)優(yōu)秀在職教師數(shù)量

H縣縣城學(xué)校每年也要在農(nóng)村考調(diào)和選調(diào)教師，名額每年不等，但一般總數(shù)也就在20名左右。隨著2011年縣城的搬遷，新縣城的占地是原來的近3倍。在人氣不旺的現(xiàn)實(shí)下，縣政府想方設(shè)法增加縣城人口，增加學(xué)生和教師也是其中一個(gè)方面。2013年在農(nóng)村考選的教師名額就大大增加了。其中公辦幼兒園引進(jìn)12人，民辦公助幼兒園引進(jìn)10人，小學(xué)31人，初中27人，職業(yè)高中16人，普通高中13人(見表6)。一年間縣城在農(nóng)村將抽調(diào)109名教師，這在一個(gè)30萬人口，教師2000余人，農(nóng)村教師1000多人的縣，已經(jīng)是一個(gè)比較大的數(shù)目了。

表6 H縣2013年各級各類縣城學(xué)校教師引進(jìn)數(shù)量

那么究竟教師流失情況怎么樣呢?筆者對兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校近5年的教師流失情況進(jìn)行了調(diào)查。一個(gè)是H縣長期以來的農(nóng)村強(qiáng)校，這是一所鎮(zhèn)中學(xué)，也是老牌的區(qū)中學(xué)，其教學(xué)成績每年在全縣名列前茅，大多數(shù)時(shí)候超過縣城初中。盡管農(nóng)村學(xué)生近幾年呈下降趨勢，但該校學(xué)生并沒有減少。從表7我們可以看出，其教師流失是比較嚴(yán)重的，2009年到2011年3年基本保持在5人左右，占教師總數(shù)的7%左右，到2012年，教師流失達(dá)到了8人，占教師比例的12.5%，到2013年達(dá)到了14人，占教師總數(shù)的21%，5年間全校教師基本換了一半。

表7 H縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)2009－2013年教師流失情況

另一個(gè)是H縣的一個(gè)鄉(xiāng)所管轄的小學(xué)，包括中心校及其所屬的村小。2009年該鄉(xiāng)小學(xué)教師流失6人，占教師總?cè)藬?shù)的8.1%，2010年9人，占教師總數(shù)12.7%，到2013年，流失教師10人，占教師總數(shù)15%。從該鄉(xiāng)小學(xué)教師流失來看，并沒有減少，當(dāng)然也沒有太多的增加，但由于學(xué)生人數(shù)的減少，教師也在減少，相對而言，教師流失的比例是增加了(見表8)。

表8 H縣某鄉(xiāng)小學(xué)2009－2013年教師流失情況

另外，我們需要考察的是這些流動到城市的教師是不是都屬于優(yōu)秀人才呢?在市區(qū)學(xué)校教師選調(diào)中，無論是考調(diào)還是選調(diào)，都設(shè)置了門檻，以考調(diào)為例，其條件主要有:1.獲得市(地、州)黨委、政府或教育主管部門表彰的優(yōu)秀教師、優(yōu)秀班主任、師德標(biāo)兵、優(yōu)秀德育工作者等教育類榮譽(yù)稱號者;2.獲得市(地、州)及其以上教育主管部門命名的骨干教師(或同級骨干教師培養(yǎng)人選)、學(xué)科帶頭人、教學(xué)能手、星級教師、名師、首席教師或相當(dāng)榮譽(yù)稱號者;3.獲得市(地、州)以上教育行政部門及其所屬教研職能部門組織的現(xiàn)場賽課一等獎(省級二等獎)及以上;4.獲得市(地、州)政府教育成果或教育主管部門高中教學(xué)質(zhì)量三等獎以上者。

就H縣縣城教師考調(diào)來看，其條件要寬松得多，但根據(jù)考核細(xì)則，教師教學(xué)成績、骨干教師情況、年度考核等得分在整個(gè)考核中占到了50%。也就是說，教學(xué)成績好，榮譽(yù)獲得較多的教師其機(jī)會大得多，沒有教學(xué)業(yè)績的教師機(jī)會是比較小的。因此，總體看來，盡管這種考調(diào)同樣牽涉人際關(guān)系甚至尋租，有些很平庸的教師也能通過考調(diào)進(jìn)入城市，但多數(shù)經(jīng)過篩選進(jìn)入城里的教師還是在農(nóng)村有業(yè)績的優(yōu)秀教師?？磥?，越是精致的城市教師選拔方式，對農(nóng)村優(yōu)秀教師配置的影響可能就更大。當(dāng)然，以考試的方式?jīng)Q定教師流動應(yīng)該講比依靠人際關(guān)系的調(diào)動更具公平性，更有利于維護(hù)教育秩序，但這種制度對農(nóng)村教育帶來的巨大不利影響卻需要有清醒的認(rèn)識。

四、農(nóng)村學(xué)校在教師配置中的困境

我們通常認(rèn)為，農(nóng)村學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)會為了學(xué)校的發(fā)展努力提高學(xué)校教師水平，在農(nóng)村配置高水平教師方面有很強(qiáng)的動力。確實(shí)，我們在考察中發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)有很強(qiáng)的配置高水平教師原始動力。盡管校長有這種良好的愿望，但我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中的種種矛盾常常使校長忽視了所進(jìn)教師的質(zhì)量。第一，校長配置高水平教師的愿望和自身利益之間的矛盾。農(nóng)村學(xué)校教師流失后，需要補(bǔ)充新鮮力量，條件較差的農(nóng)村學(xué)校教師又順勢流動到條件較好的農(nóng)村學(xué)校，這種教師流動可以給校長帶來好處。在一所鎮(zhèn)中學(xué)，面對教師流失，校長很痛心，但在教師配置中，新學(xué)期新進(jìn)了10位教師，根據(jù)筆者的觀察，其中至少有4位教師和校長是有利益關(guān)系的。二是校長本身還要考慮自己的“官帽”。農(nóng)村學(xué)校校長一般由教育局任命，校長需要服從教育局的指令，執(zhí)行教育局的政策。如果教育局要安排質(zhì)量較差的教師到學(xué)校，校長是不好反對的。因?yàn)槿绻ｉL的言行和教育局的決策產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，這對校長來說有很大風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能導(dǎo)致校長職位不保。

第二，教師配置中收權(quán)和放權(quán)之間的矛盾。Tirole等曾經(jīng)指出，如果決策權(quán)上收，下級對于做出好的決策的激勵就會下降，因?yàn)樗?她)費(fèi)力做出的決策最終可能會被否決。如果決策權(quán)下放給下級，那么下級就不會擔(dān)心自己的決策被否決，因而認(rèn)真決策的激勵也就隨之提高。但是，權(quán)力下放會存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橄录墪褯Q策權(quán)用于增進(jìn)其私人利益的用途而對組織利益構(gòu)成損害。［6］這種理論在農(nóng)村教師配置中有較強(qiáng)的解釋力。H縣前幾年教師配置放權(quán)比較多，這種做法鼓勵校長想方設(shè)法去網(wǎng)絡(luò)人才，挖掘高水平教師，但同時(shí)也使得校長有較多的尋租空間，有些校長在教師配置中搞人際關(guān)系，收錢進(jìn)人。近兩年，教育局收緊了人事管轄權(quán)，在教師考調(diào)進(jìn)入縣城中加強(qiáng)了監(jiān)督和管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校之間的調(diào)動由校長提出建議，但最終決策由教育局討論通過。在這種背景下，有些校長也就認(rèn)為，反正教師配置和自己關(guān)系不大了，抱著無所謂的態(tài)度，“等”、“靠”、“要”的心理表現(xiàn)明顯。

第三，打造高水平教師隊(duì)伍和擔(dān)心教師流失之間的矛盾。在H縣的很多學(xué)校，我們都看到學(xué)校希望打造高水平教師隊(duì)伍以提高學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，但另一面卻又擔(dān)心教師流失，處于一種矛盾心態(tài)中。比如在一個(gè)鄉(xiāng)的中心校，校長告訴我們他的理念是要為教師的成長鋪路，要讓教師在工作中得到提高。但同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)校在派出教師參加培訓(xùn)、骨干教師的評選、榮譽(yù)的授予等方面都會考慮這個(gè)教師是否能較長時(shí)間在學(xué)校工作，估計(jì)短期會調(diào)走的教師在這些方面的機(jī)會要小得多。而這種擔(dān)心有時(shí)是顯性的，一位校長就談到，學(xué)校打算盡快出臺教師流動的辦法，凡是評了中職以上的教師以及骨干教師等，必須在學(xué)校服務(wù)3年以上。

五、利益博弈中的農(nóng)村教師配置困境

縣城教育存在幾個(gè)方面的利益群體，常常對縣城教師配置是有利的。在教育局考察時(shí)，一位領(lǐng)導(dǎo)和筆者聊天時(shí)談到:

“縣城學(xué)校教育質(zhì)量還不夠好，縣政府領(lǐng)導(dǎo)是有意見的，現(xiàn)在縣上不少領(lǐng)導(dǎo)的子女初中以上都沒有在本縣就讀，送到其他地方去了。一次縣上開會，縣政府的領(lǐng)導(dǎo)說: ‘如果縣城學(xué)校發(fā)展好了，教育質(zhì)量提高了，我們的子女才能安心在老家讀書，才不至于跑到很遠(yuǎn)去求學(xué)’。作為教育主管部門，我們的壓力很大啊”。

看來，領(lǐng)導(dǎo)出于自身子女教育的利益，自然希望縣城能配置高水平的教師。另一方面，決策者常希望發(fā)展縣城教育以提升“窗口”形象。筆者參加的一次由常務(wù)副縣長、人事部門、編辦、教育局等單位召開的教師隊(duì)伍建設(shè)會議上，常務(wù)副縣長明確指出，縣上新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子要求教育要有亮點(diǎn)，不能到處撒網(wǎng)，要有重點(diǎn)地樹立示范。而縣城作為全縣的窗口，首先應(yīng)該提升縣城學(xué)校的檔次，為此需要能吸引高水平的教師到縣城學(xué)校來任教，如果有高水平的教師進(jìn)來沒有空缺崗位，該超編的就超編，編辦要配合。

其次是學(xué)生家長。我們在農(nóng)村看到，農(nóng)村很多家長對學(xué)校是不熟悉的，他們不知道學(xué)校都有哪些老師，至于這些老師的水平怎么樣，更是無從得知。當(dāng)然也有一些明白人，主要是農(nóng)村學(xué)校的教師、政府工作人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)上的一些居民，但這些人大都認(rèn)為學(xué)校教師水平怎么樣不是自己應(yīng)該關(guān)心的事，學(xué)校教師水平即使非常低下，大不了自己孩子轉(zhuǎn)學(xué)到其他地方去讀。因此總體上說來，農(nóng)村家長是一個(gè)松散的利益群體，很難對決策者施加有效的壓力?？h城家長就不一樣了，如果他們認(rèn)定教師有問題，他們時(shí)常會跑到教育局或者政府去反映問題，這一點(diǎn)從教育局領(lǐng)導(dǎo)那里得到了證實(shí):

“現(xiàn)在的家長可不好對付，稍不注意就來找教育局的麻煩，他們離教育局近啊!我們教育局幾乎每周都有家長來反映教師這樣那樣的問題，有些簡直是雞毛蒜皮的事，有次有個(gè)家長因?yàn)楹⒆幼坏膯栴}也都跑到這里來了，要求教育局解決。遇到一般的家長還好，只需應(yīng)付就行了，有些家長有權(quán)有勢的，就麻煩了。這些家長中有些還是縣上的人大代表或政協(xié)委員之類，他們的孩子成績不好，很多認(rèn)為是老師的問題，但往往還不找老師，要么找校長，要么找教育局”。

因此，城市學(xué)生家長不僅在意識上會為了自己的利益去爭取獲得更好的教師資源，而且他們有些人本身處于社會的中心，更具有爭取利益的能力。

在國家強(qiáng)有力的推動下，教育均衡已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)展，在硬件設(shè)施配置上，農(nóng)村學(xué)校已經(jīng)有了很大的改變。但就教師均衡配置而言，恐怕還有很長的路要走，無論是政府、社會、學(xué)校都還需要為教師均衡配置做出更多的努力，這恐怕是一個(gè)長期的過程。

［1］趙力濤.中國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制改革:變化與效果［J］.中國社會科學(xué)，2009，(4):80-92.

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［5］費(fèi)孝通.重讀《江村經(jīng)濟(jì)》序言 ［A］.江村經(jīng)濟(jì)［C］.上海:上海人民出版社，2007:278-285.

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