農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的政策與社會(huì)學(xué)考察

王國明，鄭新蓉

(北京師范大學(xué)教育基本理論研究院，北京 100875)

目前，農(nóng)村教師主要依靠從高校招聘畢業(yè)生來補(bǔ)充。近十幾年來，我國高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在師資培養(yǎng)機(jī)構(gòu)開放化，教師來源多樣化的背景下，每年大量的高校畢業(yè)生本該為農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充足夠教師，但這一愿望并未在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生，當(dāng)前農(nóng)村教師補(bǔ)充過程存在諸多矛盾和困難尚未化解。

一、農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的表現(xiàn)

1.高校畢業(yè)生補(bǔ)充農(nóng)村教師的比例偏低

1996年發(fā)布的《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》提出，“健全和完善以獨(dú)立設(shè)置的各級(jí)各類師范院校為主體，非師范院校共同參與，培養(yǎng)與培訓(xùn)相溝通的師范教育體系”，1999年《教育部關(guān)于師范院校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)意見》又提出師范院校層次結(jié)構(gòu)逐漸升高、中小學(xué)教師來源多樣化的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，這樣，我國中小學(xué)教師的培育體系逐漸走向開放化。從1999年高等教育開始實(shí)行擴(kuò)招政策后，大學(xué)畢業(yè)生連年增長，但是高校畢業(yè)生就業(yè)難的現(xiàn)象也逐漸成為重要的教育發(fā)展問題。2007年全國高校畢業(yè)生就業(yè)率不足80%，2008年全國高校畢業(yè)生平均就業(yè)率僅為70%;［1］每年都有數(shù)十萬的高校畢業(yè)生處于無業(yè)狀態(tài)。2002年全國高校畢業(yè)生待業(yè)人數(shù)為37萬，其后每年以超過幾十萬的速度增長，到2009年，這一數(shù)字達(dá)到了 196 萬。［2］

但同時(shí)，2004年到2009年，應(yīng)聘到農(nóng)村中小學(xué)當(dāng)教師的大學(xué)生占當(dāng)年總畢業(yè)人數(shù)的不到3%，六年平均占當(dāng)年師范類本?？飘厴I(yè)生的19.7%。(見表1)

表1 2004－2009年大學(xué)畢業(yè)生補(bǔ)充農(nóng)村教師隊(duì)伍情況(單位:人)

表1數(shù)據(jù)顯示，高校畢業(yè)生數(shù)量逐年遞增，但是大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村當(dāng)教師的比例逐年下降。師范類畢業(yè)生的數(shù)量也是逐年增加，但其中到農(nóng)村當(dāng)教師的比例近幾年有稍微波動(dòng)，總體趨勢也是下降的。盡管農(nóng)村中小學(xué)生總數(shù)在下降，按常理講，教師需求數(shù)也是下降的，但實(shí)際教師仍處于數(shù)量不足的狀態(tài)。

2.農(nóng)村教師數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)性的緊缺矛盾突出

首先，農(nóng)村教師的結(jié)構(gòu)性緊缺問題普遍存在。有研究表明，到2007年，依然有超過90% 的農(nóng)村英語教師學(xué)非所教，學(xué)歷低，口語差，教學(xué)效果不能令人滿意。［3］農(nóng)村學(xué)校音、體、美課開不全是眾所周知的現(xiàn)象。根據(jù)中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒資料，2009年全國農(nóng)村小學(xué)教師共計(jì)3521819名，專任教師3296824名，其中代課教師174156人，兼課教師8606人，代課教師和兼課教師占教師總數(shù)的5.2% 。［4］

其次，從全國來看，大班額、超大班額還占有一定比例。這一方面是因?yàn)樾Ｉ岬木o張，另外一個(gè)重要原因就是教師緊缺。在新課改后，農(nóng)村中小學(xué)課程門數(shù)增多，在教師不足的情況下，只有增加班額才能保證開齊課程。到2009年，農(nóng)村普通初中共有369153個(gè)班級(jí)，55人以上占到35%，初中學(xué)校還有3010個(gè)復(fù)式班;農(nóng)村小學(xué)共計(jì)有班級(jí)1777443個(gè)，其中25人以上班級(jí)有1101926個(gè)，占總數(shù)的62%，其中還有33059個(gè)復(fù)式班。［5］

第三，在總體數(shù)量不足的情況下，農(nóng)村教師還存在隊(duì)伍不穩(wěn)定的情況，主要表現(xiàn)為教師的城市化流動(dòng)。2009年農(nóng)村小學(xué)教師調(diào)入224981人，調(diào)出255732人;中學(xué)教師調(diào)入55819人，調(diào)出100877人。總體是流出多，流入少。中學(xué)教師流出數(shù)是流入數(shù)的將近兩倍。［6］

3.農(nóng)村教師學(xué)歷偏低，30歲以下教師比例較低

從學(xué)歷來看，2009年，農(nóng)村小學(xué)教師多數(shù)以?？茷橹?，占總數(shù)的55.2%，高中及以下學(xué)歷占教師總數(shù)的32.78%。初中教師中，高學(xué)歷(研究生)教師只占總數(shù)的0.15%，一半以上的教師學(xué)歷達(dá)不到本科水平。(見表2、表3)［7］

表2 農(nóng)村小學(xué)教師學(xué)歷情況

表3 農(nóng)村初中教師學(xué)歷情況

從年齡結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村初中教師30歲以下只占總數(shù)的31.2%，50歲以上教師占總數(shù)的8.43%。(見表4)［8］考慮到近幾年農(nóng)村學(xué)齡人口下降及撤點(diǎn)并校引起的教師下放教學(xué)，小學(xué)教師的平均年齡比中學(xué)教師會(huì)更大。

表4 農(nóng)村初中教師年齡分布表

王蓉等人的研究表明，［9］為了促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平和區(qū)域教育公平，公用經(jīng)費(fèi)和教師資源的均衡配置應(yīng)該是我國義務(wù)教育階段學(xué)校教育資源均衡配置的重心所在。教師質(zhì)量越來越成為影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。那么影響農(nóng)村教師補(bǔ)充的原因是什么呢?

二、農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的原因考察

1.反哺型教育政策存在盲點(diǎn)

2001年開始，我國農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制，取代了1985年到2001年以鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入為主的管理方式。這次改革的主要目的是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變，一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的投入主要由過去的農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣(市)為主。在以縣為主之后，農(nóng)村教育財(cái)政經(jīng)歷了兩次重大改革，第一次是2000年試點(diǎn)實(shí)施、2003年正式實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革，在這次改革中，農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資等面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金被取消。這次改革使得很多縣教育經(jīng)費(fèi)短缺有所加重，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)時(shí)期已經(jīng)大量出現(xiàn)的教師工資拖欠問題變得更為嚴(yán)重;但也有不少縣在教師工資支出上有所改善，這樣的縣多是那些在稅費(fèi)改革后能夠有效地提高農(nóng)業(yè)稅征收數(shù)目的農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的縣。周飛舟對東北某縣的研究發(fā)現(xiàn)，以縣為主后教師工資之所以能改善，一是中央轉(zhuǎn)移支付，一是地方農(nóng)業(yè)稅的增加。因此，稅費(fèi)改革依然沒有改變是農(nóng)民自己辦義務(wù)教育的現(xiàn)狀。［10］

“以縣為主”后的第二次教育財(cái)政變革以2005年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》為標(biāo)志，從2006年到2007年，全國農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)全免費(fèi)，義務(wù)教育開始真正意義上納入公共財(cái)政范圍。但“新機(jī)制”依然沒有對教師工資的負(fù)擔(dān)做出明確的規(guī)定，占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要部分的教師工資依然由縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)。教師地方津貼和“三險(xiǎn)一金”的問題仍然沒有得到關(guān)注。［11］

總而言之，“以縣為主”以來，農(nóng)村教師工資的問題一直缺乏明確的政府財(cái)政保障。國家教育財(cái)政改革的受惠方主要是農(nóng)民與在學(xué)兒童。很多政策雖然明顯改變了農(nóng)村學(xué)生的受教育狀況，卻加重了基層的教師負(fù)擔(dān)，如2011年實(shí)施的“營養(yǎng)餐”工程，為了監(jiān)督配餐安全和資金管理，很多農(nóng)村學(xué)校單獨(dú)為營養(yǎng)餐設(shè)置了主管副校長和配餐老師(負(fù)責(zé)食品分發(fā)、雞蛋牛奶加熱等工作)，但卻沒有相應(yīng)的專職教師配置，只能將工作分給已有教師，加重了教師的負(fù)擔(dān)和縣級(jí)政府在工資支出上的負(fù)擔(dān)。

也就是說，“以縣為主”十幾年來，以中央財(cái)政收入持續(xù)增加為背景、以轉(zhuǎn)移支付為主要手段的一系列農(nóng)村教育反哺政策，主要是深刻地改變了農(nóng)民與農(nóng)村義務(wù)教育的供給關(guān)系和學(xué)齡兒童的學(xué)習(xí)與成長的物質(zhì)環(huán)境，但是在學(xué)校教育重要的要素即教師的投資上相對欠缺，教師的住房條件、工資待遇、社會(huì)福利保障等方面的改善非常有限，且隨著縣級(jí)財(cái)力的高低不同而地區(qū)差距性明顯。這是使得高校畢業(yè)生難以補(bǔ)充到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的重要原因。

2.政策引導(dǎo)的限度:當(dāng)下教師來源的社會(huì)學(xué)考察

對很多縣特別是貧困縣來說，隨著年輕人不管是通過打工還是讀大學(xué)離開農(nóng)村進(jìn)入城市，教育的外部性越來越明顯。這里的外部性是指，“勞動(dòng)力的地區(qū)和城鄉(xiāng)流動(dòng)又產(chǎn)生新的教育溢出，即隨著人口的流動(dòng)，教育的社會(huì)收益流入其他地方，使其他地方獲益。”［12］這一方面使得落后縣投資于教育的經(jīng)費(fèi)不能獲得回報(bào)，同時(shí)，人才的外流也使得縣域內(nèi)可資聘作教師的人力資源量大大減少。在大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)分配制度取消后，落后的農(nóng)村地區(qū)只能按照市場經(jīng)濟(jì)的原則到人力資源市場花高價(jià)聘請教師，當(dāng)縣級(jí)財(cái)政無法承擔(dān)時(shí)，就只能依靠其他的手段來緩解教師的緊張，如中小學(xué)間的下放或拔高使用，如果這種內(nèi)部調(diào)配還不能解決問題，那就只能聘用代課教師。

以河北省某縣為例，①數(shù)據(jù)來源于2012年教育部“農(nóng)村特崗計(jì)劃政策”調(diào)研在該縣的信息收集。2001年到2011年間，除特崗教師外，該縣初中和小學(xué)分別錄用畢業(yè)生169人和104人，合計(jì)273人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于1986年到1995年這10年間的教師補(bǔ)充數(shù)655人，當(dāng)然，教師補(bǔ)充的學(xué)歷層次也不同，前者以中師為主，后者以大專為主。而2000年到2011年，該縣教師共計(jì)自然減員1221名，除招錄畢業(yè)生外，其他途徑還補(bǔ)充教師367名。教師補(bǔ)充數(shù)是教師流失數(shù)的一半左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。而該縣的教師使用也多是通過中小學(xué)間的內(nèi)部調(diào)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，也就是說，進(jìn)入21世紀(jì)的10年，該縣在教師資源利用上主要是在內(nèi)部消耗原有教師積累的過程，上世紀(jì)90年代補(bǔ)充的數(shù)百名中師畢業(yè)生正成為教師的骨干力量，如果這批中師畢業(yè)的老教師退休，而特崗教師又不能充分補(bǔ)充，教師隊(duì)伍就會(huì)面臨斷層的危險(xiǎn)。

從2006年“特崗計(jì)劃”開始施行后，招聘特崗教師逐步成為中西部農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充的主要方式。該計(jì)劃實(shí)施八年來，已經(jīng)為農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充數(shù)十萬教師，在各方面都有很好的反響?？雌饋?，農(nóng)村教師的補(bǔ)充問題似乎已經(jīng)得到解決，但通過對特崗教師的長期關(guān)注和研究，我們發(fā)現(xiàn)，“特崗計(jì)劃”雖然用三年編制緩沖的做法解決了農(nóng)村教師招聘時(shí)的編制難題，但很多關(guān)鍵矛盾如教師的待遇、三年期滿后縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題并沒有得到根本解決。同時(shí)，如果沒有龐大的畢業(yè)生群體和大學(xué)生就業(yè)難的客觀現(xiàn)實(shí)，“特崗計(jì)劃”的實(shí)施也將困難重重。特崗教師本身是一代比較特殊的群體，在高校畢業(yè)生就業(yè)難與農(nóng)村空漠化的大背景下，有一定數(shù)量的特崗教師是基于外部壓力進(jìn)入教師職業(yè)的，其穩(wěn)定性、敬業(yè)性仍需要進(jìn)一步觀察。

根據(jù)2011年我們對中西部12省份5000名特崗教師(從2006年、2009年開始，特崗教師先后成為西部、中部農(nóng)村中小學(xué)教師的最主要來源)所做的問卷調(diào)查，目前的特崗教師多數(shù)是80后群體，79.89%的特崗教師讀大學(xué)前是農(nóng)業(yè)戶口。［13］一些研究顯示，1999年高校擴(kuò)招以來，新增的農(nóng)村學(xué)生主要分布在非重點(diǎn)的地方普通院校。［14］實(shí)際上，補(bǔ)充到特崗教師隊(duì)伍中的也多是地方普通院校的農(nóng)村籍大學(xué)生。

對農(nóng)村籍大學(xué)生來說，除了從父母、家庭中得以了解“務(wù)農(nóng)”這門營生之道外，教師職業(yè)是其在進(jìn)入大學(xué)之前唯一了解的“職業(yè)”。最近十年培養(yǎng)的大學(xué)生，他們讀中小學(xué)時(shí)，恰逢農(nóng)村教師在身份危機(jī)、工資待遇面臨窘境的時(shí)候，通過在課堂、生活中與教師一起完成的教育生活實(shí)踐，農(nóng)村學(xué)生獲得了一種保羅·威利斯所說的“文化洞察”，［15］這種洞察使得他們對教師職業(yè)、地位有一套與社會(huì)局外人更為細(xì)致、痛切的了解與記憶，這種文化洞察往往進(jìn)一步帶來一種“道德困境”，就是說雖然多數(shù)農(nóng)村孩子知道農(nóng)村正遭遇人才缺乏的困境，多數(shù)人也不會(huì)主動(dòng)去參與改變。在這里我們看到社會(huì)期望與個(gè)體行動(dòng)選擇的張力，目前我國的政策無疑是基于群體邏輯的，教師政策所確定，規(guī)定的“教師生活”的樣子基本上是確定的，“就是這樣的”，并且目前的多數(shù)政策更多寄希望于通過影響一類人(而不是個(gè)體)，如農(nóng)村大學(xué)生群體，來實(shí)現(xiàn)教育的目的。

而市場的力量恰好相反，市場是一種不確定的力量，他給予個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)最大的夢想或幻想，它的話語是“生活可以更好”，越來越多的農(nóng)村籍大學(xué)生選擇艱難的在城市打拼，而不是選擇回鄉(xiāng)任教那份安穩(wěn)的工作。正如鮑曼所相信的，我們所生活的世界是一個(gè)無根的陌生人的世界，在這個(gè)世界當(dāng)中，男人和女人們企圖生存下來，并通過消耗他們偶然獲得的個(gè)人資源去創(chuàng)造意義。在這個(gè)世界中，人們不具有由較高的權(quán)力所強(qiáng)加準(zhǔn)則的鼓勵(lì)性引導(dǎo)。［16］政策引導(dǎo)價(jià)值被大大掩蓋。

根據(jù)麥可思的研究報(bào)告，2010屆全國大學(xué)畢業(yè)生中有85.2%的人是其家庭第一代大學(xué)畢業(yè)生。［17］農(nóng)村籍大學(xué)生中，這一比例可能會(huì)更高。對農(nóng)村孩子來說，讀大學(xué)以及畢業(yè)后的工作的象征意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)意義。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元戶籍制度的背景下，通過讀大學(xué)獲得城市戶口，跳出農(nóng)門，不管對家庭還是個(gè)人，都是身份上的革命性變化。從農(nóng)村社會(huì)及大學(xué)生家庭的整體話語體系和期待來看，放棄城市的工作回鄉(xiāng)就業(yè)，等于放棄了“給家庭帶來榮耀的城市人身份”，在農(nóng)村人看來，這不但包含不了多少“奉獻(xiàn)”的成分，反而還含有“失敗”、“不理性的”的意味。因此，“特崗計(jì)劃”只是解決了農(nóng)村教師入職的一些矛盾，如何留住教師并且建設(shè)熱情投入的教師隊(duì)伍才是問題的關(guān)鍵。

三、建議:政策設(shè)計(jì)的改進(jìn)方面

通過上述分析可以看出，農(nóng)村教師補(bǔ)充問題不是一個(gè)簡單的教育問題，結(jié)構(gòu)化的社會(huì)因素對人力資源市場、大學(xué)生個(gè)體的影響是其原因根源。通過政策引導(dǎo)逐步改變大學(xué)生就業(yè)的城市化趨勢迫在眉睫。教育政策在重視農(nóng)村環(huán)境改善的同時(shí)，應(yīng)該在教師政策尤其是教師待遇政策上重點(diǎn)加強(qiáng)。

首先，教師政策應(yīng)該關(guān)照當(dāng)下農(nóng)村教師工作內(nèi)容繁瑣，工作量大的特點(diǎn)。目前農(nóng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理以及全科型教師緊缺導(dǎo)致的教師兼課現(xiàn)象比較普遍，多數(shù)教師教兩到三門課，教學(xué)任務(wù)太重;學(xué)校管理實(shí)務(wù)如營養(yǎng)餐工程、學(xué)生安全事務(wù)等缺乏專門教師編制，通常由班主任、老教師等兼管，教師的非教學(xué)任務(wù)也很重;農(nóng)村艱苦的生活環(huán)境使得一些老教師在五十歲左右就出現(xiàn)眼花、耳聾等衰老癥候，不適合教學(xué)，學(xué)校一般安排年輕教師頂替，但老教師依然占據(jù)著編制，表面上表現(xiàn)教師充足但實(shí)質(zhì)上新教師任務(wù)繁重。

其次，在農(nóng)村教師的穩(wěn)定性方面采取更為積極的引導(dǎo)措施。一般說來，教師的相對穩(wěn)定性存在兩個(gè)必要的價(jià)值，第一，兒童在一定的學(xué)習(xí)周期內(nèi)應(yīng)該有相對固定的教師，這個(gè)一定的周期，對小學(xué)來說，應(yīng)該是在五六年左右，對初中來說，至少要三年;第二，從教師的專業(yè)成長來看，初任教師從經(jīng)驗(yàn)積累到教學(xué)熟練一般是3-5年，因此，綜合兩個(gè)方面來看，完全小學(xué)教師的穩(wěn)定性應(yīng)該是在5年以上，初中教師的穩(wěn)定性應(yīng)該是在3-5年。具體情況應(yīng)該根據(jù)學(xué)校年級(jí)情況和教師的教學(xué)情況來確定。目前，多數(shù)地方在教師招聘、管理上都注意采取限制教師流動(dòng)的措施，寄希望于教師的長期穩(wěn)定，甚至采取“卡”“堵”的方式限制教師的流動(dòng)，這樣做雖然是出于無奈，但得不到積極的效果。

第三，改變單純以教學(xué)成績評定教師的方式。當(dāng)下在很多農(nóng)村地區(qū)，新的讀書無用論以及家長擇校觀念幾乎同時(shí)抬頭。一些認(rèn)為上學(xué)沒多大用的家長對兒童的教育漠不關(guān)心(更多的家長因?yàn)榇蚬ざ鵁o法關(guān)心)，家長送孩子去城市學(xué)校上學(xué)使得農(nóng)村生源質(zhì)量出現(xiàn)一定的下降，這都使得教師在教學(xué)中要費(fèi)心于處理問題學(xué)生的學(xué)習(xí)問題，取得好的教學(xué)成績越來越困難，事業(yè)發(fā)展空間極為促狹。在績效工資實(shí)施以來，很多縣傾向于用可以量化排名的教學(xué)成績來評定教師的績效，使得偏遠(yuǎn)農(nóng)村教師在收入減少的同時(shí)，還處于道德上(教不好學(xué)生)的弱勢地位。因此，在做大蛋糕(教師基準(zhǔn)工資提高)的同時(shí)，如何設(shè)置更為人性化的教師評價(jià)方式也尤為必要。

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