論我國(guó)行政訴訟調(diào)解的制度構(gòu)建

雷 庚

（華東政法大學(xué)研究生院，上海200042）

一、行政訴訟調(diào)解的制度背景

行政訴訟調(diào)解，指在行政訴訟審判過(guò)程中，參與行政訴訟的原被告（行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人）在人民法院的主持下，就具體的行政案件爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商，在雙方達(dá)成合意后終結(jié)訴訟程序的制度①。在成文法的層面，現(xiàn)行的行政訴訟規(guī)則并沒(méi)有全面地引入行政訴訟調(diào)解制度，《行政訴訟法》第五十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。同時(shí)，第六十七條規(guī)定了賠償訴訟可以適用調(diào)解。可見(jiàn)，在立法層面是將我國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度限定在賠償訴訟領(lǐng)域。然而，在具體的司法實(shí)踐領(lǐng)域，行政訴訟調(diào)解作為一種有效解決糾紛的手段早已突破了法律限定，以“協(xié)調(diào)和解”的方式出現(xiàn)在我國(guó)的司法審判活動(dòng)當(dāng)中。自1990～2011年以來(lái)，各級(jí)法院一審行政案件中和解撤訴案件數(shù)占全部審結(jié)案件比例見(jiàn)表1［1］。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，通過(guò)和解撤訴方式審結(jié)的案件占有相當(dāng)大比例。實(shí)踐中，法院對(duì)于協(xié)調(diào)和解的審判方式比較青睞，對(duì)該審判方式表現(xiàn)出了極大熱情。具體而言，行政爭(zhēng)議案件的主審法官會(huì)在審前或者審中積極向雙方當(dāng)事人推廣“協(xié)調(diào)和解”的結(jié)案方式，一旦這種方式被當(dāng)事人采納，會(huì)出現(xiàn)以下2種可能：一是行政機(jī)關(guān)改變了先前的具體行政行為并得到行政相對(duì)人認(rèn)可而撤訴；一是行政相對(duì)人對(duì)先前的行政行為態(tài)度轉(zhuǎn)變而主動(dòng)撤訴。在“協(xié)調(diào)和解”的框架內(nèi)，法院是通過(guò)原告撤訴這種“協(xié)調(diào)和解”方式結(jié)案的。據(jù)最高人民法院2012年工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，各級(jí)法院2011年一審行政案件和解撤訴的有65萬(wàn)件，占48%。事實(shí)上，地方法院積極采取協(xié)調(diào)和解的審判實(shí)踐早已被最高人民法院肯定。自2006年起，相繼有廣東、上海、天津等地高級(jí)人民法院制定實(shí)施了關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的意見(jiàn)，最高人民法院也在多個(gè)司法文件中強(qiáng)調(diào)要積極嘗試創(chuàng)新和推動(dòng)行政訴訟中的協(xié)調(diào)和解機(jī)制，2007年召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議提出在全國(guó)推廣協(xié)調(diào)和解解決行政爭(zhēng)議的經(jīng)驗(yàn)。由此可見(jiàn)，法律層面的禁止調(diào)解制度在實(shí)際的司法審判活動(dòng)中已經(jīng)名存實(shí)亡，司法系統(tǒng)以“協(xié)調(diào)和解”的名義行調(diào)解之實(shí)。

可以說(shuō)，“協(xié)調(diào)和解”作為調(diào)解制度在行政訴訟實(shí)踐中的變異形式，基本上是由法院系統(tǒng)主導(dǎo)推動(dòng)的。然而，根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，訴訟制度是屬于立法保留的事項(xiàng)，那么在理論上最高人民法院是沒(méi)有權(quán)限對(duì)行政訴訟的相關(guān)制度進(jìn)行變通的。所以，為了解決《行政訴訟法》與司法實(shí)踐中實(shí)際運(yùn)行的調(diào)解相脫節(jié)的局面，最好的辦法就是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的相關(guān)法律條款進(jìn)行修改，在法律制度的層面肯定法院系統(tǒng)在“協(xié)調(diào)和解”領(lǐng)域所探索的有益經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度。

二、在行政訴訟領(lǐng)域完善調(diào)解制度的相關(guān)問(wèn)題分析

（一）調(diào)解制度能夠被行政訴訟制度吸納的原因

1、進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟功能的需要。行政訴訟法第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睂W(xué)界普遍認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)的行政訴訟制度具有解決糾紛（提供救濟(jì)）、監(jiān)督行政權(quán)力的功能。然而，基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情考慮，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)矛盾凸顯，行政爭(zhēng)議呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，涉及農(nóng)村土地權(quán)益、土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、社會(huì)保障、環(huán)境污染、工傷認(rèn)定、安全生產(chǎn)等方面的糾紛大量增加，需要加以公正和及時(shí)的解決。中央也意識(shí)到事態(tài)的嚴(yán)重性，專(zhuān)門(mén)發(fā)文要求預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制?？梢?jiàn)，我國(guó)當(dāng)前的行政訴訟制度主要定位于解決行政糾紛和爭(zhēng)議，那么以解決當(dāng)事人雙方矛盾為主要目的的調(diào)解制度在我國(guó)的行政訴訟制度中是必然會(huì)占有一席之地的。

表1 1990～2011年各級(jí)法院一審行政案件中和解撤訴案件數(shù)占全部審結(jié)案件比例

2、基于我國(guó)本土的司法國(guó)情。首先應(yīng)當(dāng)明確的是，我國(guó)司法制度改進(jìn)完善走的是從本國(guó)的國(guó)情出發(fā)進(jìn)而選擇改革的方案、進(jìn)程、目標(biāo)和路徑的自主型道路。那么，考慮行政訴訟領(lǐng)域進(jìn)一步構(gòu)建調(diào)解制度的時(shí)候就不得不考慮我國(guó)的司法國(guó)情，特別是與調(diào)解制度相關(guān)的國(guó)情因素。

傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，道德與法律的界限含混不清。普通民眾沒(méi)有辨識(shí)法律與道德區(qū)別的必要，很多時(shí)候法律問(wèn)題都被道德化。道德的泛化使得傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)形成了非訴的文化傳統(tǒng)。而基于傳統(tǒng)文化的慣性影響，這樣的司法文化背景使調(diào)解機(jī)制在解紛過(guò)程中的功用愈發(fā)重要。因此，以程序公正為特征的司法程序會(huì)被中國(guó)百姓天然排斥。合法權(quán)益受到侵害的百姓不會(huì)把法院作為解決問(wèn)題的第一場(chǎng)所，他們還是希望盡可能省時(shí)省力地直接解決自己的問(wèn)題。即使百姓進(jìn)入法院，他們的主要目的就是為了獲得司法救濟(jì)，而非獲得簡(jiǎn)單的一種判決。在這樣的司法制度背景下，調(diào)解制度的存在可以有效地滿(mǎn)足百姓期待司法機(jī)關(guān)幫助他們解決問(wèn)題的需求。

同時(shí)，行政訴訟調(diào)解制度能夠最大限度地發(fā)揮行政訴訟的制度功能。行政訴訟制度在我國(guó)主要在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)和保障相對(duì)人的合法權(quán)益?？墒歉鶕?jù)行政訴訟制度的實(shí)際運(yùn)行狀況，我們可以看到該制度并沒(méi)有完全發(fā)揮當(dāng)初立法者賦予它的制度功能。實(shí)際中因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)訴訟制度抵觸導(dǎo)致的“審判難”“執(zhí)行難”已經(jīng)嚴(yán)重影響到了行政訴訟制度的權(quán)威性。在我國(guó)，由于行政訴訟制度監(jiān)督與救濟(jì)的不充分，使得很多百姓“信訪(fǎng)不信法”。那么，我們是否可以轉(zhuǎn)換思路，通過(guò)調(diào)解制度的確立最大限度地發(fā)揮行政訴訟制度的救濟(jì)功能，從而重新樹(shù)立制度的權(quán)威，同時(shí)也可以理順行政權(quán)與審判權(quán)、公民權(quán)的關(guān)系？！

（二）現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于調(diào)解制度立法意圖的評(píng)析

筆者認(rèn)為，在行政訴訟進(jìn)一步肯定調(diào)解制度的時(shí)候，有必要具體分析立法者當(dāng)初對(duì)行政訴訟是否引入調(diào)解制度的看法。在行政訴訟法制定之初，對(duì)行政訴訟是否應(yīng)適用調(diào)解，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均存在較大爭(zhēng)議。

支持調(diào)解的人主要基于如下理由：其一，調(diào)解能夠起到法制宣傳的作用；其二，調(diào)解能夠及時(shí)找到分歧所在，利于及時(shí)化解糾紛；其三，調(diào)解符合我國(guó)的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，可以最大程度地維護(hù)當(dāng)事人之間的團(tuán)結(jié)，避免事后出現(xiàn)新的糾紛。

反對(duì)在行政訴訟中引入調(diào)解的理由主要是：其一，合法性審查是行政訴訟法律制度的基本原則，在合法性審查的層面上沒(méi)有行政調(diào)解存在的可能性；其二，調(diào)解的首要前提是爭(zhēng)議雙方對(duì)爭(zhēng)議的事項(xiàng)有相應(yīng)的處分權(quán)。而在行政訴訟領(lǐng)域，作為被告的行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政權(quán)，權(quán)力行使的目的是促進(jìn)公共利益，這意味著行政機(jī)關(guān)不具有隨意處分其權(quán)力的可能；其三，由于行政爭(zhēng)議雙方主體地位不平等，在調(diào)解的框架內(nèi)，一旦不走公開(kāi)審判的司法審判程序，允許爭(zhēng)議雙方私下接觸，行政機(jī)關(guān)有可能利用其優(yōu)勢(shì)的行政權(quán)對(duì)原告施加壓力迫使其撤訴，也可能出于息事寧人的目的跳出法律規(guī)定和原告進(jìn)行協(xié)商，甚至以犧牲國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的方法達(dá)到使相對(duì)人撤訴的目的；其四，不適用調(diào)解不意味著法院不允許原告主動(dòng)撤訴和不允許行政機(jī)關(guān)在符合法律規(guī)定的前提下改變?cè)唧w行政行為。最后，立法機(jī)關(guān)在結(jié)合考慮相關(guān)因素后采用了后一種意見(jiàn)：行政訴訟一律不適用調(diào)解。

我國(guó)在建立了行政訴訟制度后，隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，在行政訴訟調(diào)解的問(wèn)題上，針對(duì)當(dāng)初立法時(shí)反對(duì)設(shè)立調(diào)解制度的人而言，他們反對(duì)的理由有的已經(jīng)被實(shí)踐回應(yīng)，有的還需要進(jìn)一步的分析判斷。具體而言：

第一，在不損害國(guó)家、社會(huì)以及其他人利益的前提下，調(diào)解制度是解決糾紛、充分救濟(jì)相對(duì)人的主要途徑。根據(jù)學(xué)界的通說(shuō)，行政訴訟對(duì)具體行政行為的審查以合法性審查為原則，合理性審查為例外。反對(duì)者認(rèn)為，基于審查具體行政行為合法性的框架，對(duì)具體行政行為是否合法的審查是沒(méi)有調(diào)解余地的。然而，行政訴訟審查的前提是法律制度能夠滿(mǎn)足司法機(jī)關(guān)在審判活動(dòng)中的法律需求，很多行政案件在我國(guó)現(xiàn)行法律體系不完善的前提下，暴露出的一個(gè)很大的問(wèn)題就是案件中的行政相對(duì)人獲得的救濟(jì)不夠。而最主要的原因是法律制度的不完善。既然反對(duì)者堅(jiān)持合法性審查立論的核心——完善的法律制度——不存在，那么怎能排斥能夠解決行政爭(zhēng)議的調(diào)解制度呢？這樣的思維邏輯與我國(guó)行政訴訟法立法時(shí)救濟(jì)相對(duì)人合法權(quán)益的目的是背道而馳的。實(shí)踐中有些行政案件，例如，因土地征收、房屋拆遷、企業(yè)改制、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題引發(fā)的行政爭(zhēng)議，涉及多元的利益主體，多重的法律關(guān)系，錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾糾紛，單純用剛性的判決可能會(huì)導(dǎo)致“官了民不了，案結(jié)事未結(jié)”的結(jié)果［2］。

第二，行政訴訟案件中行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力有無(wú)處分權(quán)不能一概而論。反對(duì)者的理由之一，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家沒(méi)有對(duì)實(shí)體權(quán)益的處分權(quán)，出于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)維護(hù)公共利益的法律地位，在做出具體的行政行為之后不能通過(guò)與當(dāng)事人合意的形式改變自己的行政決定，這種看法是有一定道理的。然而，這種論調(diào)的前提是基于傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)行政和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而言的。由于20世紀(jì)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)當(dāng)中表現(xiàn)出的“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”，如今的社會(huì)正發(fā)生一場(chǎng)靜悄悄的革命，國(guó)家（政府）、社會(huì)與個(gè)人的角色在這場(chǎng)革命當(dāng)中均發(fā)生了轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在：

在國(guó)家治理和社會(huì)管理中，政府不再唱獨(dú)角戲，不再單純運(yùn)用單方的、命令的方式，而是更多通過(guò)理性商談、公眾參與、公私合作、指導(dǎo)和激勵(lì)等協(xié)商治理的形式［4］。國(guó)家與社會(huì)公民的關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，在合作國(guó)家中，公民的主體地位得到凸顯，其不再是被動(dòng)的被管理者和消極的服務(wù)接受者，而是合作者、決策參與者，與此相對(duì)應(yīng)，完成行政任務(wù)的責(zé)任也在國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人之間進(jìn)行合理分配，社會(huì)的自我規(guī)制被強(qiáng)化，個(gè)體的自我責(zé)任被強(qiáng)調(diào)［3］（P215）。

所以，基于國(guó)家-社會(huì)（個(gè)人）-市場(chǎng)三元格局的形成，現(xiàn)代社會(huì)行政機(jī)關(guān)的行政方式開(kāi)始多樣化，行政理念也經(jīng)歷了單一的秩序行政到秩序行政與給付行政并行的變化。在這樣的背景下，行政機(jī)關(guān)基于行政職能的重新定位，越來(lái)越多地采用非強(qiáng)制性的行政手段完成行政目的②。在現(xiàn)代社會(huì)，完全的高權(quán)行政已經(jīng)沒(méi)有了生存的空間，行政權(quán)以單方性和強(qiáng)制性為基本特征的傳統(tǒng)行政法理論受到?jīng)_擊，越來(lái)越多地非強(qiáng)制性行政行為的出現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人在行政行為實(shí)施過(guò)程中的合作與協(xié)商提供了可能性。然而，行政行為的多樣化并沒(méi)有反映在行政救濟(jì)上，典型表現(xiàn)就是當(dāng)前傳統(tǒng)的行政訴訟一般會(huì)排除這些非權(quán)力行政行為的救濟(jì)。此時(shí)，行政訴訟的調(diào)解制度就是解決國(guó)家和社會(huì)與個(gè)人共同責(zé)任的絕佳工具。在非權(quán)力行政行為領(lǐng)域，行政調(diào)解制度可以看做是對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟救濟(jì)范圍的有益補(bǔ)充。

第三，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)程序公開(kāi)公正的要求能夠有力保障行政調(diào)解制度的運(yùn)行。在行政訴訟法立法之初，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，立法者擔(dān)心行政機(jī)關(guān)濫用行政職權(quán)向行政相對(duì)人施壓，一旦設(shè)立了調(diào)解制度，有可能使得行政機(jī)關(guān)以損害國(guó)家利益的方式逃脫司法審查。這種擔(dān)心在當(dāng)時(shí)看來(lái)是不無(wú)道理的。然而，現(xiàn)代社會(huì)隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及、媒體監(jiān)督的進(jìn)步，行政機(jī)關(guān)制定一系列行政程序進(jìn)行自我約束，加之行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解時(shí)暗地和相對(duì)人串通犧牲國(guó)家利益幾乎是不可能的。

由于當(dāng)前法律層面的調(diào)解制度規(guī)定和實(shí)踐中的調(diào)解制度運(yùn)行存在明顯的差異，因此立法者應(yīng)當(dāng)在立法層面對(duì)這種規(guī)范和事實(shí)的矛盾做出回應(yīng)，慎言之，就是在法律層面進(jìn)一步完善當(dāng)前的調(diào)解制度。

三、行政訴訟調(diào)解的制度構(gòu)建

（一）行政訴訟調(diào)解適用的基本原則

首先，確立調(diào)解自愿的原則。一言以蔽之，用調(diào)解的方式解決糾紛，應(yīng)當(dāng)出于雙方當(dāng)事人的自愿或者是取得雙方的同意，人民法院不能夠強(qiáng)制進(jìn)行調(diào)解，而經(jīng)過(guò)調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議，也要出于當(dāng)事人雙方的意愿，協(xié)議的內(nèi)容必須是當(dāng)事人雙方真實(shí)意思的表示，不能帶有任何勉強(qiáng)的成分［4］（P215）。調(diào)解自愿原則在我國(guó)民事訴訟法律規(guī)范中得到了深刻體現(xiàn)③，行政訴訟調(diào)解在強(qiáng)調(diào)行政訴訟特殊性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意借鑒我國(guó)民事訴訟調(diào)解的有益經(jīng)驗(yàn)。

其次，堅(jiān)持有限調(diào)解的原則。在制度化完善行政訴訟調(diào)解的背景下，行政訴訟調(diào)解的原則和適用范圍是普遍適用于一切行政案件還是在個(gè)別案件中的有限適用？筆者贊同有限度的調(diào)解原則，“不調(diào)解是原則，調(diào)解是例外”。就如同江必新教授表達(dá)的那樣：在行政訴訟中，必須實(shí)行有限調(diào)解原則。即在行政案件的審判中，適用調(diào)解制度的范圍應(yīng)是有限的。在類(lèi)型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類(lèi)別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度。有限調(diào)解原則說(shuō)明行政訴訟領(lǐng)域的調(diào)解并非全方位無(wú)死角的調(diào)解，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)行政案件加以區(qū)分和甄別，確定可以適用調(diào)解的案件范圍。至于哪些行政案件可以適用調(diào)解，則需要理論和實(shí)務(wù)界共同探討，早日達(dá)成共識(shí)。

最后，遵循合法調(diào)解的原則。該原則是行政合法性原則在行政調(diào)解領(lǐng)域的具體反映。行政訴訟合法調(diào)解要求程序和實(shí)體均符合法律的要求。具體而言，其一，行政訴訟調(diào)解要嚴(yán)格遵照訴訟程序的具體要求進(jìn)行，在程序上要確保調(diào)解的公開(kāi)與公正。其二，最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》雖沒(méi)有對(duì)案件事實(shí)是否清楚和協(xié)議內(nèi)容是否合法等做出進(jìn)一步規(guī)定，但規(guī)定了調(diào)解協(xié)議不予認(rèn)定的情形：“（1）侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）違背當(dāng)事人真實(shí)意思的；（4）違反法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定的?！毙姓V訟的調(diào)解可以有選擇地進(jìn)行借鑒，即行政訴訟調(diào)解不得違背法律及行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益。其三，在實(shí)體層面，貫徹落實(shí)有限調(diào)解的原則，只有特定的案件才可以主張調(diào)解；法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人是否調(diào)解的意見(jiàn)，不得強(qiáng)制調(diào)解；對(duì)當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行合法性審查等。

（二）行政訴訟調(diào)解適用的案件范圍

哪些行政案件適用調(diào)解、哪些不適用調(diào)解是完善現(xiàn)行的行政訴訟調(diào)解制度的關(guān)鍵。一般而言，行政訴訟的調(diào)解主要適用于行政機(jī)關(guān)的裁量領(lǐng)域。根據(jù)現(xiàn)代行政法理論，隨著傳統(tǒng)的三權(quán)分立嚴(yán)格界限的被打破，立法機(jī)關(guān)將大量的立法權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)本身的立法也愈加原則化。這就使得大量的具體行政行為獲得了行政裁量的空間，從而給行政訴訟留下了調(diào)解余地。立法者由于立法性質(zhì)與立法技術(shù)的原因必然會(huì)授予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)在已經(jīng)獲得的立法裁量事項(xiàng)內(nèi)，當(dāng)然可以與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商處理。當(dāng)行政案件可以由法院裁量時(shí)，法院基于及時(shí)解決糾紛的考慮可以在行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間扮演居中協(xié)調(diào)的角色，目的是讓行政爭(zhēng)議在法律的框架內(nèi)及時(shí)獲得解決，而且讓爭(zhēng)議雙方都獲得滿(mǎn)意的結(jié)果。

具體而言，筆者認(rèn)為判斷行政案件是否適用調(diào)解，可以從行政案件的類(lèi)型和行政權(quán)力的性質(zhì)（即裁量權(quán)）2個(gè)要素進(jìn)行考慮。

在案件的類(lèi)型化判斷方面，第一，行政侵權(quán)賠償類(lèi)案件，當(dāng)然可以適用調(diào)解，這是由現(xiàn)行《行政訴訟法》明確予以規(guī)定的。第二，行政機(jī)關(guān)基于裁量權(quán)所作出的部分行政行為比如行政處罰、行政合同、行政指導(dǎo)等也是有調(diào)解制度存在空間的。以治安管理處罰中的罰款和拘留為例，根據(jù)《治安管理處罰法》相關(guān)的條文，公安機(jī)關(guān)依據(jù)違法行為的性質(zhì)和程度的不同，單罰款而言有200元、500元、1 000元等檔次，單治安拘留而言又區(qū)分為5天以下、5天至10天、10天至15天3個(gè)檔次。雖然法律對(duì)不同檔次的適用情況做了正面列舉，但是列舉本身就是無(wú)法窮盡的，根據(jù)違法的性質(zhì)和程度而選擇處罰的種類(lèi)和幅度是公安執(zhí)法的應(yīng)有權(quán)力，即屬于行政裁量的范疇。然而實(shí)踐中大量的因處罰幅度的行政爭(zhēng)議被訴至法院，在現(xiàn)有的行政訴訟合法性審查的框架下，法院難以對(duì)行政相對(duì)人的訴求做出有力的回應(yīng)?？墒牵捎谛姓C(jī)關(guān)的裁量即意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為具有選擇和處分的可能，因此，法院可以居中調(diào)解，從而解決行政爭(zhēng)議。第三，由行政主體不履行法定職責(zé)而引發(fā)的行政訴訟案件。此類(lèi)案件中，行政主體的法定職責(zé)是法律的強(qiáng)制性義務(wù)，行政主體不得違反。然而，目前的行政訴訟制度僅限于解決有關(guān)的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的案件，而且只能通過(guò)法院以判決的形式督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，這種做法既沒(méi)有提高行政效率，也很難及時(shí)地對(duì)相對(duì)人的權(quán)益給予救濟(jì)。所以行政訴訟調(diào)解在該領(lǐng)域有適用的可能。司法的主要功能在于使訴求于司法的人獲得及時(shí)而滿(mǎn)意的救濟(jì)，故相對(duì)人進(jìn)入司法程序絕不僅僅是為了獲得一紙勝訴判決，這也意味著在訴前能夠調(diào)解的應(yīng)當(dāng)盡量調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解書(shū)也意味著承諾，對(duì)雙方也具有合同效力，就解決糾紛而言調(diào)解和判決是殊途同歸的。

就行政權(quán)力的性質(zhì)判斷而言，行政案件能否適用調(diào)解主要是看行政裁量權(quán)是否存在。行政權(quán)的行使基于公共利益的天然目的決定了行政調(diào)解是特殊的、有限度的。通過(guò)裁量權(quán)我們可以有效地劃定可調(diào)解案件的范圍，行政調(diào)解制度只能在該有限范圍內(nèi)予以適用。

總之在行政訴訟調(diào)解適用的案件范圍方面，大的思路是在案件類(lèi)型化基礎(chǔ)上以行政裁量權(quán)的存在作為實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。就如同我國(guó)的《行政復(fù)議法》適用裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)界定有限調(diào)解的范圍，我國(guó)的行政訴訟調(diào)解也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)張弛有度的開(kāi)放性體系。

（三）行政訴訟調(diào)解的程序設(shè)置

1、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度化的模式選擇

目前，理論層面對(duì)于行政訴訟調(diào)解的選擇主要有2種模式：一是以契約為主的模式，即雙方當(dāng)事人就爭(zhēng)議的權(quán)利義務(wù)通過(guò)協(xié)商達(dá)成合意，簽訂書(shū)面調(diào)解協(xié)議，解決紛爭(zhēng)。二是撤訴模式，即法院不對(duì)行政行為的效力作出評(píng)判，由行政主體自我糾正，從而發(fā)生行政相對(duì)人撤訴而終結(jié)爭(zhēng)議的路徑。從我國(guó)近年來(lái)的行政訴訟調(diào)解探索實(shí)踐來(lái)看，撤訴模式是比較符合我國(guó)國(guó)情的。最高人民法院2008年頒布的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)范了以撤訴為形式的調(diào)解模式，具有典型的代表性④。筆者認(rèn)為不要輕易地對(duì)契約模式和撤訴模式作出非黑即白的判斷，而是將二者的模式優(yōu)點(diǎn)在我國(guó)行政訴訟調(diào)解中進(jìn)行融合，確保我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的開(kāi)放性。

2、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的程序設(shè)置展望

公正合理的程序是行政訴訟調(diào)解制度有效運(yùn)行的前提?；诂F(xiàn)代行政法對(duì)程序的重視，在訴訟調(diào)解領(lǐng)域，從地方到中央的法院都對(duì)行政訴訟調(diào)解程序以文件的形式進(jìn)行規(guī)范⑤。在具體的行政訴訟調(diào)解制度程序設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意：

首先，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置行政訴訟調(diào)解的目的。行政訴訟調(diào)解是設(shè)置在行政訴訟制度下的一個(gè)具體制度，起到化解行政糾紛和救濟(jì)行政相對(duì)人的重要作用。當(dāng)然基于我國(guó)的行政訴訟目的，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政也是我們?cè)谡{(diào)解程序設(shè)置的時(shí)候不得不考慮的問(wèn)題。因此，在具體的調(diào)解程序設(shè)置的時(shí)候，要與民事訴訟中強(qiáng)調(diào)的調(diào)解作技術(shù)性的區(qū)別，使得行政訴訟調(diào)解與行政訴訟法律制度和諧統(tǒng)一。

其次，應(yīng)當(dāng)考慮行政訴訟的價(jià)值導(dǎo)向。在行政法領(lǐng)域公共行政不斷變遷和我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景下，服務(wù)于行政相對(duì)人為導(dǎo)向的行政訴訟制度設(shè)置是符合行政法規(guī)律的必然選擇。因此，帶有明顯的定紛止?fàn)幍男姓V訟調(diào)解制度在程序的設(shè)置上應(yīng)更加凸顯調(diào)解的服務(wù)性。比如說(shuō)行政訴訟可以設(shè)置法院的庭前審查程序，對(duì)于可以進(jìn)行調(diào)解的案件將相關(guān)信息主動(dòng)告知當(dāng)事人，由當(dāng)事人選擇是否進(jìn)行調(diào)解。再比如法院可以為選擇調(diào)解的行政相對(duì)人指定人員提供法律服務(wù)，提高其調(diào)解的效率。

四、結(jié)語(yǔ)

以我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度的成文法規(guī)定與司法實(shí)踐脫節(jié)的現(xiàn)象為分析基點(diǎn)，在行政訴訟法修改的背景下，充分探討了當(dāng)前行政訴訟法律制度引入調(diào)解制度的可能性以及制度化構(gòu)建的可行性，肯定行政訴訟調(diào)解制度在我國(guó)存在的必然性，認(rèn)為調(diào)解是完善行政訴訟法律制度的重要方式。同時(shí)基于我國(guó)的國(guó)情，在原則、范圍和程序方面對(duì)行政訴訟調(diào)解的制度化構(gòu)建提出了自己的建議。雖然筆者在認(rèn)識(shí)上也許還不夠深刻，但期望能夠通過(guò)本文拋磚引玉，共同為行政訴訟調(diào)解法律制度的構(gòu)建做出努力，這也正是筆者寫(xiě)就本文的目的所在。

注釋?zhuān)?/p>

① 行政訴訟的調(diào)解不同于民事訴訟的調(diào)解，傳統(tǒng)理論認(rèn)為行政訴訟無(wú)法調(diào)解的最大原因基于行政權(quán)的公益性和無(wú)法處分。然而，理論的最大意義是能夠指導(dǎo)實(shí)踐。在現(xiàn)實(shí)中越來(lái)越多的行政調(diào)解變相出現(xiàn)的當(dāng)下，行政法理論界應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中行政調(diào)解的做法進(jìn)行分析，形成理論與實(shí)踐的互動(dòng)，最終把實(shí)踐中的行政調(diào)解納入行政訴訟法的框架作為制度的補(bǔ)充。

② 典型的非強(qiáng)制性行政手段如行政指導(dǎo)、行政合同、行政計(jì)劃等。

③ 我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定：“人民法院在審理民事案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審判；調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強(qiáng)迫?！?/p>

④ 被告改變被訴具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許：（一）申請(qǐng)撤訴是當(dāng)事人真實(shí)意思的表達(dá)；（二）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定，不超越或者放棄職權(quán)，不損害公共利益和他人合法權(quán)益；（三）被告已經(jīng)改變或者決定改變被訴具體行政行為，并書(shū)面告知人民法院；（四）第三人無(wú)異議。

⑤最高人民法院在2007年3月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》。繼次之后，2007年5月17日，沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院出臺(tái)了行政案件協(xié)調(diào)和解制度；浙江省高級(jí)人民法院在2008年6月18日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范行政訴訟協(xié)調(diào)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》；上海市高級(jí)人民法院于2007年4月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干問(wèn)題》。

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［2］劉東亮.論行政訴訟中的調(diào)解——兼與朱新力教授商榷［J］.行政法學(xué)研究，2006（2）：78-84.

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