公平視角下政府在高等教育資源配置中的作用

賴紅梅

（閩江師范高等專科學(xué)校，福建 福州350001）

2013年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到34.5%［1］。隨著高等教育大眾化的推進(jìn)，有限的高等教育資源越來(lái)越難以滿足人民的需求，高等教育領(lǐng)域不公平現(xiàn)象日益突出。黨的《十八大報(bào)告》提出“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源”［2］（P17）。教育資源配置是影響高等教育公平的決定性因素。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其屬性決定了政府及市場(chǎng)在高等教育資源配置中的特殊作用。促進(jìn)高等教育資源配置公平又對(duì)政府如何發(fā)揮作用提出了要求。發(fā)揮政府在高等教育資源配置公平中的主導(dǎo)作用，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使2者都能夠在促進(jìn)高等教育資源配置公平中發(fā)揮最大作用，對(duì)于促進(jìn)高等教育公平，滿足人民群眾對(duì)高等教育的需求，辦好人民滿意的教育，具有關(guān)鍵性的意義。

一、教育公平對(duì)高等教育資源配置提出要求

高等教育資源是高等教育發(fā)展所需要的各種生產(chǎn)要素的總和，包括技術(shù)資源和管理資源等無(wú)形資產(chǎn)，也包括財(cái)力資源、物力資源和人力資源等有形資源。而對(duì)于高等教育資源配置的內(nèi)涵已經(jīng)不再局限于資源的分配，而是包括高等教育資源分配、使用及產(chǎn)出的全部過程。這個(gè)過程的公平會(huì)影響到高等教育公平，高等教育作為教育的一個(gè)重要組成部分，是否公平?jīng)Q定著民生的改善程度，以及國(guó)家人才隊(duì)伍建設(shè)的成敗。

高等教育公平的核心內(nèi)涵是不同地區(qū)、不同個(gè)人在接受高等教育時(shí)機(jī)會(huì)均等。具體來(lái)講，就是入學(xué)機(jī)會(huì)均等、學(xué)習(xí)中平等享有高等教育所提供的服務(wù)以及平等獲得高等教育學(xué)歷并具有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。這就是在學(xué)術(shù)界得到普遍認(rèn)同的評(píng)價(jià)高等教育公平的3個(gè)維度，即高等教育起點(diǎn)公平、高等教育過程公平及高等教育結(jié)果公平?；谶@3個(gè)維度，高等教育資源配置就要在高等教育起點(diǎn)、過程及結(jié)果上都能促進(jìn)高等教育公平。實(shí)現(xiàn)公平這一目標(biāo)，首先要獲取更多的高等教育資源，資源總量擴(kuò)大才能夠使更多的人獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)，這是適齡青年入學(xué)機(jī)會(huì)均等的前提。其次，要合理分配高等教育資源，使高等教育資源在不同教育層次、不同區(qū)域、不同學(xué)科間合理分配，滿足不同學(xué)生的需求，這是學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中享有平衡的優(yōu)質(zhì)教育資源的必要條件。再次，要高效利用高等教育資源，使高等教育資源投入的產(chǎn)出最大化，這樣更有利于培養(yǎng)出各專業(yè)的合格人才，使大學(xué)生就業(yè)時(shí)相對(duì)具備同樣的競(jìng)爭(zhēng)條件，這是促進(jìn)高等教育結(jié)果公平的重要保障。

從以上3個(gè)維度來(lái)看，教育公平對(duì)高等教育資源配置從供給、分配、使用及產(chǎn)出等幾方面都提出了要求。

二、促進(jìn)教育公平，政府在高等資源配置中起主導(dǎo)作用

在資源配置中，市場(chǎng)不能提供公共產(chǎn)品，因?yàn)閷?duì)具有外部性的產(chǎn)品市場(chǎng)所配置的量不是過多就是過少。由于這種偏好不合理，就會(huì)存在優(yōu)質(zhì)品和劣質(zhì)品。因此，公共產(chǎn)品領(lǐng)域，市場(chǎng)是被排除在外的。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其資源配置公平不能完全依靠市場(chǎng)，顯然，在促進(jìn)高等教育資源配置公平上政府應(yīng)該有所作為。主導(dǎo)作用是指能夠引導(dǎo)全局并且推動(dòng)全局向某方面發(fā)展的作用。政府在高等教育資源配置中的主體地位主要表現(xiàn)為政府是提供高等教育資源的重要主體，不僅肩負(fù)教育經(jīng)費(fèi)投入的重要使命，而且還可以通過各種手段調(diào)節(jié)、控制高等教育資源配置，推動(dòng)高等教育資源配置的公平。政府的這種主導(dǎo)作用的確立具有理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）理論依據(jù)

首先，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，并且具有資源配置的功能。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品，具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品特性。對(duì)于處于同一教室的學(xué)生來(lái)說，甲在接受教育的同時(shí)，并不會(huì)排斥乙聽課。就是說，甲在消費(fèi)教育產(chǎn)品時(shí)并不排斥乙的消費(fèi)，也不排斥乙獲得利益。但是，教育產(chǎn)品在非競(jìng)爭(zhēng)性上表現(xiàn)不充分。因?yàn)椋谝粋€(gè)班級(jí)內(nèi)，隨著學(xué)生人數(shù)的增加，生均培養(yǎng)成本也會(huì)增加，因而具有一定程度的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性。由于這類產(chǎn)品具有一定程度的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，因此稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這種性質(zhì)決定了政府要提供部分高等教育產(chǎn)品，并且其具有高等教育資源配置的功能。為了保證不同地區(qū)、不同個(gè)人接受高等教育時(shí)機(jī)會(huì)均等，政府需要在高等教育資源配置中起主導(dǎo)作用。正如美國(guó)學(xué)者阿瑟·奧肯所言：“法律規(guī)定我們有獲得平等的法律裁決的權(quán)利，有言論自由和宗教信仰的權(quán)利，有選舉權(quán)……還有在公共服務(wù)方面的各種權(quán)利，諸如受警察保護(hù)和享受公共教育的權(quán)利等等。”

其次，根據(jù)利益獲得原則，教育成本的支付應(yīng)與收益相配合，誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)，受益多，承擔(dān)多。高等教育作為國(guó)家培養(yǎng)人才的重要途徑，可以為國(guó)家提供高質(zhì)量的人力資源，增加綜合國(guó)力。高等教育投資具有正的外部性，高等教育投資帶來(lái)的結(jié)果，全社會(huì)都可以共同受益。公益性則導(dǎo)致了公共物品產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的“彌散效應(yīng)”，從而導(dǎo)致普遍的“搭便車”現(xiàn)象，而“搭便車”現(xiàn)象在客觀上約束了公共物品私人提供者的內(nèi)在激勵(lì)，從而約束了提供者的數(shù)量［3］。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，企業(yè)與個(gè)人也有受益，但是企業(yè)與個(gè)人的受益，但其受益程度遠(yuǎn)比不上社會(huì)，而且企業(yè)和個(gè)人在高等教育資源配置中目的很明顯，就是為了滿足個(gè)體的利益，而不會(huì)從公平的角度做出選擇。因此，作為代表人民的政府必然在高等教育投資中承擔(dān)更大的責(zé)任。

再次，根據(jù)能力支付原則，所有從教育中獲得好處和利益的人，無(wú)論是直接的還是間接的都應(yīng)按其支付能力大小提供教育經(jīng)費(fèi)，能力越大支付越多。無(wú)疑，政府相對(duì)于企業(yè)和個(gè)人來(lái)講，財(cái)力最大。為了保證適齡青年享有公平的接受高等教育的權(quán)利，政府就要起到主導(dǎo)作用。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

從世界范圍來(lái)看，各國(guó)高等教育公共資源的數(shù)量多少與質(zhì)量?jī)?yōu)劣主要取決于政府教育投入的數(shù)量及效率。有了政府公共教育資金的支撐，能夠保證更多的社會(huì)成員接受高等教育，享有高質(zhì)量的高等教育公共資源，促進(jìn)了高等教育資源的公平性。在澳大利亞，1999年的高等教育投資總金額為53 826.84萬(wàn)美元（教學(xué)為49 106.91萬(wàn)美元，研究為4 328.98萬(wàn)美元，其他為390.95萬(wàn)美元）；在英國(guó)，高等教育經(jīng)費(fèi)盡管有多種來(lái)源，但英國(guó)政府對(duì)高等教育的投入近些年來(lái)一直占到高等教育總經(jīng)費(fèi)的2/3左右。在美國(guó)，公立高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)一部分來(lái)自州和地方政府，平均來(lái)看，美國(guó)州和地方政府對(duì)公立高校的投入占公立高?？偨?jīng)費(fèi)收入的40%左右［4］。各國(guó)政府除了在高等教育經(jīng)費(fèi)投入中承擔(dān)主要責(zé)任，而且還通過各種手段對(duì)高等教育資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)教育公平。發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用法律手段對(duì)高等教育資源進(jìn)行協(xié)調(diào)。早在19世紀(jì)中期，美國(guó)政府就出臺(tái)了《西北土地法》《土地法令》，以立法的形式來(lái)保證高等教育資源供給。1963年，美國(guó)的《高等教育設(shè)施法》明確規(guī)定要向高校提供補(bǔ)助金和貸款用來(lái)加強(qiáng)圖書館、教室等學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國(guó)政府還有一系列的學(xué)生資助法，最典型的是《高等教育法》中提出要建立聯(lián)邦學(xué)習(xí)貸款計(jì)劃。美國(guó)的高等教育立法，旨在保證高等教育的投入，保證更多地享有高等教育資源的機(jī)會(huì)，并且?guī)椭欣щy的學(xué)生享有平等的高等教育入學(xué)的機(jī)會(huì)，從高等教育資源配置角度保證教育的公平。日本具有《國(guó)立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度》，該制度明確規(guī)定了國(guó)立高校的撥款程度及經(jīng)費(fèi)分配方式及配置方法，用以提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，保證各地方高校的均衡發(fā)展。韓國(guó)出臺(tái)了《地方教育財(cái)政交付金法》，規(guī)定了地方上繳的經(jīng)費(fèi)中有一部分用于高等教育的發(fā)展，以確保更多人享有高等教育的機(jī)會(huì)，共享高質(zhì)量的教育資源。

三、促進(jìn)教育公平，發(fā)揮政府在高等教育資源配置主導(dǎo)作用中的具體策略

（一）明確政府高等教育投資的主體地位

改革開放以來(lái)，我國(guó)開始探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但政府在教育資源中的責(zé)任始終明確。1980年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》，規(guī)定“中央級(jí)的文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)歸中央政府支出；地方級(jí)文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費(fèi)歸地方財(cái)政支出?！泵鞔_了中央政府及地方政府在教育經(jīng)費(fèi)中的責(zé)任。1993年公布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》指出“堅(jiān)持以財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)”的原則，表明政府在教育經(jīng)費(fèi)供給中的主體地位沒有改變。同時(shí)，“充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用”，要求政府在撥款時(shí)要充分考慮各地區(qū)及各級(jí)學(xué)校的不同，通過撥款的宏觀調(diào)控作用促進(jìn)教育資源配置的公平。1998年教育部頒布實(shí)施了《高等教育法》，明確了以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的高等教育投資體制。由《教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算可得出，從2001年到2010年，我國(guó)政府高等教育投入占高等教育總經(jīng)費(fèi)的比例依次為54.24%、50.55%、47.91%、45.54%、42.77%、42.85%、43.98%、47.59%、48.75%、52.78%。從整體上看，10年間國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)仍然是我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)最主要的來(lái)源渠道。

然而，從我國(guó)政府高等教育投入占GDP的比例來(lái)看，仍然低于許多國(guó)家的水平。我國(guó)高等教育國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例始終沒有超過0.8%，而該值是目前發(fā)展中國(guó)家高等教育公共支出占GDP比例的平均值，發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例已經(jīng)超過了1%，主要發(fā)達(dá)國(guó)家平均為1.7%。同為金磚五國(guó)的巴西高等教育公共經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到了1.0%，印度高等教育公共經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例也達(dá)到了0.9%。

我國(guó)高等教育進(jìn)入了大眾化階段，必須強(qiáng)化政府作為高等教育投資的主體地位，政府保證對(duì)高等教育的財(cái)政性撥款數(shù)額，為廣大人民群眾提供更多接受高等教育的機(jī)會(huì)，使大學(xué)生都能夠平等享有高質(zhì)量的高等教育資源，促進(jìn)教育公平。

（二）突出政府高等教育資源配置的調(diào)控功能

政府是高等教育資源配置的調(diào)控者，通過制定政策、稅收等手段籌措更多的高等教育資源，協(xié)調(diào)高等教育資源在各地區(qū)、各層次及各專業(yè)的公平配置，對(duì)困難學(xué)生提供資助，促進(jìn)高等教育的公平。

當(dāng)前，我國(guó)高等教育資源不足，社會(huì)投入有限，各地區(qū)、各層次有各專業(yè)間高等教育資源配置不合理，還有大量的學(xué)生因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因無(wú)法獲得高等教育，這些嚴(yán)重影響了高等教育公平，也阻礙了高等教育可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)政府應(yīng)該繼續(xù)出臺(tái)相應(yīng)政策，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，擴(kuò)大高等教育資源數(shù)量。

政府需要通過政策導(dǎo)向，協(xié)調(diào)高等教育資源在各地區(qū)、各層次及各專業(yè)間的配置。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)財(cái)力有困難的地方進(jìn)行補(bǔ)貼，使貧困地區(qū)的適齡青年具有接受高等教育的機(jī)會(huì)，并且享有一定質(zhì)量的高等教育資源。繼續(xù)完善高等教育學(xué)生資助體系，簡(jiǎn)化學(xué)生貸款和資助資格審核程序，使有困難的學(xué)生能夠接受高等教育。

（三）強(qiáng)化政府高等教育資源配置的監(jiān)督責(zé)任

在高校自治的背景下，高校辦學(xué)的自主權(quán)越來(lái)越大，政府在一定范圍內(nèi)應(yīng)該肩負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任，尤其是對(duì)高校高等教育資源配置的監(jiān)督。近年來(lái)，我國(guó)高等教育資源利用率低，產(chǎn)出效率不高，甚至還出現(xiàn)了浪費(fèi)現(xiàn)象。這需要政府監(jiān)督，來(lái)提高其利用率和產(chǎn)出效率。

為了賦予高校更大的自主權(quán)，政府不該再擔(dān)任直接管理高等教育的角色。充分利用政府和高校間的中介組織，能夠更好地起到對(duì)高校資源配置的監(jiān)督作用。在美國(guó)監(jiān)督公立大學(xué)的機(jī)構(gòu)叫“高校委員會(huì)”，在英國(guó)有專門的“高等教育撥款委員會(huì)”。在我國(guó)，教育部公布2010年年度工作要點(diǎn)時(shí)表示要加強(qiáng)設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)方案的制度研究。2012年，教育部直屬高校工作咨詢委員會(huì)第二十二次全體會(huì)議上明確提出“最近還將建立高等教育撥款咨詢委員會(huì)”，這說明高等教育撥款咨詢委員會(huì)的建立已經(jīng)提上了國(guó)家層面的工作日程。其職責(zé)是負(fù)責(zé)為政府制定財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行調(diào)研、論證和評(píng)估的咨詢工作，主要是通過與高校績(jī)效評(píng)估等相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，將財(cái)政撥款與各高校績(jī)效相掛鉤，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督等，確保經(jīng)費(fèi)使用效率的提高。要積極推進(jìn)“高等教育撥款咨詢委員會(huì)”的建立，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，無(wú)疑對(duì)突出政府的監(jiān)督責(zé)任，促進(jìn)高等教育資源配置公平起到積極和重要的推進(jìn)作用。

（四）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

高等教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，促進(jìn)高等教育資源配置公平，政府在起主導(dǎo)作用的同時(shí)，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。具體來(lái)講，首先，市場(chǎng)是高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的有效補(bǔ)充。發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育市場(chǎng)化，激活高等教育的同時(shí)，獲得了大量的社會(huì)資金。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)化的做法并非適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，但是高校應(yīng)該積極適應(yīng)市場(chǎng)的趨勢(shì)，通過提供技術(shù)及服務(wù)等方式，籌措更多的經(jīng)費(fèi)。其次，市場(chǎng)可以促進(jìn)高校間對(duì)資源的公平競(jìng)爭(zhēng)，提高高等教育質(zhì)量。再次，按照市場(chǎng)需求培養(yǎng)人才，決定影響資源配置的方向，能夠提高高等教育投入的產(chǎn)出效益。這些充分表明市場(chǎng)在促進(jìn)高等教育資源配置公平中也會(huì)起到一定的作用。

充分發(fā)揮政府在高等教育資源配置中的主導(dǎo)作用，并處理好政府與市場(chǎng)的道經(jīng)，不僅可以增加高等教育投入，合理配置高等教育資源，提升資源利用率，提高投入產(chǎn)出效率，而且對(duì)于更多人平等地接受高等教育，公平地享有高質(zhì)量的教育資源，培養(yǎng)更多具有競(jìng)爭(zhēng)力的人才，具有十分重要的意義。

［1］教育部.2013年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/.

［2］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］高金嶺.教育領(lǐng)域現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)用的幾個(gè)基礎(chǔ)問題考察［J］.廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（48）：5-7.

［4］李文良.西方政府管理高等教育公共資源的職能定位［J］.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）：92-95.