政府職能外包糾紛的司法救濟(jì)——以基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域?yàn)槔?br/>

葛先園

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠233030）

一、政府職能外包糾紛的類型

（一）政府職能外包的含義及其表現(xiàn)形式

政府職能外包是指原本由政府部門提供的公共服務(wù)，現(xiàn)在通過政府職能部門與民間組織簽訂協(xié)議，政府提供經(jīng)費(fèi)或相關(guān)協(xié)助，民間組織履行協(xié)議中的規(guī)定項(xiàng)目，或?qū)Α澳繕?biāo)群體”（target population）提供服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是要求國(guó)家行政權(quán)回歸到自身應(yīng)處的科學(xué)合理的位置，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”［1］。這也是隨著國(guó)家行政任務(wù)的多元化，有些行政任務(wù)政府部門沒有能力完成的必然結(jié)果。國(guó)家作為理性的產(chǎn)物，體認(rèn)到這些行政任務(wù)必須外包出去［2］，因而政府職能外包直觀的表現(xiàn)形式是行政任務(wù)外包。廣義的行政任務(wù)外包由3部分組成，即政府行政性任務(wù)外包、政府事業(yè)性任務(wù)外包和政府經(jīng)營(yíng)性任務(wù)外包［3］。政府行政性任務(wù)外包的本質(zhì)是把行政權(quán)本身委托給社會(huì)組織來行使，典型的例子是我國(guó)《行政處罰法》第18條第1款規(guī)定的情形。政府事業(yè)性任務(wù)是指那些應(yīng)由政府充當(dāng)組織者或媒介來非營(yíng)利性提供的公共服務(wù)任務(wù)，這些任務(wù)的外包就是行政事業(yè)性任務(wù)外包。政府經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)外包，是指那些傳統(tǒng)上屬于政府壟斷經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在通過政府特許的方式，將提供這些公共物品或公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織（主要是企業(yè)組織）。狹義的行政任務(wù)外包把政府行政性任務(wù)外包排除在外，因?yàn)榇祟愋姓蝿?wù)外包非常重視行政組織法意義上的受委托組織的形態(tài)，與純粹的委托外包合同原理差別較大。據(jù)此可見，本文所言的政府職能外包僅是指表現(xiàn)為狹義行政任務(wù)外包這一塊內(nèi)容的政府職能委托外包。這與我國(guó)當(dāng)前改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式的內(nèi)容相一致。

（二）政府職能外包可能引發(fā)的糾紛及其類型

一般而言，政府職能外包能“降低政府行政成本、提高工作效率、縮減政府規(guī)模”，實(shí)現(xiàn)政府“勤儉從政”［4］。然而，政府職能外包可能引發(fā)多種多樣的糾紛也不容忽視。要想順暢解決這些糾紛，前提是要能對(duì)這些糾紛進(jìn)行歸類。人們很容易被紛亂的具體糾紛現(xiàn)象蒙蔽了眼睛。譬如，常常會(huì)根據(jù)因不同標(biāo)的內(nèi)容引起的糾紛來羅列：基本醫(yī)療服務(wù)外包糾紛、保障房建設(shè)工程外包糾紛、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程外包糾紛、環(huán)境保護(hù)任務(wù)外包糾紛、老年照護(hù)任務(wù)外包糾紛，等等。如果按照這種外延來羅列，則政府職能外包糾紛的類型就沒有止境，不利于找到政府職能外包糾紛司法救濟(jì)的科學(xué)途徑，進(jìn)而損害作為相對(duì)人的普通民眾的合法權(quán)益。法律糾紛總是因一方法律關(guān)系主體認(rèn)為另一方法律關(guān)系主體侵犯了己方的權(quán)益，或認(rèn)為對(duì)方?jīng)]有履行其義務(wù)、責(zé)任而產(chǎn)生，所以歸類政府職能外包糾紛的類型，第1步要弄清政府職能外包法律關(guān)系的基本主體及衍生主體；第2步要搞清楚該各主體的權(quán)利義務(wù)；第3步進(jìn)行邏輯組合。這樣就能完整歸納出政府職能外包糾紛的類型。政府職能外包法律關(guān)系的基本主體是外包合同的雙方當(dāng)事人（即作為委托人的行政機(jī)關(guān)和作為受托人的其他組織或個(gè)人），衍生主體包括外包合同直接牽涉其利害關(guān)系的第三人和間接牽涉其利害關(guān)系的第三人。其對(duì)應(yīng)關(guān)系如圖1。

圖1 四方主體對(duì)應(yīng)關(guān)系圖

據(jù)此，可以組成6類兩兩相對(duì)應(yīng)主體間的法律關(guān)系，也就相應(yīng)可能產(chǎn)生6類法律關(guān)系主體間的權(quán)益糾紛：1）委托人與受托人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛；2）委托人與直接利害關(guān)系第三人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛；3）委托人與間接利害關(guān)系第三人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛；4）受托人與直接利害關(guān)系第三人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛；5）受托人與間接利害關(guān)系第三人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛；6）直接利害關(guān)系第三人與間接利害關(guān)系第三人間的法律關(guān)系及其可能產(chǎn)生的糾紛。除了第6類與委托人（行政機(jī)關(guān)）很難發(fā)生關(guān)聯(lián)之外，其他5類都與委托外包或多或少有關(guān)聯(lián)，所以這5類法律關(guān)系主體之間產(chǎn)生的權(quán)益糾紛，都可歸類為政府職能外包糾紛。鑒于這些法律關(guān)系及其糾紛非常復(fù)雜，本文的容量難以全面研討這些問題，所以下文以基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域的具體內(nèi)容為例，針對(duì)性地就相關(guān)問題展開論述。

二、基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域政府職能外包糾紛的內(nèi)容

基本醫(yī)療保險(xiǎn)作為我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的5類社會(huì)保險(xiǎn)之一，與商業(yè)保險(xiǎn)相比較，有2點(diǎn)不同：一是注重社會(huì)平衡；二是強(qiáng)制參保①。這是因?yàn)椤吧鐣?huì)保險(xiǎn)是建立在人與人之間的相互性基礎(chǔ)之上，人人并肩對(duì)抗每位成員皆可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而形成一個(gè)具有社會(huì)連帶基礎(chǔ)的共同體，其成員之間互負(fù)義務(wù)、互相扶持”［5］。社會(huì)保險(xiǎn)所欲的社會(huì)平衡和強(qiáng)制參保，皆需政府權(quán)力的介入，否則難以實(shí)現(xiàn)?；踞t(yī)療保險(xiǎn)也不例外。然而，醫(yī)療保險(xiǎn)最終給付給被保險(xiǎn)人的標(biāo)的并非金錢，而是提供基本醫(yī)療服務(wù)，但政府部門并非醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，不具有這樣的專業(yè)能力，只有將自己應(yīng)該完成的任務(wù)，通過合同委托外包給醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，與后者之間形成特約關(guān)系——所謂特約也就是我們通常所說的定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)協(xié)議，其在性質(zhì)上屬于行政合同。通過該行政合同，被保險(xiǎn)人請(qǐng)求政府提供的醫(yī)療服務(wù)轉(zhuǎn)換由定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，但費(fèi)用由保險(xiǎn)人即相關(guān)政府部門來承擔(dān)?；踞t(yī)療保險(xiǎn)法律關(guān)系中的這種特約關(guān)系，是行政機(jī)關(guān)基于法定職責(zé)，為了達(dá)到特定行政目的及完成特定行政任務(wù)而以行政合同與社會(huì)組織約定，由社會(huì)組織履行特定內(nèi)容的給付，替代該行政機(jī)關(guān)來完成其應(yīng)履行的義務(wù)，屬于典型的政府職能外包。

按照前文分析的政府職能外包糾紛的5種類型，基本醫(yī)療服務(wù)外包可能引發(fā)如下5類相應(yīng)的法律糾紛：1）保險(xiǎn)人與定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的行政合同糾紛；2）保險(xiǎn)人與其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的糾紛（譬如其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)訴稱保險(xiǎn)人沒有保障其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)）；3）保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人（包括投保單位）之間的保險(xiǎn)糾紛；4）定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)時(shí)與被保險(xiǎn)人之間的醫(yī)患糾紛；5）定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)與其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的糾紛（譬如其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)訴稱定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在競(jìng)標(biāo)過程中弄虛作假）。

三、基本醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域政府職能外包糾紛的司法救濟(jì)

（一）性質(zhì)明晰的4類糾紛的司法救濟(jì)地圖

1、保險(xiǎn)人與定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間的行政合同糾紛，可通過提起行政訴訟來解決。理由是：《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；……”。行政合同不是傳統(tǒng)的典型的具體行政行為，但行政合同一旦產(chǎn)生糾紛，相對(duì)人完全可“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)”而提起行政訴訟。

2、保險(xiǎn)人與其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間的糾紛，同樣可提起行政訴訟。理由在于：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；……”。

3、保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人（包括投保單位）間的保險(xiǎn)糾紛屬于類似于稅款征繳類的糾紛（前文已述，基本醫(yī)保不同于商業(yè)保險(xiǎn)，通常采取的是強(qiáng)制參保原則），屬于典型的行政糾紛，相對(duì)人當(dāng)然仍可以通過提起行政訴訟來解決。

4、定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)與其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的糾紛（最典型的是其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)訴稱定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在競(jìng)標(biāo)過程中弄虛作假）屬于“偽糾紛”——兩者都是普通民事主體，在彼此間沒有合約、侵權(quán)、無因管理等前因時(shí)，彼此間的糾紛無從談起，但如果確實(shí)存在定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在競(jìng)標(biāo)過程中弄虛作假等情況，其他醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)按照法定程序可向有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)。

（二）定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)與被保險(xiǎn)人之間醫(yī)患糾紛的司法救濟(jì)途徑

1、被保險(xiǎn)人與定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間發(fā)生醫(yī)患糾紛，其應(yīng)以提起民事訴訟為主，但在訴訟過程中法院應(yīng)通知保險(xiǎn)人作為第三人參加訴訟。理由在于：其一，定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)是保險(xiǎn)人的履行輔助人（基于與保險(xiǎn)人的醫(yī)療服務(wù)外包合同），但同時(shí)又與被保險(xiǎn)人之間存在一個(gè)獨(dú)立的個(gè)案醫(yī)療服務(wù)合同，而后者完全依據(jù)民事法律規(guī)范而成立。換言之，不管該醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)是否為基本醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，其都要在醫(yī)事法律允許的范圍內(nèi)按照診療規(guī)律救治病人，確保醫(yī)療服務(wù)沒有疏失。其二，必須承認(rèn)，定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的診療服務(wù)又確實(shí)受到保險(xiǎn)人政府職能外包合同影響，譬如要受其藥品目錄的限制等。其三，被保險(xiǎn)人選擇定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，須考慮保險(xiǎn)人規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的所在地和級(jí)別（因?qū)嵺`中直接關(guān)系到被保險(xiǎn)人醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷比例）。其四，保險(xiǎn)人對(duì)被保險(xiǎn)人負(fù)有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障責(zé)任（因被保險(xiǎn)人繳納了保險(xiǎn)費(fèi)），健康權(quán)保障責(zé)任（這是憲法的要求），不能隨意限制被保險(xiǎn)人就醫(yī)機(jī)構(gòu)的范圍，須確保被保險(xiǎn)人的就醫(yī)途徑和品質(zhì)。

2、被保險(xiǎn)人與定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間發(fā)生醫(yī)患糾紛，如果被保險(xiǎn)人以保險(xiǎn)人為被告提起行政訴訟，行政審判庭應(yīng)直接審理，不必移送民事庭，且須一并審理被保險(xiǎn)人與定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)間的民事糾紛。因基本醫(yī)保醫(yī)患糾紛被保險(xiǎn)人以保險(xiǎn)人為被告提起行政訴訟的主張通常有：認(rèn)為保險(xiǎn)人對(duì)藥品目錄限制不當(dāng)、保險(xiǎn)人政府職能外包時(shí)簽訂的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不合格、保險(xiǎn)人拒絕保險(xiǎn)支付導(dǎo)致醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治不能等。此時(shí)下醫(yī)患糾紛僅是表象，實(shí)質(zhì)是由作為保險(xiǎn)人的政府機(jī)關(guān)沒有正確履行保障被保險(xiǎn)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、健康權(quán)的責(zé)任，屬于行政糾紛。正因如此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“全民健保法”第6條第1款規(guī)定：“本保險(xiǎn)的保險(xiǎn)對(duì)象、投保單位、扣繳義務(wù)人及保險(xiǎn)醫(yī)事服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)人核定案件有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)先申請(qǐng)審議，對(duì)于爭(zhēng)議審議結(jié)果不服時(shí)，得依法提起訴愿或行政訴訟?！绷硗?，為了防止定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)推卸責(zé)任而導(dǎo)致被保險(xiǎn)人提起的“偽行政訴訟”，進(jìn)而導(dǎo)致“民行關(guān)聯(lián)領(lǐng)域逆向選擇”的弊病［6］，行政審判庭須一并審理可能涉及的民事性質(zhì)的醫(yī)患糾紛②。

注釋：

① 需要指出的是，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》構(gòu)建的強(qiáng)制參保尚不徹底，僅強(qiáng)制要求用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而對(duì)于個(gè)人，除了要求職工應(yīng)當(dāng)參加社會(huì)保險(xiǎn)外，對(duì)其他公民參保仍采取自愿原則。參見《社會(huì)保險(xiǎn)法》第62條、第63條。而在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)成熟的國(guó)家和地區(qū)，強(qiáng)制參保是社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則之一。參見葛先園：《我國(guó)臺(tái)灣“全民健保”補(bǔ)充保險(xiǎn)費(fèi)制度的“合憲性”》，載《內(nèi)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第11期。

② 我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟附帶審理民事糾紛沒有規(guī)定，但最近公布的《行政訴訟法修正案（草案）》第63條已有增補(bǔ)。我們有理由相信正式修改后的《行政訴訟法》會(huì)對(duì)其加以保留。該修正案（草案）是指2013年12月28日閉幕的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》。中國(guó)人大網(wǎng)2013年12月31日公布該草案全文，并向社會(huì)公開征集意見。《草案》第63條：“在行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的，當(dāng)事人不得對(duì)該民事爭(zhēng)議再提起民事訴訟。當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事爭(zhēng)議所作的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請(qǐng)可以對(duì)民事爭(zhēng)議一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟。”

［1］李克強(qiáng).把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手［EB/OL］.新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c＿115053461.htm.

［2］葛先園.民生建設(shè)中政府職能外包的正當(dāng)性［J］.安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（1）：55-58.

［3］王克穩(wěn).政府業(yè)務(wù)委托外包的行政法認(rèn)識(shí)［J］.中國(guó)法學(xué)，2011（4）：78-88.

［4］溫美榮.勤儉從政與政府行政成本關(guān)系研究［J］.行政論壇，2014（2）：51-55.

［5］葛先園.我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的法理探究［J］.理論與改革，2011（2）：133-136.

［6］施建紅.民行關(guān)聯(lián)案件類型及審理方式［J］.人民司法，2012（21）：93-97.