論社會(huì)管理創(chuàng)新與多元化糾紛解決機(jī)制

摘 要：社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為我黨和國(guó)家建設(shè)面臨的重要課題。由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和管理制度、方法的落后，社會(huì)矛盾在當(dāng)前已經(jīng)大量凸顯。構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新，離不開多元化糾紛解決機(jī)制的建立和完善。只有綜合利用多種糾紛化解機(jī)制，才能在“公平”、“效率”、“和諧”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；利益訴求；調(diào)解；非訴

作者簡(jiǎn)介：李延舜，男（1981.9.13-），漢，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，碩士。

[中圖分類號(hào)]：C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]：A

[文章編號(hào)]：1002-2139（2013）-10--02

一、社會(huì)管理創(chuàng)新的重要性及基本任務(wù)

2004年6月我黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。社會(huì)管理被納入更完備的體系性框架之中，社會(huì)管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項(xiàng)重點(diǎn)工作的組成部分之一。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)是擺在我黨和我國(guó)面前的一個(gè)嚴(yán)峻的任務(wù)。

社會(huì)管理，是指政府以及其他社會(huì)主體，運(yùn)用行政、法律、法規(guī)、政策、道德、價(jià)值等社會(huì)規(guī)范體系，直接或間接地對(duì)社會(huì)不同領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動(dòng)，是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。社會(huì)管理是人類社會(huì)必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)。因?yàn)槿说母緦傩跃褪巧鐣?huì)性，群居是人的天性。在社會(huì)的生存發(fā)展過程中，“有群即有爭(zhēng)”，人類在社會(huì)中的和諧共存與發(fā)展離不開健全有效的社會(huì)管理。因此，社會(huì)管理說到底是對(duì)人的管理和服務(wù)。

社會(huì)管理的基本任務(wù)主要有七項(xiàng)：協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定等方面，這其中很重要的一個(gè)組成部分就是化解社會(huì)矛盾。從節(jié)開始，我們將目光指向社會(huì)管理中的矛盾化解部分。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新的重心

“源淵則流長(zhǎng)，流活則源清”。社會(huì)管理的著力點(diǎn)在化解社會(huì)矛盾，解決民眾糾紛。要建立健全科學(xué)有效的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障等機(jī)制，努力消除并緩解社會(huì)緊張情緒，平和民眾心態(tài)，保持社會(huì)安定有序，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。做到這個(gè)要求，我們需要建立三種有效的機(jī)制：

1、建立健全利益訴求表達(dá)機(jī)制。大力暢通基層群眾利益訴求表達(dá)渠道，建立規(guī)范有序的信訪秩序。尤其是根源于基層群眾訴求的初次信訪，要加大鄉(xiāng)、縣兩級(jí)初訪協(xié)調(diào)處理力度，不斷提高初訪辦結(jié)率，努力把矛盾糾紛和隱患問題解決在初始環(huán)節(jié)；切實(shí)抓好網(wǎng)絡(luò)信訪，組建市（州）網(wǎng)絡(luò)信訪中心，實(shí)現(xiàn)基層群眾不出門、不上訪、不花成本就能快捷解決問題；切實(shí)抓好領(lǐng)訪代訪，由縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層信訪工作人員代理和帶領(lǐng)信訪人向上反映問題，引導(dǎo)基層群眾走正確渠道反映合理訴求，維護(hù)良好的信訪秩序；切實(shí)抓好約訪接訪，定期組織開展村（社區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部首問接訪、縣（市、區(qū)）委書記“大接訪”、市級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部約訪活動(dòng)，把矛盾問題解決在各個(gè)環(huán)節(jié)。

2、建立健全社會(huì)矛盾化解機(jī)制。創(chuàng)新矛盾糾紛化解辦法，采取八大化解舉措，即通過源頭化解、網(wǎng)絡(luò)化解、接訪化解、疑難化解、督辦化解、現(xiàn)場(chǎng)化解、依法化解、改進(jìn)化解，提高矛盾化解率，努力形成良性循環(huán)。構(gòu)建四級(jí)化解網(wǎng)絡(luò)，即建立健全村（社區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—縣（市、區(qū)）—市（州）四級(jí)矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，對(duì)排查出的各類問題堅(jiān)持分級(jí)調(diào)處與聯(lián)合調(diào)處相結(jié)合、包案調(diào)處與專班調(diào)處相結(jié)合、超前調(diào)處與督辦調(diào)處相結(jié)合。完善三個(gè)工作機(jī)制，建立高位協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)，人事分離、人戶分離、人事戶分離的重大信訪問題和群體性事件由地方主職領(lǐng)導(dǎo)或上一級(jí)跨部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)化解；建立重點(diǎn)推進(jìn)機(jī)制，堅(jiān)持做到抓主管問責(zé)，抓整改落實(shí)，抓督辦檢查，抓定期例會(huì)，抓工作通報(bào)，抓領(lǐng)導(dǎo)談話，抓經(jīng)驗(yàn)交流，抓培訓(xùn)提高，抓宣傳推廣，抓改進(jìn)提高，建立環(huán)環(huán)相扣的工作推進(jìn)機(jī)制，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處；建立改革創(chuàng)新機(jī)制，總結(jié)推廣國(guó)有企業(yè)改制維穩(wěn)、城鎮(zhèn)征地拆遷、軍轉(zhuǎn)干部安置、非正常死亡處置等好做法、好經(jīng)驗(yàn)、好典型，打造一批在全省乃至全國(guó)有影響的工作品牌。

3、建立健全疑難案件化解機(jī)制。對(duì)急難險(xiǎn)重和疑難雜癥問題要加大化解力度，組織開展疑難案件攻堅(jiān)活動(dòng)，特別是對(duì)企業(yè)改制遺留問題，在合情、合理、合法的基礎(chǔ)上，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，采取多方籌資、政府兜底，一次性了斷等諸多手段，確保當(dāng)年發(fā)生的案件當(dāng)年化解。對(duì)短時(shí)間難以化解的重大涉穩(wěn)問題要加大專班包?；饬Χ龋凑铡拔鍖！币螅磳＜視?huì)診、專班應(yīng)急、專項(xiàng)治理、專項(xiàng)打擊、專班巡查；落實(shí)“四包”責(zé)任，即包溝通、包化解、包穩(wěn)控、包接返；采取“五包一”舉措，即在重大敏感時(shí)段，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)群體、重點(diǎn)人員由一名縣級(jí)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、一名公安基層所隊(duì)負(fù)責(zé)人、一名責(zé)任區(qū)民警和兩名街辦或社區(qū)干部進(jìn)行包保穩(wěn)控，確保不出現(xiàn)失控現(xiàn)象，確保跟蹤管理化解到位。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新與多元化糾紛解決機(jī)制

處于變革期和轉(zhuǎn)型期的社會(huì)形態(tài)必然會(huì)為管理工作提出新任務(wù)和新要求，乃是因?yàn)檫@一時(shí)期不僅是社會(huì)矛盾的多發(fā)期，而且是多種社會(huì)矛盾的迭合期與交叉期，也就是復(fù)雜性與糾結(jié)性并存。此中，核心問題始終都是資源和利益的占有與分配，以及由此所引發(fā)的失衡與不公。做大做強(qiáng)蛋糕是一回事，切好分好蛋糕是另一回事。不患寡而患不均，是人們的一種心理常態(tài)與慣性思維。當(dāng)然，滋生社會(huì)矛盾的胚基還遠(yuǎn)不止此。其他像全球化、工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化等，就都是催生矛盾的社會(huì)因素，同時(shí)也都是時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)，誰也阻止不了它。日益復(fù)雜多樣的社會(huì)矛盾決定了解決糾紛的途徑不能單一化。在各方利益平衡中，可以通過判決作出權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確判斷；可以通過協(xié)商解決糾紛，充分尊重當(dāng)事人的意思自治；可以通過調(diào)解使得各方當(dāng)事人達(dá)成一致意見；還可以通過仲裁等方式尋求比較專業(yè)的權(quán)威的化解糾紛方法。這些糾紛解決的辦法，合稱多元化糾紛解決機(jī)制。

多元化糾紛解決機(jī)制是指在一個(gè)社會(huì)中，可以通過功能程序效果各不相同的多種路徑解決糾紛的一套運(yùn)作系統(tǒng)，他可以最大限度地滿足主體多樣性和需求多樣性的特點(diǎn)。根據(jù)各自的個(gè)性特征，可以分為訴訟方式和非訴訟方式兩種路徑。訴訟方式即通過訴諸法院，按照法律規(guī)定的程序形成判決對(duì)糾紛進(jìn)行裁決的方式，非訴訟方式也就是采取訴訟以外的方式，即所謂的ADR機(jī)制。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的縮寫，其意為“替代性（或選擇性）糾紛解決方式”，最初是指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的、訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。ADR作為爭(zhēng)議解決方式，最早肇始于美國(guó)，初衷是在政府的支持下通過ADR來解決“訴訟爆炸”帶來的社會(huì)問題，解除法院沉重的訴訟負(fù)擔(dān)。自產(chǎn)生以來，迅速在世界范圍內(nèi)掀起一股ADR潮流，在歐洲大陸、加拿大、澳大利亞、日本等國(guó)家相繼得到蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用。目前，在各國(guó)司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的替代性爭(zhēng)議解決方式主要有仲裁、調(diào)解、談判、案件評(píng)估、由法官主持的和解會(huì)議等。我們既可以將ADR理解成替代性糾紛解決機(jī)制，也可以將其理解成審判外的糾紛解決機(jī)制。它具有以下幾個(gè)典型特征：第一，程序上的非正式性；第二，糾紛解決基準(zhǔn)上的非法律化，即無需嚴(yán)格適用實(shí)體法規(guī)定；第三，從糾紛解決主體角度，ADR具有非職業(yè)化特征，它并不需要專業(yè)律師或法律人員的參與；第四，形式的多樣化；第五，裁決者與當(dāng)事人之間的地位是平等的，裁決者并不是行使司法職權(quán)的法官，當(dāng)事人的處分權(quán)和合意較之訴訟具有更重要的決定意義，因而被稱之為更徹底的新當(dāng)事人主義；第六，糾紛解決過程和結(jié)果的互利性和非對(duì)抗性。

在此意義上，我國(guó)的人民調(diào)解制度以及和解、信訪等都屬于有我國(guó)特色的ADR。目前，我國(guó)已經(jīng)初步形成了一套有中國(guó)特色的多元化糾紛解決機(jī)制，具體體現(xiàn)為以訴訟為核心，各種非訴訟方式為補(bǔ)充的相互配合、相互銜接，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、教育等多種手段來協(xié)調(diào)處理社會(huì)矛盾糾紛。

我國(guó)的非訴訟糾紛解決機(jī)制以調(diào)解為典型。由于儒家傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)的國(guó)民歷來有厭訟的觀念，孔子的著名政治理想“聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎”（《論語(yǔ)﹒顏淵》），被古代統(tǒng)治者所推崇，“無訟”被視為社會(huì)治理的一種理想境界，息訴成為封建社會(huì)大小官吏的重要施政目標(biāo)。同時(shí)，厭訴、息訴的觀念在社會(huì)公眾之中普遍存在，普通百姓只有萬不得已時(shí)才對(duì)簿公堂或告御狀。采用調(diào)解這種糾紛解決方式可以最大限度地實(shí)現(xiàn)“以和為貴”，畢竟雙方當(dāng)事人對(duì)簿公堂即形成了“仇人”，這不是我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)價(jià)值觀念。在第一國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間，我國(guó)建立和發(fā)展了人民調(diào)解制度，在革命圣地延安，邊區(qū)人民最早采用調(diào)解手段解決民間糾紛。新中國(guó)成立后，調(diào)解制度不斷被發(fā)揚(yáng)光大。改革開放以來，我國(guó)在繼續(xù)發(fā)展和完善人民調(diào)解制度的同時(shí)，大力推進(jìn)行政調(diào)解、司法調(diào)解，逐步形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接配合的矛盾糾紛調(diào)解工作體系。目前，全國(guó)共有人民調(diào)解組織84萬多個(gè)，每年調(diào)解民間糾紛400多萬件，調(diào)解成功率超過95%，對(duì)于妥善化解人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，發(fā)揮了不可替代的重要作用，被國(guó)際上稱為“東方一枝花”。

除訴訟和調(diào)解外，還有兩種非常重要的糾紛解決方式。首先是仲裁，仲裁在商事仲裁、勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中作為一種糾紛解決方式迅速發(fā)展起來，各類仲裁制度不斷健全完善；其次，信訪從一種“上達(dá)視聽”的群眾反映方式變成了糾紛解決方式。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府把信訪工作作為以人為本、執(zhí)政為民的一項(xiàng)重要工作來抓，信訪工作在解決陳年積案、改善民生、維護(hù)人民權(quán)益中發(fā)揮著越來越重要的作用。2005年，國(guó)務(wù)院頒布信訪條例，把信訪工作納入法制化軌道，信訪作為多元化糾紛解決機(jī)制重要組成部分的地位和作用日益凸顯。

小結(jié)

黨的十六屆六中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)。和諧社會(huì)不是沒有矛盾的社會(huì)，而是社會(huì)矛盾糾紛得到及時(shí)妥善化解、人民權(quán)益得到及時(shí)有效維護(hù)、社會(huì)公平正義得到及時(shí)有力弘揚(yáng)的社會(huì)。因此，構(gòu)建一套有中國(guó)特色的多元化糾紛解決機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。