長江港口期盼改革“紅利”

摘 要：本文對長江港口體制改革基本情況，主要工作成效，面臨的突出問題及進(jìn)一步深化改革意見談了一點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：長江黃金水道 港口 體制改革

2001年11月，國務(wù)院辦公廳（國辦發(fā)【2001】91號）頒布了港口體制改革方案，拉開了全國港口體制改革的序幕。長江港口十年來，按照三個(gè)有利于方針，經(jīng)過不懈地努力，尤其是在合力建設(shè)長江黃金水道方針的推動(dòng)下，長江港口上臺階、邁大步，港口的面貌發(fā)生了巨大的變化。下面就長江港口體制改革基本情況，主要工作成效，面臨的突出問題及進(jìn)一步深化改革意見談一點(diǎn)看法，已求引起相關(guān)部門對港口體制改革的重新重視，進(jìn)一步釋放“改革”對港口發(fā)展的紅利。

長江港口體制改革基本情況

1、沿江城市港口行政管理體制

2002年，長江港口下放地方政府管理后，地方政府按照“政企分開、一港一政”的原則，組建了新的港口行政管理機(jī)構(gòu)。在所有沿江地方政府的港口行政管理部門中，機(jī)構(gòu)設(shè)置有6種形式。一是以“市港航管理局”形式、內(nèi)設(shè)“港口處”或“港口科”；二是以“市港口管理局”形式；三是以“市港口航務(wù)管理局”形式的；四是以“市港口管理委員會(huì)”和“市口岸管理委員會(huì)”合署辦公；五是以“市口岸和港口管理局”形式；六是以“市交通運(yùn)輸局”形式、內(nèi)設(shè)“港口處”。盡管各地港口行政管理部門的名稱、單位性質(zhì)、隸屬關(guān)系、職責(zé)范圍、管理權(quán)限、經(jīng)費(fèi)來源不盡一致，但其職責(zé)是明確的。都能按照國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)交通部等部門〈關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見〉的通知》（國辦發(fā)[2001]91號）、交通部《關(guān)于貫徹實(shí)施港口管理體制深化改革工作意見和建議的函》（交函水[2002]1號）的要求，實(shí)施轄區(qū)港口行政管理職能。

2、改革后長江港口企業(yè)

港口體制改革后，長江原部雙重領(lǐng)導(dǎo)港口大多實(shí)行了轉(zhuǎn)企改制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建成為自負(fù)盈虧獨(dú)立企業(yè)法人。目前長江港口企業(yè)數(shù)量眾多，企業(yè)所有制形式多樣。其資本構(gòu)成既有國有投資，也有境外資本、民間資本等，港口企業(yè)合作的對象既有航運(yùn)企業(yè)、也有非港口企業(yè)和民營企業(yè)，長江港口企業(yè)實(shí)現(xiàn)了資本多元化、經(jīng)營多元化。

長江港口改革后發(fā)展主要工作成效

長江發(fā)展的成功實(shí)踐證明，國務(wù)院關(guān)于“長江港口深化體制改革、下放地方政府管理”的決策是完全正確的，它極大釋放解放了長江港口生產(chǎn)力，長江港口面貌發(fā)生了巨大的變化。

從港口行政管理層面來看，長江港口全部下放地方政府管理后，實(shí)現(xiàn)了“一港一政”，各市港口行政管理部門能夠履行政府賦予的港口行政管理職能，管理水平逐年提高?？朔^去政出多門的弊端，極大激發(fā)了地方政府支持發(fā)展長江港口的積極性。

從港口企業(yè)層面來看，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求，通過企業(yè)經(jīng)營、資本、組織結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整，進(jìn)行合資、合作，在改革中發(fā)展壯大，企業(yè)活力增強(qiáng)，管理水平提高；通過產(chǎn)業(yè)與資本的融合，融資能力顯著增強(qiáng)，公司資產(chǎn)劇增，效益提升。港口體制改革為港口企業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間，也為港口企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

從港口改革實(shí)際效果來看，各方面取得了明顯成績：

一是港口生產(chǎn)持續(xù)增長，企業(yè)效益不斷提升。港口生產(chǎn)持續(xù)增長，連創(chuàng)新高。在長江沿江腹地經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸需求帶動(dòng)下，長江港口生產(chǎn)保持了穩(wěn)步增長的態(tài)勢。“十五”期間，長江港口吞吐量年均增速超過20%，“十一五”以來，盡管金融危機(jī)不斷沖擊長江航運(yùn)市場，長江港口生產(chǎn)依然保持較快增速，2012年邁上了17.5億噸的新臺階，是10年前的6倍以上。近幾年來，新一輪長江港口大建設(shè)、大發(fā)展的勢頭依然不減，長江干線各主要港口吞吐量逐年遞增。港口行業(yè)在長江流域國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易快速發(fā)展方面發(fā)揮了基礎(chǔ)保障重要作用。

二是港口建設(shè)步伐不斷加快，港口供需矛盾得到極大的緩解。長江港口進(jìn)行體制改革以來，建設(shè)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，重點(diǎn)完善了煤炭、礦石、集裝箱、滾裝等一系列專業(yè)化泊位建設(shè)和庫區(qū)復(fù)建工程，使港口綜合通過能力進(jìn)一步提高，配套設(shè)施不斷完善。目前，生產(chǎn)性碼頭泊位數(shù)達(dá)4114個(gè)，其中萬噸級以上泊位達(dá)到421個(gè)，包括南通、泰州、鎮(zhèn)江、南京在內(nèi)的10個(gè)長江干線港口已成為億噸大港。在長江港口碼頭建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，港口運(yùn)營技術(shù)設(shè)施得到改善，如今，長江港口裝卸設(shè)備、運(yùn)營設(shè)施無論從種類、裝卸能力都取得長足進(jìn)步，大型裝卸設(shè)備機(jī)械化、現(xiàn)代化、智能化的進(jìn)程加速。隨著一系列先進(jìn)港機(jī)設(shè)備以及信息技術(shù)的應(yīng)用，港口碼頭的服務(wù)效率顯著提升。

三是港口功能得到了拓展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。長江沿線港口功能由客貨運(yùn)輸換裝和中轉(zhuǎn)，逐步向裝卸、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、工業(yè)、商貿(mào)、旅游等多元化功能發(fā)展，在促進(jìn)沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)和配置資源中的作用日益增強(qiáng)，對長江流域擴(kuò)大對外交往，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響。目前長江沿線港口所在地城市充分發(fā)揮港口區(qū)位優(yōu)勢，在港口周邊腹地大力發(fā)展臨港工業(yè)和現(xiàn)代物流，成為長江流域水運(yùn)發(fā)展的重要方向。依托長江港口建設(shè)物流園區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成為港口和區(qū)域新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。長江港口在傳統(tǒng)的裝卸、轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上向包裝、加工、倉儲(chǔ)、配送、提供信息服務(wù)等高附加值綜合物流功能延伸。隨著長江港口碼頭功能的日臻完善，長江港口接卸的貨種也不斷拓展。除傳統(tǒng)礦石、煤炭、石油等大宗物資外，集裝箱、液體化工、散裝水泥及糧食、滾裝運(yùn)輸?shù)劝l(fā)展迅速。已初步形成了系統(tǒng)配套、能力充分、物流成本較低的五大港口運(yùn)輸系統(tǒng)：一是由南京以下長江港口為中轉(zhuǎn)港，提供長江沿線大型鋼鐵企業(yè)的專用卸船碼頭和公用卸船設(shè)施組成的鐵礦石運(yùn)輸系統(tǒng)；二是以海進(jìn)江以及長江\"三口一枝\"為主的煤炭中轉(zhuǎn)港，提供長江沿線大型鋼廠、發(fā)電企業(yè)專用卸船碼頭和公用卸船設(shè)施組成的煤炭運(yùn)輸系統(tǒng)；三是依托長江沿線中石化企業(yè)，提供專業(yè)化石油裝卸船碼頭石油及制品的油品運(yùn)輸系統(tǒng)；四是以上海、南京、太倉等干線港為主，其他長江支線和喂給港組成的集裝箱運(yùn)輸系統(tǒng)；五是以重慶港、宜昌港為主要輸入、輸出中轉(zhuǎn)港的滾裝運(yùn)輸及物流系統(tǒng)。

四是港口規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)，整體優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。長江港口“政、企”分開以后，長江港口資源整合已經(jīng)悄然而生，上游地區(qū)重慶市轄區(qū)重慶港、涪陵港、萬州港三港已實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組，成立了新的港口物流集團(tuán)公司，標(biāo)志著長江港口資源整合全面展開。隨后，上海港推行的長江戰(zhàn)略，主要以集裝箱運(yùn)輸為切入點(diǎn)，相繼與重慶、武漢、九江、蕪湖、南京、江陰等港開展合作，先后合資組建了集裝箱碼頭公司、物流公司和內(nèi)支線集裝箱運(yùn)輸公司，從而形成了從長江上游到下游的集裝箱裝卸、運(yùn)輸、代理一條龍服務(wù)的支線運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)和喂給港群，實(shí)現(xiàn)了長江流域與沿海地區(qū)集裝箱業(yè)務(wù)及港口資源的整合，為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。下游蘇州港通過對蘇州市所屬張家港、太倉港、常熟港三港實(shí)行資源整合一體化而形成了蘇州新港，使蘇州港一躍成為億噸級大港，進(jìn)入全國十大港口行列。經(jīng)過市場的培育與發(fā)展，長江已經(jīng)基本建立了主要港口、地區(qū)性重要港口和其他一般港口三個(gè)層次的港口。形成了四大港口群，即四川三峽庫區(qū)港口群、湖北武漢地區(qū)港口群、安徽蕪湖地區(qū)港口群、江蘇南京等長江三角地區(qū)港口群；港口群的形成及港口資源的整合，使港口群內(nèi)部和港口群之間實(shí)現(xiàn)了分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互協(xié)作、競爭有序的格局，增強(qiáng)了為腹地經(jīng)濟(jì)服務(wù)的能力。同時(shí)，交通運(yùn)輸部制定《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》，規(guī)劃構(gòu)建了我國港口較為完整的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃體系，更有利于促進(jìn)長江港口布局進(jìn)一步優(yōu)化和長江水運(yùn)跨越式發(fā)展。

五是港口投資主體實(shí)現(xiàn)了多元化，為港口發(fā)展注入巨大動(dòng)力。港口企業(yè)逐步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，長江港口企業(yè)呈現(xiàn)大型化、集團(tuán)化、民營化的發(fā)展新趨勢。一是實(shí)行股份制改造上市公司，重慶港港九股份有限公司、蕪湖港儲(chǔ)股份有限公司、南京股份有限公司等都是通過股份改造成立的上市公司；二是港口企業(yè)實(shí)行民營化，到目前為止，江陰港、泰州港、公安港等企業(yè)實(shí)行民營化；三是實(shí)行內(nèi)資聯(lián)營聯(lián)合改組，武漢、九江港為更好地籌集資金與我國港口企業(yè)龍頭-上海港聯(lián)合，他們不求控股只求做大做強(qiáng)，為長江港口走聯(lián)營聯(lián)合路子樹立了典范，此外，城陵磯港走了一條非聯(lián)合的路子，他們與岳陽林氏集團(tuán)聯(lián)合，對企業(yè)走出困境籌集建設(shè)貸款資金起到了重要作用，上海港實(shí)行長江戰(zhàn)略集裝箱公司與長江各港很多集裝箱公司聯(lián)合，對促進(jìn)長江港口集裝箱發(fā)展，提高港口效益都起到相當(dāng)重要的作用。目前，長江港口已經(jīng)初步形成了投資主體多元化的局面。港口建設(shè)投資方式已經(jīng)由單一的主要由依靠國家財(cái)政撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿Y、地方、企業(yè)籌資、利用外資、社會(huì)融資等多種形式，形成了投資渠道、投資主體多元化的新機(jī)制，有力促進(jìn)了長江港口的發(fā)展。

六是港口發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，競爭力不斷增強(qiáng)。十年來，港口徹底下放地方，政企分開，相應(yīng)進(jìn)行了港口理貨、引航體制改革，出臺了一系列港口改革配套規(guī)章和措施，這對加強(qiáng)港口管理、維護(hù)市場秩序、改善投資環(huán)境等發(fā)揮了積極的作用，極大促進(jìn)了港口發(fā)展。港口管理體制改革，逐步理順了地方和中央對港口管理的關(guān)系，充公調(diào)動(dòng)了沿江地方政府支持港口發(fā)展的積極性，有效地促進(jìn)了港口集疏運(yùn)供給能力、運(yùn)輸費(fèi)用、服務(wù)水平和便捷的通關(guān)體系以及信息平臺的建設(shè)，使港口發(fā)展環(huán)境得到了全面改善，參與市場競爭力水平顯著提高。

長江港口體制改革存在的若干問題

長江港口下放地方政府管理，實(shí)行政企分開，取得的成績是巨大的，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)如下：

改革不徹底。體現(xiàn)在新組建的長江港口管理機(jī)構(gòu)大部分都是事業(yè)性編制，需靠自收自支來解決機(jī)構(gòu)運(yùn)作費(fèi)用。存在與管理對象爭利的可能性，一定程度削弱了港口行政管理部門行政管理職能及正當(dāng)性。個(gè)別港口仍然存在“一港兩政”的多頭管理現(xiàn)象。如九江港，根據(jù)《九江港總體規(guī)劃》和九江行政區(qū)劃設(shè)置，九江港規(guī)劃范圍包括九江市域內(nèi)、鄱陽湖區(qū)及其主要支流岸線。但根據(jù)現(xiàn)行港口管理體制，有兩個(gè)港口管理機(jī)構(gòu)，其中一個(gè)負(fù)責(zé)管理長江長江沿線，另外一個(gè)負(fù)責(zé)管理其他水域。這種體制不利于港口的長期發(fā)展和對《九江港總體規(guī)劃》的組織實(shí)施，更不利于九江市充分發(fā)揮沿江優(yōu)勢，推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和趕超發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

新組建的港口管理機(jī)構(gòu)上下級組織體系功能發(fā)揮不完善，一定程度影響港口行政管理效果。現(xiàn)行的港口管理體制偏重發(fā)揮基層港口行政管理部門的職能，但上級港口行政管理部門管理職能沒有充分體現(xiàn)。如部級、省級港口規(guī)劃宏觀統(tǒng)籌管理乏力，一定程度影響港口行政管理效果。如省一級缺乏統(tǒng)一港口規(guī)劃控制引導(dǎo)，造成同一省區(qū)內(nèi)各地方碼頭建設(shè)各行其是，低水平重復(fù)投資、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重。

港口行政管理機(jī)構(gòu)在長江岸線使用審批上權(quán)威性不夠，一定程度影響港口在城市中心地位作用的發(fā)揮。新的港口管理機(jī)構(gòu)與本地其他涉水管理部門在長江岸線使用上多頭管理現(xiàn)象依然存在。如長江岸線使用應(yīng)由港口行政管理作為主管單位才合理，但是水利部門也在進(jìn)行岸線管理，還有其他部門在管理。由于同一地區(qū)存在兩種或兩種以上涉水管理部門，沿江地方政府為了加強(qiáng)長江岸線使用審批管理，多采用岸線聯(lián)審方式進(jìn)行，一般由即由市發(fā)改委（沿江辦）組織召集港口、海事、規(guī)劃、國土、水利、環(huán)保等相關(guān)職能部門對涉岸港口項(xiàng)目進(jìn)行岸線聯(lián)審，各單位根據(jù)各自職能發(fā)表聯(lián)審意見，聯(lián)審會(huì)實(shí)行一票否決制，項(xiàng)目通過聯(lián)審后由市政府下發(fā)聯(lián)審?fù)庖庖?，?xiàng)目建設(shè)單位根據(jù)聯(lián)審意見再到各職能部門辦理各單項(xiàng)報(bào)批手續(xù)。該管理方式有利有弊，有利之處是使得建設(shè)單位少走彎路和回頭路，不利之處是容易使建設(shè)單位認(rèn)為岸線聯(lián)審意見就是法定的岸線批文，弱化了港口部門的職能，給港口部門的岸線管理帶來一定難度。這種管理方式也造成港口在岸線資源使用上得不到充分保障。

港口公共設(shè)施建設(shè)投入仍顯不足。航道、錨地等公用設(shè)施是加快港口發(fā)展的基礎(chǔ)性設(shè)施。由于缺乏穩(wěn)定的資金渠道和足夠的資金投入，長期以來長江港口公用設(shè)施的建設(shè)受到很大的制約。目前，長江港口公共設(shè)施建設(shè)雖然有了一定規(guī)模，但隨著港口經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，航道水深不足、錨地嚴(yán)重缺少的矛盾仍然突出，港區(qū)航道基礎(chǔ)條件仍待改善，隨著船舶大型化發(fā)展，港口專業(yè)化接卸能力仍不足，在一定程度上制約了港口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

港口體制改革后，各地港口行政管理部門都能按照政府賦予的港口行政管理職能各盡其責(zé)，但相互之間的聯(lián)系交流不夠、協(xié)調(diào)乏力，“各自為政”和“各自為戰(zhàn)”的情況普遍存在。省際間雙邊、多邊港口行政管理事務(wù)協(xié)調(diào)難度大、效率低。

地方政府在港口基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)承擔(dān)出資、管理、維護(hù)義務(wù)缺位。已經(jīng)實(shí)施的《港口法》已明確規(guī)定：地方政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，但由于地方財(cái)政困難，這一塊資金并沒有得到落實(shí)，涉及部頒規(guī)定用于港口基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)渠道界定義不明確，致使長江港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)實(shí)際上處于無序管理狀態(tài)，嚴(yán)重影響長江港口功能的充分發(fā)揮。

進(jìn)一步深化改革工作建議

當(dāng)前，長江港口體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，港口體制深化改革的任務(wù)艱巨，總結(jié)近十年長江港口體制改革取得成績和存在問題，為切實(shí)加強(qiáng)長江港口行政管理工作，進(jìn)一步規(guī)范長江港口建設(shè)、經(jīng)營市場秩序，鼓勵(lì)和保護(hù)港口企業(yè)公平競爭，最大限度地解放和發(fā)展港口生產(chǎn)力，滿足沿江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，為此提出以下幾點(diǎn)建議：

港口管理體制還有待進(jìn)一步深化改革。一是盡快把沿江港口行政管理部門納入地方公務(wù)員管理體制，經(jīng)費(fèi)由地方政府全額預(yù)算解決。按照《港口法》和交通部對港口體制改革“一城一港一政”的原則要求，建議對各地港口行政管理資源進(jìn)行進(jìn)一步整合。

充分發(fā)揮省級港口行政管理部門及交通運(yùn)輸運(yùn)輸部在港口規(guī)劃方面權(quán)威作用，建議盡快出臺沿江省級港口布局規(guī)劃及長江干線港口布局規(guī)劃。交通運(yùn)輸部和省級港口行政管理部門對長江干線港口城市的港口規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行檢查。

沿江地方政府要賦予港口行政管理部門在岸線使用方面發(fā)揮管理主體作用。港口建設(shè)和岸線使用嚴(yán)格按照港口規(guī)劃執(zhí)行，發(fā)揮港口規(guī)劃在城市規(guī)劃和岸線資源利用中的中心地位作用。

港政行政管理部門要與當(dāng)?shù)厣嫠块T加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，如建立定期聯(lián)席會(huì)議制度、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力量打擊違法行為、形成管理合力高效解決影響港口水運(yùn)發(fā)展的問題。建議由長航局建立一個(gè)集港口、海事、航道、公安、通訊等單位組成涉水聯(lián)席會(huì)，聚集港政、航政、水路運(yùn)政合力，為長江水運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

地方政府要切實(shí)履行《港口法》的要求，承擔(dān)港口公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的責(zé)任，解決港口公用經(jīng)費(fèi)不足的問題。建議地方政府盡快履行對長江港口進(jìn)出港航道、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)責(zé)任，設(shè)立港口進(jìn)出港航道、錨地管理專項(xiàng)資金，如委托港口企業(yè)維護(hù)和管理，應(yīng)給予企業(yè)相應(yīng)補(bǔ)償；或者允許港口經(jīng)營者對錨地進(jìn)行合理的經(jīng)營收費(fèi)，以解決錨地維護(hù)經(jīng)費(fèi)長期由企業(yè)承擔(dān)的問題。研究長江港口公共設(shè)施長期資金來源及補(bǔ)償問題。

建議賦予長江航務(wù)管理局長江港口行業(yè)行政管理職能。建立與沿江港口行政管理部門新型、有效的工作關(guān)系，對長江干線港口發(fā)展的重要問題予以指導(dǎo)，開展行業(yè)前瞻性需求研究、政策指導(dǎo)長江干線港口的發(fā)展，賦予政策法規(guī)、規(guī)劃建設(shè)、岸線管理、科技進(jìn)步、信息化、統(tǒng)計(jì)、安全人才業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面的職能，切實(shí)加強(qiáng)行業(yè)行政管理力度。