決策風向

針對地方債務的全國性摸底正在進行中。

債務鏈條的不斷延伸、變相舉債的出現(xiàn)，以及利息的累積等，都讓地方債務的真實規(guī)模變得撲朔迷離，凸顯出全口徑排查的重要性。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，所謂全口徑排查，意味著不僅要排查地方融資平臺貸款等常規(guī)地方債務，還將重點排查非信貸類融資。例如政信合作的信托、保險資金投資基礎設施債權(quán)、券商資產(chǎn)管理、融資租賃、短期融資券、各級財政借款以及其他政府借款等，都將統(tǒng)計在內(nèi)。

接近中國銀監(jiān)會的人士透露，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象，較為突出。

2012年9月，財政部下發(fā)《關于地方政府性債務管理系統(tǒng)推廣運用的通知》，對地方政府性債務的分類和統(tǒng)計，進行了細化和優(yōu)化。該《通知》將債務細分為直接債務、擔保債務和債務轉(zhuǎn)貸等幾大項，同時要求對政策性掛賬、拖欠工資，以及其他建設項目，也進行統(tǒng)計審核。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，一些地方對于債務余額的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只統(tǒng)計了本金，而沒有統(tǒng)計將要支付的利息。由于以往的“賣地財政”不可持續(xù)，地方政府債務還款壓力將成倍放大。相關人士指出，“部分地方政府未來的財政收入，可能還利息都不夠?！?/p>

消息人士透露，決策層已經(jīng)要求有關部門制定更為嚴格的措施，對地方債務進行細化的全口徑清查?！叭绻麤Q策層不搞清楚，下一步如何進行宏觀調(diào)控和分配財政資金，真的心里沒底?！?/p>

地方版AMC啟動

在決策層清查地方債務的同時，一些地方政府開始致力于債務風險的化解，特別是地方融資平臺風險的化解。

目前，江蘇省已籌備成立全國首家省級資產(chǎn)管理公司（AMC），經(jīng)營江蘇省內(nèi)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓。

“這個事情已經(jīng)運作了很久，一方面是為了無錫尚德的風險化解，另一方面是為將來可能出現(xiàn)的地方債務風險提早做準備?！蹦硣秀y行江蘇分行的一位人士對《財經(jīng)國家周刊》記者透露。

江蘇省政府將省資產(chǎn)管理公司注冊地放到了無錫。原因是，無錫目前是全省金融風險積聚之地，部分新興行業(yè)（如光伏）急速衰敗，使得地方政府稅收銳減，金融機構(gòu)不良率雙升。

據(jù)悉，江蘇省資產(chǎn)管理公司最大的股東是無錫市國聯(lián)發(fā)展（集團）有限公司，其余股東主要為江蘇省國資委所屬國資企業(yè)。

無錫市金融辦一位負責人對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，江蘇省AMC的籌辦，主要是無錫國聯(lián)在運作，金融辦未有實質(zhì)性干預。

中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍向記者指出，一些國有企業(yè)經(jīng)營不善，已經(jīng)出現(xiàn)無法償還的債務，如果完全由政府來兜底，是不恰當?shù)?，應該讓市場主體去發(fā)揮作用，這也是化解地方債務風險的一條可行性渠道。

與1999年時成立長城、信達、華融、東方四大資產(chǎn)管理公司不同，為避免日后化身為新的政府融資平臺，此次地方版AMC初創(chuàng)就選擇了更加市場化的模式，避免政府干預。

2012年2月，財政部聯(lián)合銀監(jiān)會印發(fā)《金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量轉(zhuǎn)讓管理辦法》（下稱6號文），指出“各省級人民政府原則上只可設立或授權(quán)一家資產(chǎn)管理或經(jīng)營公司，只能參與本省（區(qū)、市）范圍內(nèi)不良資產(chǎn)的批量轉(zhuǎn)讓工作，其購入的不良資產(chǎn)應采取債務重組的方式進行處置，不得對外轉(zhuǎn)讓”。

原東方資產(chǎn)管理公司總裁梅興保指出，很多連年虧損的項目，大多由地方政府主導，具備地方國企背景。因而地方也需要建立本地的資產(chǎn)管理公司，去處置、盤活這些不良資產(chǎn)。

所以，地方版AMC設立，被視作地方政府出手緩解地方融資平臺債務壓力的一種途徑。

除江蘇外，山東省也開始籌建地方版AMC。當?shù)刂槿耸糠Q，“山東省設立資產(chǎn)管理公司的框架正在醞釀，但還沒上報?！?/p>

考量資產(chǎn)證券化

更多的存量債務化解之策正在醞釀。據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，用資產(chǎn)證券化的方式疏導地方政府已有債務，目前正處于央行等部門的考量之中。

資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動性的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)換為在金融市場上可以自由買賣的證券，使其具有流動性。進行證券化后的銀行貸款將不再屬于銀行貸款，而證券化騰挪出的貸款額度，可以讓地方政府到銀行進行再次貸款。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，央行在推動資產(chǎn)證券化方面，態(tài)度較為積極。央行希望地方債陽光化、規(guī)范化，從而避免地方財政風險擴大到銀行系統(tǒng)，并提高直接融資占比，推動債券市場融資創(chuàng)新。

地方政府層面，由于不少地區(qū)面臨較高負債率，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，又不斷涌現(xiàn)出新的投資沖動，因此也具有較強意愿推進地方債的證券化進程。

對于這一發(fā)展趨勢，銀監(jiān)會相關人士對《財經(jīng)國家周刊》記者指出，資產(chǎn)證券化意味著地方政府的債務風險將轉(zhuǎn)移至市場。因此，銀監(jiān)會的意見是集中對地方債中的優(yōu)質(zhì)債務進行證券化探索，并且要“干凈地買斷”，即一筆債務一旦從銀行報表劃出后，不能附帶回購條款，不能再通過其他形式回到銀行體系內(nèi)。

目前地方政府債務屬于優(yōu)質(zhì)債務的比例有限，而且，地方政府債務一旦證券化后，將獲得更多貸款空間。為了不在解決一個風險的同時，埋下一系列的附加風險，“這一業(yè)務的探索須非常謹慎”，上述銀監(jiān)會人士表示。

發(fā)改委相關人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，資產(chǎn)證券化或許可以讓銀行規(guī)避一時的麻煩，但無論如何，地方政府出現(xiàn)債務償付困難時，中央財政兜底這一點都無法回避。因此從發(fā)改委角度看，不論化解債務的方法進行何種創(chuàng)新，他們都要求地方政府有良好的財政收入做保障。

“目前，一些地方政府財務收支面臨困局，所以大面積鋪開可能將有很長路要走。”這位人士說。

來自財政部門的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者指出，在全面推動資產(chǎn)證券化之前，首先要理順一些機制，例如應考慮就一些資產(chǎn)情況不好的地方政府建立黑名單制度。

邊控制邊規(guī)范

雖然舊債的消化仍在摸索中，但是隨著新一輪城鎮(zhèn)化建設的推進，部分地方政府又開始了新一輪通過負債拉動投資的苗頭。

近月來，各地方政府陸續(xù)出臺投資規(guī)劃。目前已公布的數(shù)據(jù)顯示，全國各省、市、區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額已逾20萬億元。國家開發(fā)銀行行長鄭之杰近日撰文稱，到2020年，中國至少需要50萬億元投資，以滿足不斷增長的城鎮(zhèn)化需求，而這個數(shù)據(jù)與中國2012年GDP總額大體相當。

一些專家擔心，推進城鎮(zhèn)化進程中，若后期出現(xiàn)資金鏈斷裂，則有可能引發(fā)局部性金融風險。有接近銀監(jiān)會的人士表示，在已被統(tǒng)計的融資平臺貸款中，項目自身現(xiàn)金流能夠全覆蓋貸款的，不到一半。

消息人士對《財經(jīng)國家周刊》記者透露，全面摸底之后，地方債務將進行更加細化的分類管理，“具體或?qū)⒔梃b銀行貸款的五級分類標準”。

目前，商業(yè)銀行依據(jù)借款人的實際還款能力進行貸款質(zhì)量的五級分類，即按風險程度將貸款劃分為五類：正常、關注、次級、可疑、損失，后三種為不良貸款。

據(jù)悉，決策層對于地方債的總體思路是加強規(guī)模控制、預算管理和風險預警等制度的建設。

規(guī)模控制被排在預防地方債風險的首位。有接近決策層的知情人士透露，在全面排查地方債的同時，中央指示要抓緊建立和完善地方政府性債務規(guī)模管理，對地方政府性債務進行全口徑管理和動態(tài)監(jiān)督。嚴格控制新增債務規(guī)模繼續(xù)擴大，尤其是嚴格控制新形式表外債務的擴大。

按照要求，未來地方政府須全面建立債務管理制度，要把地方政府債務分類納入預算管理，明確地方債務的舉債界限。

針對地方債務的風險預警機制也已提上政策議程。據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，財政部曾建議決策層，制定地方債信息披露制度，主要是對地方政府發(fā)行和交易債券過程中的信息披露，作出明確的規(guī)定，防止地方政府的非公開性操作。

而真正有效控制風險的長遠之計在于，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

“譬如，在城投債發(fā)行過程中，地方財政隱形擔保被取消?！壁w錫軍在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，

中國人民銀行金融研究所研究員鄒平座告訴記者，地方政府發(fā)展需要融資，這很正常，國家更多的是應該開放市場，引導地方政府以市場化的手段進行融資。

2011年國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。由此，中國醞釀已久的市政債開始啟動。

但是，迄今地方發(fā)債仍是停留在“自行發(fā)債”（即中央財政代理發(fā)行），而不是“自主發(fā)債”。在記者的采訪中多位專家表示，解決地方建設資金不足瓶頸，規(guī)范地方政府負債行為，根本之策還應該是在信息公開的基礎上，賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。

4月25日，中央政治局常務委員會召開會議明確提出，要抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

有消息人士對《財經(jīng)國家周刊》記者透露，目前進行的預算法修訂的一項重要內(nèi)容，就是修改限制地方政府舉債的條款，即從法律層面賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)力。不過，這位人士也表示，地方政府自主發(fā)債成行仍需時間。因為這既需要預算透明，也需要明確中央和地方的權(quán)責。

在解決地方債的問題上，另有一個緊迫的任務是建立地方籌資和處理債務的法律框架。

除了修訂預算法外，不少學者還建議要完善擔保法及相關財經(jīng)法律，對地方政府舉債進行合法性授權(quán)，奠定其合法性基礎。還有部委向決策層建議，應盡快制定“地方公債法”，以法律形式對地方政府舉債進行規(guī)范。