融資平臺“下鄉(xiāng)”

借“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)示范”東風(fēng)，蘇南Z鎮(zhèn)近幾年搭起了七家融資平臺，以彌補(bǔ)建設(shè)及民生資金缺口。

靠土地指標(biāo)打下底，上級政府擔(dān)保扶上馬，政策性銀行送一程，這七家融資平臺如今有三個盈利，整體資金鏈依然緊張。

地方政府融資平臺，這種原本在城市里流行的資本運(yùn)作模式，近年來開始呈現(xiàn)向地級市以下的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U張的趨勢。

由于身處發(fā)達(dá)地區(qū)，Z鎮(zhèn)融資平臺的市場化規(guī)范程度較高。放眼全國，更多的縣級以下融資平臺則有更大風(fēng)險，財政部科學(xué)研究所所長賈康等學(xué)者對此早已明示。

《財經(jīng)國家周刊》記者實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方融資平臺“下鄉(xiāng)”，在承擔(dān)新農(nóng)村建設(shè)的資金籌集問題上有其必要性；但一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的抗風(fēng)險能力并不強(qiáng)，往往缺乏償債保障。這意味著，地方債風(fēng)險也將會隨之“下鄉(xiāng)”。

相隨“城鄉(xiāng)一體化示范”

Z鎮(zhèn)地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南都市圈，其所在縣GDP排名居江蘇省前五位，Z鎮(zhèn)的GDP排名，則長期在該縣的第三、四位。

但隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)張和公共服務(wù)職能強(qiáng)化，政府的財政壓力也不斷上升。最近幾年，Z鎮(zhèn)始終為建設(shè)資金緊張而糾結(jié)。

Z鎮(zhèn)財政分局局長向《財經(jīng)國家周刊》記者介紹，2012年，Z鎮(zhèn)完成全口徑財政收入7.7億元，一般預(yù)算收入只有3.9個億，這說明Z鎮(zhèn)上繳的稅收有3.8個億，占比接近50%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可得財力是1.7億元，稅收分成財力占稅收總額的比例為22%。

“我們的財政只是‘吃飯財政’，搞發(fā)展靠財政正常的稅收分成是不可能的。只有通過建設(shè)整合指標(biāo)，土地拍賣拿到錢，再搞建設(shè)?！盳鎮(zhèn)財政分局局長說。

在這一背景下，Z鎮(zhèn)2006年成立了城市投資發(fā)展有限公司，以上一級政府的國有資產(chǎn)擔(dān)保公司擔(dān)保，鎮(zhèn)財政托底，進(jìn)行城市發(fā)展的投融資作用。自誕生之日起，Z鎮(zhèn)融資平臺一直在一系列傾斜政策之下生存。

當(dāng)時大量的資金從哪里來？Z鎮(zhèn)先向省國土廳借了500畝的土地指標(biāo)，70%用于城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)的需要；另30%用于商業(yè)開發(fā)，進(jìn)行土地拍賣，拍賣的錢用于征地、拆遷、城市建設(shè)。

“沒有500畝土地指標(biāo)這個賬打不平的，這是扶上馬。而送一程是靠銀行的資金?！辨?zhèn)長說。

在Z鎮(zhèn)剛剛開始進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)的初期，按照Z鎮(zhèn)所在縣、市綜合實(shí)力的評估，加之其時國家對新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化推出專門的批文，銀行將資金投到了Z鎮(zhèn)?，F(xiàn)在，這家銀行在Z鎮(zhèn)的所有融資平臺的借貸規(guī)模中，占比達(dá)到五分之三。

7個平臺3個盈利

隨著這幾年的發(fā)展，Z鎮(zhèn)的融資平臺數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了七家。分別為：鎮(zhèn)投資發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)污水處理廠、鎮(zhèn)旅游文化發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有限公司、鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司、鎮(zhèn)新申農(nóng)莊有限公司和鎮(zhèn)蠶絲文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。注冊資本金從5000萬元到8億元不等。

在這些平臺的運(yùn)作下，Z鎮(zhèn)已經(jīng)連續(xù)6、7年通過某大銀行等機(jī)構(gòu)融資，推進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)的一系列項(xiàng)目，例如新農(nóng)村安置期工程項(xiàng)目、城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)工程項(xiàng)目、農(nóng)村中小企業(yè)統(tǒng)貸項(xiàng)目等。

最早的新農(nóng)村建設(shè)的融資規(guī)模不大，只有幾千萬，后來進(jìn)行第二期配套設(shè)施建設(shè)，道路建設(shè)、綠化建設(shè)、拆遷等，融資的范圍開始擴(kuò)大。到2008年和2009年，因?yàn)閲H金融危機(jī)、物價上漲等諸多因素，Z鎮(zhèn)的融資平臺曾經(jīng)一度陷入償債困境。但是到了2010年，情況開始好轉(zhuǎn)。

根據(jù)鎮(zhèn)長介紹，在Z鎮(zhèn)現(xiàn)有的七家融資平臺中，盈利的實(shí)際有三家：新申農(nóng)莊公司有水果園銷售、苗木銷售和飯店收入；旅游公司有旅游門票收入、旅游發(fā)展之后店面的租金、旅游產(chǎn)品的銷售和占比較大的餐飲業(yè)收入；污水處理廠是通過每天消化鎮(zhèn)上的污染企業(yè)的工業(yè)污水和廢水，其產(chǎn)值和利潤可以維護(hù)正常的運(yùn)行開支。

這三家每年能夠保持一定盈收的融資平臺，其盈利資金要通過Z鎮(zhèn)的投融資辦公室進(jìn)行調(diào)配，除了維護(hù)各自平臺的運(yùn)行建設(shè)，很大一部分將會被調(diào)度到另外幾家不盈利的融資平臺公司上，最終實(shí)現(xiàn)賬面的收支平衡。

Z鎮(zhèn)成立的第一家政府融資平臺——鎮(zhèn)投資發(fā)展有限公司目前只起維護(hù)原來貸款的還款付息、土地拍賣平臺的作用，不再繼續(xù)其他的常規(guī)性融資。因?yàn)?010年那輪中央對地方融資平臺的收緊中，對名字中出現(xiàn)“城市投資發(fā)展”字樣的融資平臺公司，銀監(jiān)會禁止銀行向其放貸融資。

“之前這個平臺維護(hù)平時資金流進(jìn)流出和建設(shè)，政策一出來就荒廢了兩年。其實(shí)這個平臺當(dāng)時負(fù)債只有20%，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不少，這么多好的資源資產(chǎn)無法合理利用是浪費(fèi)的。”Z鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長對《財經(jīng)國家周刊》記者說，“實(shí)際上我們的建設(shè)資金真的很緊張?！?/p>

該副鎮(zhèn)長介紹，Z鎮(zhèn)的融資主要靠政策性銀行，商業(yè)銀行的貸款很少，基金、信托、發(fā)債等方式更沒有嘗試過。而且Z鎮(zhèn)的土地抵押方式早期使用較多，現(xiàn)在已經(jīng)置換出來，土地抵押只占30%，70%靠上一級縣政府資產(chǎn)公司的擔(dān)保。最近上一級政府又成立了新?lián)９荆^續(xù)擔(dān)保Z鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)。

“我們最終的希望當(dāng)然是想把這7個平臺做大做強(qiáng)，真正做到自負(fù)盈虧。但是以現(xiàn)有的水平來看，能完全剝離的只有污水處理廠和文化產(chǎn)業(yè)園，新申農(nóng)莊能勉強(qiáng)剝離。而其他幾個融資平臺所承載的是政府性任務(wù)，承載了社會事業(yè)，無法做到和政府剝離。”

風(fēng)險不可不防

國家發(fā)改委內(nèi)部人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，目前縣級以下融資平臺，主要還是在一些相對富裕的地區(qū)，例如全國百強(qiáng)縣、華西村等，“這些地方雖然只是村、縣，但相當(dāng)?shù)母皇€不了款的風(fēng)險比較小。”

該內(nèi)部人士透露，最近一些鎮(zhèn)、縣一級政府融資平臺發(fā)債的申請已經(jīng)得到發(fā)改委的批復(fù)，在審批完后，開始走流程到銀監(jiān)會，銀監(jiān)會也需要對其進(jìn)行評估風(fēng)險、審批，以防形成銀行壞賬。

各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級融資平臺最大的擔(dān)心，來自政府大量舉債后負(fù)債風(fēng)險不能自我管控。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康曾指出，在2010年對地方政府融資平臺的解包、梳理過程中發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險在縣級及以下的平臺公司中更為凸顯。

“從全國來看，在發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府融資市場化規(guī)范程度較高，而不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級政府，由于資金不足，出現(xiàn)盲目借債情況，甚至借高利貸。不規(guī)范的舉債在資金鏈無法銜接的情況下，可能出現(xiàn)局部債務(wù)危機(jī)的事件。”賈康說。

“許多縣級及以下平臺公司的融資來源中，銀行貸款占90%以上。一些已經(jīng)解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占三成左右，六成是違規(guī)違法的擔(dān)保，甚至存在資本金不到位、貸款被挪用的問題?！辟Z康說，“這正是風(fēng)險所在?！?/p>

據(jù)悉，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做擔(dān)保，從銀行信用擔(dān)保業(yè)務(wù)看，若界定為個人擔(dān)保，則擔(dān)保償還債務(wù)的能力遠(yuǎn)不及政府大。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)的資信能力突然惡化后，銀行很可能出現(xiàn)壞賬?！北本┛萍即髮W(xué)金融工程系一位教授指出，這樣的金融創(chuàng)新可以進(jìn)行，但存在風(fēng)險隱患，難以擴(kuò)大其規(guī)模。

2012年，Z鎮(zhèn)成立了投融資辦公室，專門解決地方政府性負(fù)債的問題，集中鎮(zhèn)上資產(chǎn)、資源、土地，統(tǒng)籌七個平臺的規(guī)劃、建設(shè)、融資，要把政府每年缺口的資金全部融資到位，還要調(diào)配盈利平臺的收入補(bǔ)貼給政府財政缺口和虧損平臺。

“交叉補(bǔ)貼的方式也是可以的。但是它的潛在問題是，盈利性資產(chǎn)應(yīng)該是國資系統(tǒng)管的，國有資本金要增值保值，但是這個鎮(zhèn)的盈利去交叉補(bǔ)貼了，沒有增值保值，這種政資不分、政企不分的做法有它的隱患?！壁w全厚說。