新型城鎮(zhèn)化的土地大局

6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議召開，本次會議的一項議程是審議《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》（下稱《報告》），《報告》被認為首次明確提出了我國各區(qū)域、各類型城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。

該報告源自于2010年底，由國家發(fā)改委會同國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等14個部門啟動城鎮(zhèn)化規(guī)劃編制工作，在大量前期研究、實地調(diào)研和專題研討的基礎(chǔ)上，終于進入了臨產(chǎn)階段。在多年求索后，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這兩大決定性因素的走向，第一次明晰起來。

作為探索城鎮(zhèn)化路徑的重要參與者和制定者，中學(xué)教師出身、先后擔任過國土資源部土地利用管理司和規(guī)劃司司長、現(xiàn)任國土資源部副部長的胡存智，談起城鎮(zhèn)化時感慨頗多。面對城鎮(zhèn)用地粗放低效、城市空間無序開發(fā)、重城建輕管理、生態(tài)和人居環(huán)境污染、全國區(qū)域性失衡發(fā)展等諸多難題，他有過深入思考。

2012年12月中旬召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。至此，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)概念明確并有了初步規(guī)劃，接下去就需要及時找到抓手并對配套政策查漏補缺，落實實踐。胡存智對此強調(diào)的是，集現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行與歷史問題解決雙管齊下的新模式。

城市集群挑大梁

前述《報告》中，中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題被描述為“越來越突出”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會、市民化進程滯后以及土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題被擺上桌面。

在胡存智眼中，城鎮(zhèn)化的土地和人口等問題，區(qū)域經(jīng)濟中的大、中、小型城市等各種因素，都必須協(xié)調(diào)起來配套發(fā)展。而城市集群，則是城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的最可行途徑，隨之而來的各種配套措施也將以城市集群為中心展開，規(guī)劃先行。

《財經(jīng)國家周刊》：城鎮(zhèn)化進程強調(diào)協(xié)調(diào)和配套發(fā)展。在當下大型城市尤其特大型城市高速擴張、中小城市尤其小城鎮(zhèn)相對低速發(fā)展的現(xiàn)狀下，現(xiàn)行的國家土地制度將如何調(diào)整來適應(yīng)城鎮(zhèn)化的全面協(xié)調(diào)發(fā)展？

胡存智：毫無疑問，城鎮(zhèn)化是國家下一階段的重大戰(zhàn)略，各方制度均要與其發(fā)展相協(xié)調(diào)并提供支持和保障。但是，這并不意味著一項政策或制度就能促進大、中、小城市整體協(xié)調(diào)發(fā)展，而需要一整套復(fù)雜的制度體系。在明確了這一戰(zhàn)略方向后，就應(yīng)根據(jù)我們的經(jīng)濟條件來差異化規(guī)劃。

例如，北京作為全國的經(jīng)濟中心、政治中心和文化中心，具有產(chǎn)業(yè)發(fā)達、就業(yè)容納力充分和產(chǎn)業(yè)分工細致的特點，因而全國的人流、物流和資金流大量流入至此，積聚了整個經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多要素。但大城市過快發(fā)展取決于歷史、經(jīng)濟等諸多因素，并非抬高土地成本門檻、抬高居住成本等簡單措施能予以解決，否則只能讓征地和安置農(nóng)民變得更為不易。

解決問題的關(guān)鍵，在于按照城市集群來統(tǒng)籌考慮，將北京帶動周邊京津冀內(nèi)大、中、小城市共同發(fā)展，借助城市間的經(jīng)濟往來、民間互動和人口遷移等，實現(xiàn)不同的功能配備。

以北京為例，未來北京居民不必選擇市中心乃至市區(qū)居住，諸如周邊車程僅1小時的河北廊坊、涿州等中小城市將成為良好的選擇之一。但目前，盡管涿州等城市已經(jīng)具備一定發(fā)展實力并很有成為北京“后花園”的主動性，但北京等大城市對集群發(fā)展暫時缺乏深度思考，也缺乏與其他中小城市聯(lián)動的積極性。

我們應(yīng)該在全國規(guī)劃出一定數(shù)量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發(fā)展單個城市的城鎮(zhèn)化思路，要有打破行政區(qū)域的膽魄，采取整體規(guī)劃經(jīng)濟、社會的互動互補措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產(chǎn)生較大的輻射力。

《財經(jīng)國家周刊》：城市集群發(fā)展的統(tǒng)籌可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地價和勞動力成本等優(yōu)勢，將中心城市的工商業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，整體上應(yīng)該如何統(tǒng)籌？

胡存智：必須從中央政府層面進行總體考慮和設(shè)計，這項工作的難度將高于對現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控，因為其涉及到地區(qū)、省、市和中央各部門的利益協(xié)調(diào)。

事實證明，如今廊坊已經(jīng)對北京的工商業(yè)企業(yè)產(chǎn)生了分流作用，大量企業(yè)盡管為方便客戶簽約而擁有位于北京的商場門店，但其公司總部、生產(chǎn)裝配車間等核心要素都已經(jīng)整體搬遷至廊坊，市場發(fā)展已經(jīng)促發(fā)了產(chǎn)業(yè)分工的產(chǎn)生。

決策層應(yīng)該關(guān)注的，便是類似的社會經(jīng)濟互動及其規(guī)律，對中小城市的功能進行設(shè)計，使其融入到整個城市集群中，使其能很好地成為吸納人口及生活的地方。加之市內(nèi)交通、城際快運的輔助配套來構(gòu)建互動式、關(guān)聯(lián)式的發(fā)展機制，城市集群可能對中國經(jīng)濟發(fā)揮難以估量的推動作用。

目前而言，其細節(jié)規(guī)劃還未成行，需要中央有關(guān)部門的后續(xù)深入。

《財經(jīng)國家周刊》：從中國的發(fā)展現(xiàn)狀看，沿海地區(qū)承載了過重的人口、產(chǎn)量等功能，土地制度應(yīng)如何引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)與人口向中西部遷移？在全國區(qū)域性發(fā)展方面，應(yīng)如何調(diào)整全國布局來配合實施土地政策？

胡存智：首先，必須有整體統(tǒng)籌的良好規(guī)劃，無論中西部或東部地區(qū)都應(yīng)做出相應(yīng)思考。

盡管東部地區(qū)存在個別城市集群的雛形，但完全由市場主導(dǎo)的形成過程中，城市之間的有機聯(lián)系和互動、互補還遠遠不夠，基本處于各自為營的發(fā)展狀態(tài)。因此，在國家資源粗放開發(fā)和利用的背景下，東部城市所承載的經(jīng)濟社會密度并不足，其城市集群的整體運行質(zhì)量還尚待提升。

長三角、珠三角和京津冀地區(qū)城市集群發(fā)展基礎(chǔ)較好，海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、皖江城市帶以及中原經(jīng)濟區(qū)、長株潭城市群等也具備一定發(fā)展?jié)摿?，且其城市集群一旦形成，對中西部的影響和帶動作用將非?？捎^。只有在城鎮(zhèn)化進程中將上述地區(qū)作為整體考慮，分析清楚其相互之間的社會經(jīng)濟聯(lián)系來統(tǒng)籌安排，才能形成巨大活力。

此外，對于邊境地區(qū)這類既急需發(fā)展、又同時擔任睦鄰友好重任的特殊地區(qū)，也須展現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展的實力和活力，帶動相鄰周邊的一些區(qū)域共同發(fā)展，將其原有的邊界意義擴展為全球一體化中重要的合作區(qū)域。

邊境地區(qū)城市集群，關(guān)乎鄰國城市的發(fā)展與兩國國防安全，越繁榮就越和平安定。值得一提的是，接下去的城鎮(zhèn)化進程如果不將邊境城市納為一個整體來規(guī)劃，實現(xiàn)其功能互補和作用提升，僅以無頭緒、無目標的土地政策跟進，則將治標不治本。

流量替換增量

在全國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展層面，目前為止還主要遵照國務(wù)院2010年出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》進行實施。

規(guī)劃詳細規(guī)定了國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域，將環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)納為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，而冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)和長江中游等地區(qū)因其特有的資源稟賦條件，則被列為了國家級重點開發(fā)區(qū)域。

在新型城鎮(zhèn)化的全新要求之下，原有規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的一些非積極因素將如何避免，一時成為了國土資源部的新課題。

《財經(jīng)國家周刊》：主體功能區(qū)規(guī)劃作為我國目前最主要的區(qū)域規(guī)劃，從政策出臺至今仍存在一定實施障礙。部分地區(qū)表示政策出臺兩年來，諸如土地、信貸政策的配套掛鉤尚有差距，尤其限制開發(fā)或禁止開發(fā)地區(qū)的管控存在一定問題，地方政府積極性有限。在接下去的城鎮(zhèn)化進程中，您將如何看待這些配套措施的規(guī)劃和實施？

胡存智：國家按照主體功能區(qū)規(guī)劃來進行區(qū)域性開發(fā)，戰(zhàn)略非常正確，既重點突出又方向明確，將作為我國在國土開發(fā)中的一個重要依據(jù)和戰(zhàn)略部署長期存在。

例如，北京的資源稟賦相對較差，因而適用于優(yōu)化開發(fā)而非重點開發(fā)。而如果三江源自然保護區(qū)等都被無序開發(fā)，則中國的生態(tài)環(huán)境將受嚴重影響。因而，按照主體功能區(qū)來開發(fā)資源，是全民族、全社會對國土開發(fā)認識的提高及理念的提升。

但是，由于該戰(zhàn)略提出時間有限，目前還未出臺具體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)目錄等細節(jié)?？傮w上看，在優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，必須減少或防止開發(fā)強度的進一步提升，土地政策則必須相應(yīng)壓縮建筑用地規(guī)模的擴大，尤其在禁止開發(fā)地區(qū)更須減少建設(shè)用地，以配套整體戰(zhàn)略。

十八大提出，政府應(yīng)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，從更寬的視野和角度來實施土地政策，因而產(chǎn)業(yè)目錄的編制也被多部門提上議程，正在研究確認之中。

關(guān)鍵在于如何統(tǒng)籌開發(fā)和保護的關(guān)系。即便是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，也必須負有較大的環(huán)保任務(wù)。而所謂環(huán)保，不僅是自然生態(tài)的保護，也包括諸如城市綠化帶、交通人文等人居生態(tài)系統(tǒng)的保護。而北京地區(qū)數(shù)月來遭遇的PM2.5等霧霾污染，便是人居生態(tài)急需保護的典型案例。

目前，國土資源部正在制定國土開發(fā)規(guī)劃，已經(jīng)提出了優(yōu)化開發(fā)區(qū)需要政府和國民有針對性、有主體性的重點保護，尤其對人居環(huán)境的重視已提到了新的層面。這即是說，對城市生態(tài)系統(tǒng)的保護正在成為城鎮(zhèn)化實施的規(guī)劃重點。

《財經(jīng)國家周刊》：無論國土規(guī)劃抑或空間布局，問題最多的不在規(guī)劃層面而在于政策落實層面。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的針對性保護，相關(guān)部門能否出臺更為嚴格的規(guī)范性措施？

胡存智：政策執(zhí)行起來非常復(fù)雜。

設(shè)立優(yōu)化開發(fā)區(qū)的真正意圖，并非簡單粗暴地禁止土地開發(fā)，而是需要在城市區(qū)域內(nèi)進行環(huán)境整治、靈活調(diào)整和重新布局，需要將建設(shè)用地變成流量而非增量。

通常而言，政府對符合條件、有土地需求的機構(gòu)給予土地，被稱為增量。而流量控制，則要求有增量的同時必須存在減量，增減掛鉤地同步等量替換，讓土地存量始終保持一定。實施下來，既能夠增加環(huán)境宜居度，又能加強經(jīng)濟活動的運轉(zhuǎn)從而創(chuàng)造價值。

具體說來，城區(qū)中的棚戶區(qū)改造、城中村拆違等就是流量管控的做法之一。一方面以新開發(fā)區(qū)來減少市區(qū)臟亂差的現(xiàn)狀，一方面將原有土地用于建造公共綠地、社區(qū)公園或農(nóng)田復(fù)墾，將土地作為經(jīng)濟發(fā)展的利用工具來解決土地城鎮(zhèn)化的難題。

以此來緩和經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾、優(yōu)化城市布局，是眼下國土資源部正在大力落實的重點政策。

《財經(jīng)國家周刊》：國土資源部將生態(tài)保護、人居環(huán)境保護主題加入最新的國土資源開發(fā)規(guī)劃，具體我們將側(cè)重于哪些領(lǐng)域？

胡存智：首先，保護的概念并非對資源絲毫不動，而是分類分條件、有主題有針對性的保護。

具體說來，規(guī)劃中包括了自然生態(tài)、人居生態(tài)、環(huán)境質(zhì)量、耕地資源和水資源這五類。其中，水資源作為我國相對最緊缺的資源，成為我們當前最重要的保護主體之一。

為此，國土資源部與水利部、環(huán)保部長期合作，對地方政府下達指標體系并加以管控，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)施以不同策略，并針對各級城市實施差別化政策。在耕地保護方面，林業(yè)局等部門也將指標匯總?cè)诤?，將分散于多個部門的管理力量集合起來，統(tǒng)籌發(fā)展。

土地規(guī)劃先行

今年年初，國土資源部《全國國土規(guī)劃綱要（2011-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的專家咨詢會便開始啟動，成為今年中央多部門協(xié)商城鎮(zhèn)化路徑的重要依據(jù)。

據(jù)悉，作為首個面臨“下一個人口高峰”和首個做到“海陸統(tǒng)籌”的規(guī)劃，《規(guī)劃綱要》以水資源、環(huán)境容量、優(yōu)質(zhì)耕地、近海海域和地質(zhì)環(huán)境安全等多方面資源環(huán)境承載能力分析為基礎(chǔ)，對國土空間開發(fā)形勢進行了深入調(diào)研，針對國土開發(fā)利用存在的問題，制定出未來20年我國國土空間開發(fā)的總體方針、基本原則和戰(zhàn)略目標。目前，《規(guī)劃綱要》已形成送審稿并征求相關(guān)部門和地方的意見和建議。

《財經(jīng)國家周刊》：在城鎮(zhèn)化路徑規(guī)劃的攻堅階段，《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容與意義何在？是否對人口增長、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等領(lǐng)域也有長遠決策？

胡存智：《規(guī)劃綱要》于2010年由國務(wù)院批準編制，由國土資源部和國家發(fā)改委牽頭，會同28個部門啟動，著重從9大方面、48項重大專題展開研究，形成近60項研究成果。

總體來說，這個規(guī)劃創(chuàng)新了國土空間分區(qū)引導(dǎo)管制方案，完善了國土規(guī)劃的理論和技術(shù)方法，初步構(gòu)建了國土集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治三位一體的總體格局。在人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和重點區(qū)域發(fā)展等方面，也做出了國土空間上的開發(fā)引導(dǎo)。并且，通過推進陸海統(tǒng)籌發(fā)展，促進了國土資源的縱深開發(fā)，突出了資源保障和資源節(jié)約、集約的重要性。

到2020年，我國將形成以隴海、沿江和沿海、京哈-京廣、包昆為主體的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。到2030年，基本形成以“三級中心”為支撐、“四橫四縱”軸帶為主干的多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)格局，推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。與此相協(xié)調(diào)，以“七區(qū)二十三帶”為主體，以優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣為基本單元，推進形成陸海一體化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)空間格局，確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

與早年出臺的《全國土地利用總體規(guī)劃》相比，《規(guī)劃綱要》并不側(cè)重于專項領(lǐng)域，而是綜合地涉及各方各面的保護、整治、開發(fā)、利用的總體戰(zhàn)略，超出普通規(guī)劃的范疇。

展望至2030年，提升國土開發(fā)利用的質(zhì)量水平和土地生產(chǎn)能力，以及提高建設(shè)用地的集約、節(jié)約利用水平，將成為未來土地整治的長期重點。

《財經(jīng)國家周刊》：中央層面屢次強調(diào)“改革要敢啃硬骨頭”，作為持續(xù)到2030年的重要長遠規(guī)劃，《規(guī)劃綱要》希望啃下哪幾塊硬骨頭？主要的攻堅克難之處有哪些？

胡存智：國土資源的開發(fā)利用不合理。這是積累了幾十年的老問題，也是最主要的難題，目前已逼近攻堅時刻。為此，我們數(shù)年來做了大量工作，但最關(guān)鍵之處還是在于民眾對土地開發(fā)、生態(tài)保護和民生意識的提高。

這五年來，我們明顯感到民眾、機構(gòu)已經(jīng)開始將土地開發(fā)問題從簡單的感性認識，逐步向理性認識靠攏，其意識也逐步從小我、自我中走出來，對國計民生有了更理論、更正確的看法，非常有利于相關(guān)規(guī)劃、法律法規(guī)的制定和實施，對國土空間的開發(fā)利用及保護產(chǎn)生了較大的推動作用。

當下，《規(guī)劃綱要》很快能夠成為城鎮(zhèn)化推行的一項制度保障，以共同綱領(lǐng)的角色來引導(dǎo)政府和民眾為之奮斗，同時對配套制度查漏補缺、修改完善，真正走出新型城鎮(zhèn)化之路。

《財經(jīng)國家周刊》：在過去的城市化過程中，各地的土地利用率普遍偏低，與東京、香港等國際化大都市相距甚遠。接下去在新型城鎮(zhèn)化進程中將如何改善這一問題？

胡存智：簡單城市化的遺留問題，就是土地利用率低，進一步提升土地資源集約、節(jié)約利用的水平是未來工作的重中之重。

首先，土地資源必須控制總量，將資源緊缺的外部壓力傳導(dǎo)至每個人，形成普遍的節(jié)約意識。其次，利用各種機制、制度來提升土地利用的強度和程度，以多形式政策支持來鼓勵節(jié)約行為，逐漸形成內(nèi)生動力。

例如，很長時間以來，國土資源部就對工業(yè)用地機構(gòu)實施增加容積、增加樓層的激勵機制。通常，在平層的工業(yè)建筑上以不補交土地出讓金的方式合理加層，對企業(yè)主是非常有效地激勵，其建造廠房的增加成本往往會低于出讓金價格。

第三，加大整治和盤活閑置土地的力度，能快速促進集約、節(jié)約利用。事實上，整治手段很重要，對已有的不合理利用、低效利用進行整治，能夠?qū)F(xiàn)有基礎(chǔ)優(yōu)化，并煥發(fā)其活力。

但與此同時，逐步建立用地的評價和考核制度，是實現(xiàn)土地合理利用的基礎(chǔ)保障。目前，國土資源部已經(jīng)制定了相應(yīng)標準，并在部分城市開發(fā)區(qū)等地域范圍內(nèi)試行，掛鉤于當?shù)亻_發(fā)區(qū)的擴區(qū)升級。通常，針對東部和中西部地區(qū)人口、面積各異的差異性情況，該標準會因地制宜、靈活適用。

胡存智簡介

壯族，1955年1月生，廣東興寧人，理學(xué)碩士，工程師。1974年9月參加工作，1983年11月加入中國共產(chǎn)黨。

1974年9月至1978年10月廣西南寧十三中教師。1978年10月至1985年7月在北京師范大學(xué)地理學(xué)系地理學(xué)專業(yè)、環(huán)境科學(xué)研究所環(huán)境地學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)。1985年7月至1986年8月在農(nóng)牧漁業(yè)部土地管理局工作。1986年8月起歷任國家土地管理局地籍管理司定級處干部、副處長、處長。1992年3月至1995年5月在香港中英土地委員會工作。1995年6月起歷任國家土地管理局地籍管理司代理司長、司長。1998年7月任國土資源部土地利用管理司司長。2000年9月至2001年1月在中央黨校進修二班學(xué)習(xí)。2001年11月至2003年10月在貴州省黔南州掛職任州委副書記。2005年1月任國土資源部規(guī)劃司司長。2008年10月任國土資源部總規(guī)劃師。2009年3月至2009年7月在中央黨校中青年干部培訓(xùn)一班學(xué)習(xí)。

2009年12月任國土資源部黨組成員。

2012年2月任國土資源部黨組成員、副部長。負責政策法規(guī)、地籍管理、土地利用管理工作。