關(guān)于加強林地流轉(zhuǎn)管理的研究

[摘 要] 林地流轉(zhuǎn)目的是為了盤活林業(yè)資源，是市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的客觀必然，是建設(shè)生態(tài)林業(yè)的目標(biāo)要求，是促進(jìn)林農(nóng)增收的有效途徑。但是由于流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，缺乏對林地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)控等，造成了想流轉(zhuǎn)但不知如何合法流轉(zhuǎn)，已自行流轉(zhuǎn)但程序不規(guī)范，得不到相應(yīng)的保障，不敢投資發(fā)展等系列問題，從而制約了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。只有加快立法進(jìn)程，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立健全交易平臺，使林地、林木這些生產(chǎn)要素作為商品進(jìn)入市場，提高林地利用率，才能促進(jìn)林業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 林地流轉(zhuǎn) 管理 研究

[中圖分類號] F3010 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）05-0104-02

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、人類生存的需求，生態(tài)建設(shè)成為精神文明建設(shè)不可缺少的部分，林業(yè)各項工程如退耕還林、封山育林、環(huán)城公園、道路綠化等掀起了造林綠化的熱潮，伴隨著這股熱浪林地流轉(zhuǎn)也悄然而現(xiàn)，特別是實施集體林權(quán)制度改革以來，推進(jìn)了農(nóng)村體制機制創(chuàng)新，為進(jìn)一步解放農(nóng)村社會生產(chǎn)力注入了強大的動力，隨著集體林權(quán)制度改革的深化推進(jìn)，造林向著區(qū)域化、規(guī)模化發(fā)展，各地涌現(xiàn)出了承包林地或荒山的造林大戶，林地流轉(zhuǎn)形成不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。但是在流轉(zhuǎn)過程中存在著各種問題，必須解決這些問題，才能進(jìn)一步發(fā)揮林地流轉(zhuǎn)的作用。

一、林地流轉(zhuǎn)的意義

林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，將林地的使用權(quán)按一定的程序，通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式，有償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的經(jīng)濟行為或產(chǎn)權(quán)交易行為。林地是發(fā)展林業(yè)的基礎(chǔ)，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)林地資源有效配置的重要方式，推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的迫切需要，規(guī)?；?、區(qū)域化經(jīng)營是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)模式。將分散的小塊林地向懂經(jīng)營、善管理的市場主體流轉(zhuǎn)，能有效促進(jìn)林業(yè)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、品牌化經(jīng)營水平的提高，增強市場競爭力，把林業(yè)生產(chǎn)力從零散的、傳統(tǒng)的、粗放的山區(qū)經(jīng)濟中解放出來，有利于林農(nóng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，實現(xiàn)增收致富。林地流轉(zhuǎn)可以聚集更多的社會力量投資林業(yè)，有利于林地面積的擴展、林分質(zhì)量的提高，也有利于管理方式的轉(zhuǎn)變，形成多層次、全方位、更加完備的現(xiàn)代科學(xué)管理新機制。

二、林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題

1.現(xiàn)狀

目前的林地流轉(zhuǎn)活動是在理論不足和實踐經(jīng)驗缺乏、法律體系不完備、沒有權(quán)威機構(gòu)的鑒證、沒有專業(yè)技術(shù)人員的指導(dǎo)、沒有合同文本的約束和保障、沒有經(jīng)過評估的情況下，林地經(jīng)營人自發(fā)開展的活動，存在隨意性和不穩(wěn)定性，存在較大的糾紛隱患。

2.存在的問題

2.1對林地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識問題

主要有三個層面的誤區(qū)，一是源于群眾方面的，由于對林地資源管理、開發(fā)利用等方面知識的缺乏，造成了群眾的兩種極端思想，部分群眾認(rèn)為林地沒有價值，盲目流轉(zhuǎn)于他人；另一部分群眾則是受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)識不到林地林地流轉(zhuǎn)的意義，而不愿流轉(zhuǎn)林地。二是源于工作人員方面的，由于現(xiàn)行的法律、法規(guī)、體制關(guān)于林地流轉(zhuǎn)方面不是很明確，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員及林業(yè)主管部門工作人員怕在辦理林地流轉(zhuǎn)過程中有不周全的地方，怕承擔(dān)責(zé)任，起不到積極鼓勵引導(dǎo)林農(nóng)林地流轉(zhuǎn)、合理開發(fā)利用林地資源的作用。三是源于受讓方方面的，認(rèn)為林地就如同商品一樣，出資流轉(zhuǎn)后，庫存起來，而忽略了對它的投資開發(fā)，又或者有的人轉(zhuǎn)手再流轉(zhuǎn)出去，把林地流轉(zhuǎn)作為一種職業(yè)來進(jìn)行炒買炒賣。

2.2林地流轉(zhuǎn)的程序及制度問題

目前，沒有出臺關(guān)于林地流轉(zhuǎn)的單行法律法規(guī)，在流轉(zhuǎn)手續(xù)、流轉(zhuǎn)程序等方面存在以下現(xiàn)象：

2.2.1不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”的方式或者只簽訂簡單的轉(zhuǎn)讓協(xié)議，私下進(jìn)行自發(fā)性流轉(zhuǎn)，沒有經(jīng)發(fā)包方同意，也沒有簽訂正式的合同文本約定雙方的權(quán)利、義務(wù)，這樣，給發(fā)包方在管理方面以及他們之間權(quán)屬糾紛埋下了較大隱患。

2.2.2受讓方在自認(rèn)為已經(jīng)流轉(zhuǎn)成為自己的林地，不知通過一定的程序辦理林權(quán)證或者尋求其他法律保障來保護(hù)自己的權(quán)益，有個別林地流轉(zhuǎn)人將流轉(zhuǎn)收益短期內(nèi)消費后，缺乏生活來源，又出具自己手中的林權(quán)證與受讓方產(chǎn)生糾紛，爭奪林地經(jīng)營權(quán)。

2.2.3在1998年修正的《中華人民共和國森林法》中對于可以依法轉(zhuǎn)讓、作價入股、合資、合作造林的森林、林木、林地作出了規(guī)定，但沒有明確哪些方式取得的林地或林木不可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)或者再流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)雙方都應(yīng)具備哪些基本條件，辦理林地流轉(zhuǎn)應(yīng)按照什么樣的流程進(jìn)行，各級承辦機構(gòu)應(yīng)該作哪些方面的審查，又應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，沒有經(jīng)過合法流轉(zhuǎn)而自行流轉(zhuǎn)的林地權(quán)屬應(yīng)該如何認(rèn)定？這些如果能詳盡的列出條款規(guī)定，納入森林法規(guī)，會防止一些犯罪分子伺機炒作林地，也可防止集體林地的流失、農(nóng)民失地的痛苦。

2.3流轉(zhuǎn)的價格問題

近年來，林地流轉(zhuǎn)過程中，大部分林地價格都趨于自定義價格，而且基本都偏低，特別體現(xiàn)在村集體向本集體經(jīng)濟組織以外的人員流轉(zhuǎn)的情形，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的疏林地竟以每畝2～5元的價格就將林地使用權(quán)及林木的所有權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，犧牲的是村集體和本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的大多數(shù)村民的利益。

2.4流轉(zhuǎn)后林地的監(jiān)管問題

林地是作為一種資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的目的是更好的合理的開發(fā)利用資源，產(chǎn)生更大的收益，但部分林地流轉(zhuǎn)人流轉(zhuǎn)的目的卻發(fā)生了變質(zhì)，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民張某將自己的一塊宜林地自行轉(zhuǎn)讓于北京市民趙某，他們自行簽署了簡單的協(xié)議書（未經(jīng)發(fā)包方同意或備案，也未重新辦理林權(quán)登記），之后的一段時間里，趙某便動用了許多工程機械到該地塊進(jìn)行挖掘，后被村民們及時制止，原來趙某是通過有關(guān)技術(shù)勘測到該地塊下的礦產(chǎn)資源，然后有目的去流轉(zhuǎn)該地塊，在這里林地流轉(zhuǎn)雙方殊不知：森林、林地內(nèi)礦藏資源依法屬國家所有，另外如果流轉(zhuǎn)雙方如能夠及時到林業(yè)主管部門辦理林權(quán)變更登記的話，這種以改變林地用途為目的的林地流轉(zhuǎn)行為是不會被允許的。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)有些人把林地流轉(zhuǎn)作為一種融資渠道，用林權(quán)證作為誘餌取得項目實施權(quán)，而下?lián)艿馁Y金不是用于投資林地開發(fā)，而是挪作他用。鑒于以上這樣一些現(xiàn)象，林地流轉(zhuǎn)后必須進(jìn)行監(jiān)管，沒有能力開發(fā)治理或有能力而不開發(fā)治理，造成林地資源閑置的，在一定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)收歸集體所有，由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理或者重新發(fā)包于他人治理開發(fā)。

三、完善流轉(zhuǎn)制度，加強林地流轉(zhuǎn)管理

1.要堅持依法、自愿、有償、公開、規(guī)范的流轉(zhuǎn)原則，切實保障農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)

在2012年全國深化集體林權(quán)制度改革工作會議上，國家林業(yè)局副局長張建龍曾提出了“流不流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的事，轉(zhuǎn)多轉(zhuǎn)少是市場的事，規(guī)不規(guī)范是政府的事”，這個要求體現(xiàn)出了開展林地流轉(zhuǎn)，必須按照依法、自愿、有償、公開、規(guī)范的原則流轉(zhuǎn)，任何組織和個人都不得限制和強行農(nóng)民進(jìn)行林地流轉(zhuǎn)。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，建立健全林權(quán)管理服務(wù)中心，制定切實可行的流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新管理機制，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的流程，把林地流轉(zhuǎn)信息公開化、市場化、規(guī)范化，給林地流轉(zhuǎn)做好指導(dǎo)和保障工作，這樣既能保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，又能為投資者進(jìn)入林業(yè)創(chuàng)造必要的條件。

2.規(guī)范流轉(zhuǎn)的范圍、形式、程序，防范林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險

2.1規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的范圍

依照《森林法》第十五條規(guī)定，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的方式流轉(zhuǎn)，這僅是一個原則性的規(guī)定，2008年中央出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》規(guī)定：在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，這一規(guī)定也比較籠統(tǒng)，不夠明確，雖然有的地方政府對林地流轉(zhuǎn)也做了一些限制性的規(guī)定，但都存在不完善之處，應(yīng)該由國家出臺關(guān)于林地流轉(zhuǎn)的專門規(guī)定，明確可以流轉(zhuǎn)的地類、林種以及不適合流轉(zhuǎn)的林種、地類，也就是劃定林地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入門檻。

2.2規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的形式

林地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等，流轉(zhuǎn)雙方可以根據(jù)地塊的性質(zhì)以及雙方的身份選擇合理的流轉(zhuǎn)方式。例如：轉(zhuǎn)包、互換這兩種方式僅適用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的流轉(zhuǎn)雙方；出租方式則受讓方是本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人；轉(zhuǎn)讓方式，受讓對象可以是本集體經(jīng)濟組織的成員也可以是本集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)戶。

選擇的方式不同，涉及的承包關(guān)系不同，林權(quán)證的發(fā)放也不同。轉(zhuǎn)包、出租這兩種形式承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，則原有林權(quán)證不變；轉(zhuǎn)讓、互換這兩種形式承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)重新確立承包關(guān)系，辦理林權(quán)證。

2.3規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的程序

一是要規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的流程，首先將有待流轉(zhuǎn)的林地進(jìn)行核查，核查內(nèi)容主要包括：林地產(chǎn)權(quán)是否明晰、林地資源現(xiàn)狀、四至范圍、是初次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)、是否經(jīng)原發(fā)包方同意、如果是集體林地流轉(zhuǎn)還必須提供經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意且通過公示無異議的流轉(zhuǎn)方案、以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)的文件，將信息核對后待流轉(zhuǎn)林地進(jìn)入市場信息。其次要審核流轉(zhuǎn)雙方的身份是否具備流轉(zhuǎn)和受讓資格，以及林地流轉(zhuǎn)的目的。審核通過，簽訂流轉(zhuǎn)合同，需要重新辦理林權(quán)登記的，到發(fā)證機關(guān)申請登記。二要規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同一般應(yīng)包括流轉(zhuǎn)雙方的單位（姓名）及地址、流轉(zhuǎn)林地的屬性因子、流轉(zhuǎn)的期限和用途、流轉(zhuǎn)的價款及支付方式、雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。所有的流程都必須公開、公正，以保障地流轉(zhuǎn)的合法性。

3.完善制度，加強領(lǐng)導(dǎo)，全面落實林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管工作

林地流轉(zhuǎn)涉及廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)生態(tài)林業(yè)與民生林業(yè)發(fā)展，無論是林業(yè)主管部門還是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或是村（組），都應(yīng)當(dāng)高度重視，從中央到地方不僅要建立健全林地流轉(zhuǎn)制度，還應(yīng)當(dāng)完善林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度，分級分層落實責(zé)任，不僅是在林地流轉(zhuǎn)前要做好審核審查工作，在林地流轉(zhuǎn)形成后，更要做好監(jiān)管工作，如果出現(xiàn)下列行為之一的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法解除流轉(zhuǎn)合同。一是受讓人無力向承包人支付流轉(zhuǎn)費用的，或是有能力而未按合同履行支付的；二是流轉(zhuǎn)形成后，受讓人在一定期限內(nèi)無按照合同規(guī)定開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，導(dǎo)致資源閑置或荒蕪的；三是擅自改變合同規(guī)定的林地開發(fā)品種和范圍的；四是違反法律法規(guī)規(guī)定條款的。

2003年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中規(guī)定，國家在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上鼓勵森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，那么及時出臺林地資源流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)和政策，才能規(guī)范和引導(dǎo)森林資源的合理流轉(zhuǎn)，保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，才能更好地保護(hù)森林資源的生態(tài)效應(yīng)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

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