靜寧縣參與式整村推進(jìn)扶貧開發(fā)模式探究

摘 要：從靜寧縣參與式整村推進(jìn)扶貧開發(fā)模式分析入手，指出靜寧縣農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中存在以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略替代扶貧戰(zhàn)略，過分強(qiáng)調(diào)開發(fā)貧困地區(qū)資源，扶貧主體錯位，扶貧資金漏出率高等問題，提出現(xiàn)階段完善靜寧縣農(nóng)村扶貧工作，應(yīng)立足發(fā)展農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)市場化之路；調(diào)整扶貧思路；逐步健全社會保障體系和幫扶體系等對策建議。

關(guān)鍵詞：靜寧縣；農(nóng)村扶貧；整村推進(jìn)扶貧開發(fā)模式

中圖分類號 F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）24-05-02

整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移共同構(gòu)成我國新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開發(fā)的“一體兩翼”戰(zhàn)略[1]。在1994年開始的“八七”扶貧攻堅計劃實(shí)施的后期，甘肅等地探索出了一種能夠融合項目管理和“到村到戶”的扶貧模式，即“參與式整村推進(jìn)扶貧”模式。這種模式突出以人為本、以村為單位，其特點(diǎn)是由貧困戶全程參與項目的選擇、實(shí)施、管理和監(jiān)督，政府則以政策引導(dǎo)和技術(shù)支持為主，實(shí)踐中取得了明顯效果。“整村推進(jìn)”來源于實(shí)踐，在各地的扶貧工作中都有一套約定俗成的做法。根據(jù)甘肅省扶貧辦的解釋，“參與式整村推進(jìn)扶貧”是一項綜合性扶貧工程，它以村級社會、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展為目標(biāo)，堅持開發(fā)與發(fā)展并舉，一次規(guī)劃，分步實(shí)施，突出重點(diǎn)，整村推進(jìn)。在建設(shè)內(nèi)容上以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加貧困人口的收人為中心，力求山、水、田、林、路及文化、教育、衛(wèi)生等綜合治理與發(fā)展[2]。

1 靜寧縣整村推進(jìn)扶貧模式實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 整村推進(jìn)扶貧模式概況 近年來，在國家和省、市的大力支持下，靜寧縣把扶貧開發(fā)作為全縣工作的重中之重，率先在全國實(shí)施了參與式整村推進(jìn)扶貧，創(chuàng)出了在全省乃至全國有較大影響的“片帶一體開發(fā)”等先進(jìn)典型，有力地加快了脫貧致富步伐[2]。2001年，靜寧縣借鑒世行項目管理經(jīng)驗，探索出了集“規(guī)劃、實(shí)施、管理、受益”于一體的參與式整村推進(jìn)扶貧新路子。2004年，立足推進(jìn)大扶貧、培育大產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)大發(fā)展，提出了以點(diǎn)串線、軸線開發(fā)、連片推進(jìn)的扶貧工作思路，通過實(shí)踐探索，有效解決了整村推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育難、設(shè)施共享難、鞏固提升難和脫貧速度慢的問題。近幾年來，靠112個整村推進(jìn)村輻射帶動周邊177村同步發(fā)展，建成了南部山區(qū)、312國道沿線等8個連片開發(fā)示范典型，促進(jìn)了貧困村和貧困片帶的快速發(fā)展。2012年底，全縣果園總面積達(dá)5.33萬hm2，占耕地面積的51.6%，果品總產(chǎn)量達(dá)36萬t，產(chǎn)值14.7億元，建成了8個果園化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和60個果品專業(yè)化村，依靠果業(yè)，全縣有14.7萬人實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。

1.2 整村推進(jìn)扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容 靜寧縣屬于農(nóng)業(yè)大縣，扶貧工作必須立足農(nóng)業(yè)。扶貧主要以政府為主，有專門的地方性扶貧機(jī)構(gòu)靜寧縣扶貧辦公室。靜寧縣按照“大扶貧”的工作思路，將重點(diǎn)工作和重大項目盡量向貧困村傾斜，統(tǒng)盤考慮，統(tǒng)籌調(diào)度，發(fā)揮了資金的集聚效應(yīng)。同時，全面推行縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)，部門包扶貧困村，鄉(xiāng)村干部包扶貧困戶的“三包”工作責(zé)任制，在全縣形成了協(xié)調(diào)聯(lián)動、齊抓共管的強(qiáng)大合力。

靜寧縣整村推進(jìn)扶貧主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)化扶貧的理念[2]，以發(fā)展果品產(chǎn)業(yè)為主，在全縣逐步形成了“北糧南果”的格局。依據(jù)靜寧縣“十二五”扶貧規(guī)劃，靜寧縣整村推進(jìn)扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容有：一為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包括梯田建設(shè)、集雨節(jié)灌、村內(nèi)移民、“五改三建”工程、道路建設(shè)等；二為發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)，即發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，其中種植業(yè)主要包括果樹經(jīng)濟(jì)林、瓜果、中藥材、馬鈴薯、其他經(jīng)濟(jì)作物；養(yǎng)殖業(yè)包括養(yǎng)牛、羊、雞等；三為科技扶貧[3]，包括新品種引進(jìn)推廣、科技培訓(xùn)。科技培訓(xùn)主要以勞務(wù)技能培訓(xùn)、農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生培訓(xùn)為主及設(shè)施建設(shè)；勞務(wù)輸轉(zhuǎn)技能培訓(xùn)主要是技能培訓(xùn)和“兩后生”培訓(xùn)。

靜寧縣開展整村推進(jìn)扶貧開發(fā)具有可行性，該縣屬于山區(qū)集中連片特困地區(qū)之一，被列為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，得到國家的重點(diǎn)扶持，享受國家在財稅支持、投資傾斜、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、土地利用、生態(tài)建設(shè)、人才保障等方面的特殊政策和優(yōu)惠。

2 整村推進(jìn)扶貧開發(fā)中存在的問題

2.1 南北農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致整村推進(jìn)扶貧對象錯位 目前靜寧縣農(nóng)村貧困人口呈區(qū)域性集中分布，北部的貧困人口約占全縣農(nóng)村貧困人口的70%左右。根據(jù)這一事實(shí)，政府在開展扶貧工作時，就存在著一種傾向，即制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)。靜寧縣由于南北差距明顯，南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展了果品產(chǎn)業(yè)，整村推進(jìn)是為了更好地發(fā)展果品產(chǎn)業(yè)而服務(wù)的，而北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民由于開發(fā)產(chǎn)業(yè)較少，外出打工者居多，這就導(dǎo)致了在市場交易中，北部貧困地區(qū)勞動力資源要源源不斷地流向發(fā)達(dá)地區(qū)，從而對北部貧困地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重的“回波效應(yīng)”[4]。這種不平等的貿(mào)易條件和分工體制帶給貧困地區(qū)的只能是利益的大量流失，這種情況不利于靜寧縣北部貧困人口的脫貧。另外，靜寧縣各級鄉(xiāng)政府在實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時，總是把精力放在貧困人口上限的邊緣人群上，將資金先投向能推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)和有能力償還貸款的富裕戶，有意或者無意地忽略了最底層的貧困人口。

2.2 扶貧方式單一，扶貧效果不明顯 靜寧縣主要推行整村推進(jìn)扶貧開發(fā)，雖有南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合產(chǎn)業(yè)開發(fā)的扶貧模式，但與其他地區(qū)的扶貧相比，靜寧縣扶貧方式仍較單一，這在一定程度上制約了靜寧縣扶貧工作的順利開展，增加了扶貧工作的難度。與整村推進(jìn)模式相提并論的有產(chǎn)業(yè)化模式、對口扶貧模式，外資模式、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移模式等，這些模式在扶貧工作中有一定的針對性。整村推進(jìn)扶貧的項目主要是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適合于自然地理條件較差、農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、但有一定的發(fā)展前景的地區(qū)。而在基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定的階段，形成規(guī)模經(jīng)營，形成一定的農(nóng)產(chǎn)品市場的條件下，適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)化模式。

2.3 勞動力后續(xù)力量不足，社會保障體系不完善 靜寧縣屬于農(nóng)業(yè)大縣，養(yǎng)老主要以家庭養(yǎng)老為主，但在現(xiàn)代社會生活中，社會養(yǎng)老觀念也沖擊著農(nóng)村的養(yǎng)老傳統(tǒng)，再加上就業(yè)機(jī)會增多，靜寧縣外出務(wù)工人員比例逐年加大，據(jù)統(tǒng)計，靜寧縣每年外出務(wù)工人員以5%的速度增長。然而，貧困村無論是搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)開發(fā)，都需要大量勞動力。而靜寧縣面臨著大多數(shù)年輕人外出打工，造成的結(jié)果是籌工難，留守老人、空巢家庭的比例增加。從醫(yī)療方面來說，靜寧縣農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。老百姓看病貴、看病難依然存在，雖然出臺了新型醫(yī)療保險制度，但尚未從根本上解決這些困境。從農(nóng)業(yè)保險來看，由于靜寧縣沒有完整的保險制度，加之人們的保險意識淡薄，不利于靜寧縣農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.4 扶貧不夠到位，扶貧資金漏出率高 靜寧縣在扶貧受益主體的選擇上仍然存在一定的問題，扶貧工作沒有真正落實(shí)到位。扶貧投資漏出現(xiàn)象較為突出：一是扶貧投資被挪作他用，而沒有用于扶貧：二是扶貧投資沒有形成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，浪費(fèi)較大，還貸率低。到目前為止，雖然還沒有扶貧投資漏出率的系統(tǒng)統(tǒng)計資料，但據(jù)有關(guān)人員調(diào)查，大約有40%的扶貧資金沒有用于扶貧。

3 完善靜寧縣農(nóng)村扶貧工作的對策建議

3.1 立足發(fā)展農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路 由于靜寧縣是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣，根據(jù)有關(guān)專家的研究，在貧困地區(qū)，農(nóng)業(yè)一直是農(nóng)民收入的主要來源，在農(nóng)民收入增長額中，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非農(nóng)業(yè)[5]。因此，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展是貧困地區(qū)脫貧的關(guān)鍵。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大背景下，把發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，是靜寧縣農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧致富的必然選擇。

3.2 調(diào)整扶貧思路，形成廣渠道多元化的新型扶貧模式 在扶貧方式上，應(yīng)在整村推進(jìn)扶貧模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合運(yùn)用產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移模式、外資幫貧模式、對口幫貧模式。在扶貧主體上，應(yīng)擴(kuò)大扶貧人才隊伍建設(shè)，使扶貧人才除了基層政府工作人員以外，可以把大學(xué)生村官、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、村內(nèi)種植養(yǎng)殖大戶、技術(shù)能手、企業(yè)法人、村基層干部融合進(jìn)來，使更多的主體參與到扶貧項目的開發(fā)實(shí)施中，使扶貧工作變被動為主動，變輸血為造血，形成參與式開發(fā)扶貧模式。結(jié)合靜寧縣“十二五”鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃以及特色果品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在本縣李店河發(fā)展6.67萬hm2標(biāo)準(zhǔn)示范觀光園，并結(jié)合成紀(jì)文化，發(fā)展特色文化綠色觀光旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)和特色文化的扶貧目標(biāo)。

3.3 逐步健全社會保障體系和幫扶體系 要實(shí)現(xiàn)中央和甘肅省確定的扶貧開發(fā)重點(diǎn)任務(wù)和目標(biāo)，必須把專項計劃扶貧、惠民政策扶貧、行業(yè)部門扶貧、對口支援扶貧以及社會各界扶貧緊密結(jié)合起來，調(diào)動各個方面的積極性，形成合力，相互配合、相互補(bǔ)充、互為支撐[6]，以促進(jìn)靜寧縣社會幫扶體系的建立健全。進(jìn)一步探討更加合理的養(yǎng)老等社會保障制度，積極支持以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點(diǎn)的社會福利和慈善事業(yè)的發(fā)展；完善和積極開展新型養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障工作。

3.4 建立主體多元化的監(jiān)督機(jī)制，保證扶貧資金的安全有效使用 靜寧縣作為國家重點(diǎn)扶持的貧困縣，每年國家投資的扶貧基金比較多。在開展扶貧項目中，扶貧資金的來源，政府投資占大頭，農(nóng)民自籌一小部分。因此，在扶貧工作中，應(yīng)該建立多元化多渠道的監(jiān)督機(jī)制，讓社會公眾對政府扶貧資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，讓大眾媒體，尤其是龍頭企業(yè)、農(nóng)民協(xié)會參與監(jiān)督，確保扶貧資金使用透明化、公開化，更加安全有效，發(fā)展更大效益。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）