河南省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀與對策研究

摘 要：隨著人口老齡化的快速到來，日益突出的人口老齡化問題對河南省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老角度分析了當(dāng)前河南省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出，必須整合政府、社會、家庭及個人等各方面的資源和力量，才能形成滿足各類老年群體多層次、多樣化服務(wù)需求的社會養(yǎng)老服務(wù)體系新格局。

關(guān)鍵詞：河南??；人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)體系

中圖分類號：C912 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0109-02

進入新世紀(jì)以來，隨著人口老齡化的快速到來和進一步發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已刻不容緩。河南省作為全國人口大省，人口基數(shù)大，老年人口的絕對數(shù)量也相對較多，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)任重而道遠。從目前來看，由于河南經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會保障程度相對較低，日益突出的人口老齡化問題對河南養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何在老齡化進程不斷加快的背景下，更好地滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，已成為當(dāng)前我們亟待解決的一項重要課題。

一、河南養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實踐探索

（一）政策先行，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的整體思路初步形成

順應(yīng)人口老齡化的現(xiàn)實需求，河南省及時出臺了一系列關(guān)于社會化養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)。2010年，省民政廳聯(lián)合10廳局出臺了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，進一步深化居家養(yǎng)老服務(wù)的各項工作；同時還制定了《關(guān)于加強養(yǎng)老機構(gòu)安全管理的意見》，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的安全管理提出了要求。2011年，省政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新投融資機制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見》，鼓勵并引導(dǎo)社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。與此同時，河南省各地市也紛紛出臺了一系列關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了整體思路。

（二）政府主導(dǎo)，養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架逐步建立

在政府主導(dǎo)下，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)為依托、以機構(gòu)養(yǎng)老為補充的多層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系已逐步建立。目前，河南省的居家養(yǎng)老服務(wù)正在各地市紛紛開展，并且已經(jīng)取得了一些可喜的成績；以社區(qū)服務(wù)為依托的社會養(yǎng)老服務(wù)模式也正在有條件的社區(qū)逐步開展；與此同時，在現(xiàn)實需求的推動下，河南省各地正在積極探索養(yǎng)老機構(gòu)“公辦民營”以及“民辦公助”的新模式。

（三）激發(fā)活力，加快推進社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展

一是不斷加大對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的政策扶持力度。如鄭州市對新建的社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，給予其每張床位3 000元的建設(shè)補貼和每張床位每年150元的床位運營補貼。二是推進社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)。如安陽市對全市養(yǎng)老機構(gòu)進行星級評定，促使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)檔次。三是強化養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。如滎陽市“五保供養(yǎng)幸福園”聘用的職工一般均具有中等專業(yè)以上的文化水準(zhǔn)和專業(yè)技能，并且定期請省內(nèi)外知名護理學(xué)專家對他們進行指導(dǎo)。

（四）創(chuàng)新方式，大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)新模式

在實踐運作中，全省各地積極開展居家養(yǎng)老服務(wù)模式探索，創(chuàng)新了一大批獨具特色的服務(wù)模式：

1.政府主導(dǎo)的普惠型養(yǎng)老模式

如安陽滑縣建立了村級養(yǎng)老服務(wù)組織機構(gòu)，實施兩種主導(dǎo)模式和兩種輔助模式，簡稱2+2模式。一是有條件的村籌辦村級托老院，老年人可在托老院實行全托或者半托服務(wù)；二是建立村級幫扶服務(wù)站，根據(jù)家庭經(jīng)濟情況，對愿意接受服務(wù)的老年人，提供無償、低償和有償服務(wù)。試點村設(shè)立了幫扶服務(wù)、醫(yī)療救護、文體活動、老年人維權(quán)四個服務(wù)中心，成立了黨員義務(wù)助老隊、團員青年義務(wù)助老隊、紅領(lǐng)巾義務(wù)助老隊。同時，組成若干個老年互助組，在老年人中開展互幫互助活動。充分發(fā)揮了農(nóng)村各種組織資源（黨員、團員以及其他志愿者）參與社會化養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性。

2.貨幣化養(yǎng)老服務(wù)新模式

如焦作市解放區(qū)制定了《解放區(qū)貨幣化養(yǎng)老實施細則》，對享受貨幣化養(yǎng)老服務(wù)老人的條件、補貼形式及標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等做了明確規(guī)定，在70周歲以上三無老人、特殊群體老人以及60周歲以上獨生子女家庭老年群體中，區(qū)別不同情況，以每人每年600元、500元、300元的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放“養(yǎng)老代幣卡”，供老年人購買日常生活用品、醫(yī)療藥品等。

3.樓院互助養(yǎng)老模式

如焦作市解放區(qū)推出樓院互助養(yǎng)老模式，其主要形式是“鄰里養(yǎng)老”和“互助養(yǎng)老”兩種新型養(yǎng)老模式。鄰里養(yǎng)老以鄰居間“一助一、多助一”為主要形式，通過具體行動，用鄰里的熱心和愛心幫助孤寡老人、困難老人解決養(yǎng)老問題。

4.組織低保人員參與養(yǎng)老服務(wù)新模式

新鄉(xiāng)縣通過村推薦、鄉(xiāng)審核、縣培訓(xùn)的方式，篩選出身體健康、有勞動能力的低保對象組成服務(wù)人員隊伍。全面排查獨居、空巢老人底數(shù)，根據(jù)本人意愿確定服務(wù)對象。按照“相對熟悉、就近安排、方便雙方生活、不跨自然村”的原則組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。這可以認為是另外一種弱勢群體多方受益的居家養(yǎng)老服務(wù)“雙贏模式”。

二、河南省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

河南養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的格局雖然已經(jīng)基本確立，并在實踐探索中取得了一定的成績，但從總體上來看，與經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢和養(yǎng)老服務(wù)需求相比，還處在初步探索階段，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢，遭遇發(fā)展瓶頸

雖然各級政府都能夠從政策扶持入手，積極鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與興辦養(yǎng)老機構(gòu)，然而作為多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的補充形式，機構(gòu)養(yǎng)老依然在發(fā)展過程中遭遇了發(fā)展瓶頸。在多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的養(yǎng)老服務(wù)理念中，政府把機構(gòu)養(yǎng)老放在了補充的位置來考慮，用管理學(xué)中的“錨定現(xiàn)象”來解釋，作為一個補充，它沒有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老獲得更多的重視，再加上政策規(guī)定中對于社會力量舉辦養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策、相關(guān)監(jiān)管措施還沒有具體落到實處，這樣一來，社會養(yǎng)老機構(gòu)所處的位置就相對尷尬。此外，由于社會養(yǎng)老機構(gòu)屬于半福利性質(zhì)的機構(gòu)，決定其不可能是暴利行業(yè)，再加上當(dāng)前人們對機構(gòu)養(yǎng)老的觀念還沒有完全認同，這也是目前制約社會養(yǎng)老機構(gòu)快速發(fā)展的因素。

（二）公辦養(yǎng)老機構(gòu)亟待改革

目前我國的養(yǎng)老機構(gòu)主要是以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主，在城市是老年福利院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是敬老院，主要收養(yǎng)三無老人，五保和低收入、失能老人等特殊群體，其經(jīng)費來源主要以政府出資、國家撥款為主。然而，隨著我國老齡化速度的加快以及獨生子女政策帶來的家庭核心化、小型化社會的來臨，現(xiàn)實對于社會化養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)了大量需求，原有的數(shù)量有限的養(yǎng)老機構(gòu)遠遠不能滿足老年人群體的現(xiàn)實需求。與此同時，原來的公辦發(fā)展，迫切需要改革。

（三）居家養(yǎng)老面臨一定的挑戰(zhàn)

在經(jīng)濟社會的快速發(fā)展中，家庭規(guī)模日趨小型化，核心家庭的重心轉(zhuǎn)移到子女身上，老年人在家庭中的地位受到一定影響，老人的贍養(yǎng)質(zhì)量也在逐步下降。與此同時，無論在農(nóng)村或者城市，出現(xiàn)了勞動力的大規(guī)模流動，使很多外出務(wù)工的子女無法完成家庭養(yǎng)老。同時隨著社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，年輕人價值觀念的變化，老年人獨立意識的增強，老年人不愿意依附年輕人來養(yǎng)老。所有這些因素，都制約著居家養(yǎng)老功能的實現(xiàn)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才匱乏

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的工作人員受教育程度不高，具有護理職業(yè)資格的專業(yè)護理人員數(shù)量很少，大多數(shù)工作人員不具備專業(yè)管理、護理知識，由此導(dǎo)致服務(wù)素質(zhì)和質(zhì)量參差不齊。此外，養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)的長效機制還沒有建立，志愿者服務(wù)難以保證。由于養(yǎng)老護理員工作繁雜、待遇較低，難于吸引有一定文化知識的中青年人進入這一行業(yè)，進一步限制了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場的形成。

（五）養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)不明

當(dāng)前，過分強調(diào)政府責(zé)任和政府投入，觀念的滯后在某種程度上制約了社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。西方福利國家在突破危機的過程中，早已改變原來以政府作為單一投資主體的必要性，在新形勢下提出了社會投資主體多元化的途徑。但是，在我國，地方官員普遍還存在著對政府投入過分依賴的思想，一味地強調(diào)政府在養(yǎng)老事業(yè)方面的投入，認為機構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)該繼續(xù)走政府投資和福利化的道路。我國作為社會主義國家，政府在發(fā)展老年人福利、促進老齡事業(yè)發(fā)展方面有著不可推卸的責(zé)任。但是，根據(jù)我國實際國情完全依靠政府在老齡事業(yè)上的投入，遠遠不能滿足現(xiàn)實需求。因此，吸引社會資金投入、實現(xiàn)社會養(yǎng)老服務(wù)多元化的投入格局已經(jīng)成為今后發(fā)展我國老齡事業(yè)的一項基本指導(dǎo)原則。

三、進一步加快河南省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策與建議

推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項系統(tǒng)的民生工程，只有在政府、社會、家庭及個人的共同參與和努力下，有效整合各方面的資源和力量，才能推動各種養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，多種養(yǎng)老方式相互補充，形成能滿足各類老年群體多層次、多樣化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)體系新格局。

（一）強化政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平還相對較低的情況下，政府主導(dǎo)是推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的前提和保證。為此，政府必須在政策制定、統(tǒng)籌布局、資金投入、監(jiān)督管理等方面充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。一是要完善對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。盡快出臺針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各種規(guī)章制度和優(yōu)惠政策，保證養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是要制定養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃。從宏觀上把握養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的格局，分類逐步推進，從而提高體系建設(shè)的科學(xué)性和發(fā)展的連續(xù)性。三是加大養(yǎng)老服務(wù)體系的公共財政投入。利用政策優(yōu)勢和建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的契機，爭取中央和地方財政的專項資金和政策，加大對城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度，努力打造普惠型的養(yǎng)老服務(wù)新格局。四是要進一步規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的監(jiān)督管理機制，保證養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)健康運行。

（二）鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

推動養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，離不開社會力量的廣泛參與。各級政府要通過制定各種扶持政策和激勵措施，引導(dǎo)和鼓勵社會資本、人力和物力等資源有序參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。要充分鼓勵企事業(yè)單位、集體組織、民間組織以及個人等社會力量，以獨資、合資、參股等方式興辦各種性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，吸納社會資本。此外，要通過弘揚中華民族傳統(tǒng)的敬老美德，充分調(diào)動全社會的慈善意識，創(chuàng)新捐贈方式，拓展慈善捐贈渠道，募集更多的資金擴大養(yǎng)老基金，調(diào)動更多的社會志愿力量參與為老服務(wù)。

（三）加強養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍建設(shè)

推進養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須要建立一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)好、熱情高的老年人服務(wù)隊伍。目前，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人員嚴(yán)重短缺，加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)應(yīng)著力從以下三個方面著手：一是大力加強服務(wù)人員專業(yè)化建設(shè)。鼓勵大中專院校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)課程，有計劃地培訓(xùn)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員的知識專業(yè)化和職業(yè)專業(yè)化。推行養(yǎng)老管理和服務(wù)工作人員持證上崗制度，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍。二是大力發(fā)展志愿者服務(wù)。廣泛宣傳志愿服務(wù)理念，倡導(dǎo)奉獻意識和公民意識，使志愿服務(wù)成為一種社會風(fēng)尚；建立志愿者激勵和培訓(xùn)機制，促進志愿服務(wù)活動的制度化、規(guī)范化建設(shè)。三是設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管體系。建立規(guī)范透明的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管體系，保證高質(zhì)量的服務(wù)水平。