城市社區(qū)多元權(quán)力主體的和諧治理

摘 要：在“村居型”社區(qū)內(nèi)部存在的街道辦事處、社區(qū)居委會、村民委員會三大治理主體，在參與社區(qū)治理的過程中形成了一個以各自利益為結(jié)點的網(wǎng)絡(luò)。分析社區(qū)內(nèi)外不同性質(zhì)權(quán)力主體之間的矛盾沖突以及這些沖突產(chǎn)生的原因以及如何建構(gòu)并維持社區(qū)內(nèi)外的各權(quán)力主體之間的有效協(xié)調(diào)與合作，從而實現(xiàn)中國城市基層社會的秩序穩(wěn)定與和諧。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；多元權(quán)利；和諧治理：治理理論

中圖分類號：C912 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0107-02

一“治理理論”——城市社區(qū)政治與社區(qū)治理研究的新視角

20世紀(jì)90年代初社區(qū)制建設(shè)的提出，引起了社會學(xué)界和政治學(xué)界諸多學(xué)者的極大關(guān)注。在研究和關(guān)注中國城市社區(qū)的過程中，“國家與社會理論”一度成為學(xué)者們熱衷的理論分析視角，在他們看來，國家與社會的分野是分析城市社區(qū)不證自明的預(yù)設(shè)前提。但經(jīng)過筆者對中國許多城市社區(qū)的調(diào)研，對于這一理論框架來分析中國城市社區(qū)感到力不從心，甚至于對一個城市“村居型”社區(qū)的個案研究，筆者也意識到國家與社區(qū)的分界非常困難，國家與社會理論只能看到一種有限的解釋模式，中國的國家與社區(qū)研究中存在的“國家中心理論”與市民社會理論均存在推測性：市民社會理論依據(jù)西方市民社會概念對中國社會做應(yīng)急性判斷，或者僅僅從宏觀上著眼，缺乏實證剖析作為支撐；國家中這一理論同樣也在做應(yīng)然性推斷而缺乏經(jīng)驗的描述。中國城市社區(qū)治理仍然需要多元地解釋來進一步地揭示社區(qū)組織與權(quán)力的真相，20世紀(jì)90年代初興起的治理理論給了學(xué)者以極大的啟示。

治理理論認為，國家和市場的作用和能力都是有限的，在管理社會共同事務(wù)，提供公共管理方面存在著多個中心，應(yīng)提倡通過平等協(xié)商與合作達到協(xié)調(diào)，國家市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補充和彼此合作的關(guān)系，應(yīng)倡導(dǎo)自組織和社會的形成和社會自律自治，減少政府不必要地干預(yù)，由單一中心獨挑重任變?yōu)槠降葏f(xié)商的伙伴關(guān)系，因此，治理理論關(guān)注的核心是：公共部門，私人經(jīng)濟部門，以及由非營利組織機構(gòu)構(gòu)成的第三部門之間在管理社會事務(wù)提供公共的事務(wù)方面建立起相互補充，彼此合作的伙伴關(guān)系。為了最大限度地增進公共利益，地方政府與社區(qū)組織應(yīng)通過分權(quán)的做法，使社區(qū)組織獲得充分的權(quán)能和自主性來處理有關(guān)的問題。治理理論認為，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)比如包括社會組織、私人組織、民間組織、法人團體等，都可以成為社區(qū)權(quán)力的中心；在強調(diào)國家與社會合作的過程中，公私機構(gòu)之間的界限和責(zé)任是模糊的；強調(diào)國家與社區(qū)組織間的相互依賴、相互合作關(guān)系；強調(diào)參與對象的多元化，形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，強化系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性。

在中國目前的城市社區(qū)空間里，已有的權(quán)力與組織的性質(zhì)與職能并未廓清，體制不順，職責(zé)不清，利益紛爭的現(xiàn)象層出不窮，法律規(guī)定與實際運作之間有很大的距離，各個權(quán)力主體由于各自利益的考慮，它們之間尚缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)渠道，缺乏聯(lián)合與合作的機制。已有的關(guān)于城市社區(qū)的理論研究，包括國家與社會理論僅僅從宏觀歷史著眼，缺少對當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的微觀層面的描述。從這一角度講，治理理論作為對城市社區(qū)分析的理論框架，較之“國家中心理論”和“市民社會理論”更接近于中國城市社區(qū)的實際，有利于我們探討城市社區(qū)治理中組織與權(quán)力的現(xiàn)狀，探討城市社區(qū)治理中不同性質(zhì)的多元權(quán)力主體結(jié)構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)、治理方式與過程狀態(tài)，設(shè)計中國城市社區(qū)發(fā)展的未來圖景。

二、城市社區(qū)——多元權(quán)力主體的和諧治理

（一）政府：從單一走向網(wǎng)絡(luò)

在當(dāng)代中國城市社區(qū)形成過程中，政府所具有的權(quán)威與資源決定了政府是社區(qū)治理的主導(dǎo)者。政府始終是中國城市社區(qū)治理與發(fā)展的推動者，這是由中國城市社區(qū)治理的特點所決定的：一是社區(qū)組織的生存依賴于政府的支持，它不僅包括政策支持，還包括財力、物力、人力的支持。二是社區(qū)組織的生存本身是政府行為的結(jié)果。政府的社區(qū)治理的實體目標(biāo)取向?qū)τ诂F(xiàn)代化國家的建設(shè)要求無疑是最有效的。但這種城市社區(qū)管理體制實際上是單一的，條塊分割的行政管理模式，是全能型政府模式在城市基層社會治理中的集中表現(xiàn)。這種管理模式的弊端凸現(xiàn)：機制缺損，功能缺損和力量缺損。即在城市基層社會管理中，僅有行政調(diào)控機制，無居民自治機制；僅有政府管理功能，無居民自治功能；僅有政府力量，無社會力量；社會資源得不到充分利用，居民社區(qū)內(nèi)組織和轄區(qū)單位參與轄區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和公共秩序治理的積極性低；政府作為社區(qū)唯一主體依靠自上而下的行政命令管理社區(qū)資源；政府及其“準(zhǔn)政府”對社區(qū)公共事務(wù)實行單一的強制性的管理，政府通過對社區(qū)組織與社區(qū)資源的強力控制來達到治理的目的。

為此，筆者認為，重構(gòu)中國城市社區(qū)關(guān)鍵在于社區(qū)治理主體由單一走向網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力由單向走向多元，從制度上規(guī)范政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力的邊界。

1.合理界定政府權(quán)力與社區(qū)權(quán)力邊界。政府權(quán)力無限，則造成社會萎縮，社區(qū)沒有自治，自政和自理能力。在社區(qū)治理中，政府要避免行政權(quán)力擴張，避免政府利用自己超越社會權(quán)力之上的行政權(quán)力去分割和隨意干涉社區(qū)自治權(quán)，把屬于社區(qū)自治權(quán)還給社區(qū)，通過列舉的方式列舉出基層政府及其派出機關(guān)的各項權(quán)力和城市社區(qū)的各項權(quán)利，做到政府不越位、不缺位，城市社區(qū)不錯位、不失位。

2.明確合理劃分政府和社區(qū)組織的職責(zé)和功能，塑造政府和社區(qū)組織的“伙伴關(guān)系”。政府和社區(qū)屬于不同性質(zhì)的組織，擁有不同的職能及相應(yīng)的管理手段。因此應(yīng)該根據(jù)各自組織性質(zhì)進行明確的分工，同時又進行有機合作。政府主要是管理社區(qū)自治難以管理好的公共事務(wù)。

3.改革政府傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力運作方式，建立政府、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)單位及社區(qū)居民之間的多元互動的網(wǎng)絡(luò)運作模式，使社區(qū)治理組織主體由科層制結(jié)構(gòu)演變橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，建立以社區(qū)歸屬感和認同感為基礎(chǔ)的、社區(qū)具有能動性和自主性的治理模式。

4.政府應(yīng)允許非政府組織組織進入社區(qū)，拓展非政府組織在社區(qū)治理中的持續(xù)資源。政府在社區(qū)政策方面進行變革，由此形成社區(qū)治理“不再由國家‘指導(dǎo)’，而且由國家和私營部門合作”。

（二）社區(qū)——從行政走向自治

目前，作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居委會表現(xiàn)出對政府及其派出機關(guān)的全方位依賴，其與政府之間的關(guān)系不是相對獨立的關(guān)系，而是全面依附關(guān)系。政府全面指導(dǎo)了社區(qū)居委會的工作，從而使社區(qū)居委會日益與社會脫離，日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，而成為行政性的組織。表現(xiàn)為：社區(qū)的獨立性和自治性、群眾性和民主機制受到限制，社區(qū)成為基層政權(quán)組織及其派出機構(gòu)的“附屬物”；政府、社區(qū)組織、社區(qū)單位，非政府組織及社區(qū)成員多元互動網(wǎng)絡(luò)還遠遠沒有形成；治理組織主體的體系的科層制；社區(qū)自由的、競爭性的選舉仍然沒有得到充分的展現(xiàn)。

為了改變這一現(xiàn)狀，減輕社區(qū)居委會的過重負擔(dān)，充分發(fā)揮社區(qū)居委會的自治作用，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府下派任務(wù)。

1.對目前社區(qū)居委會承擔(dān)的任務(wù)進行清理歸類，根據(jù)事項的性質(zhì)和特點，確定哪些是需要社區(qū)居委會協(xié)助辦理的，哪些應(yīng)當(dāng)由社區(qū)服務(wù)體系承擔(dān)，哪些應(yīng)當(dāng)由政府部門自己去完成。

2.建立社區(qū)居委會評議考核街道各職能部門的制度，并以此作為獎懲的主要依據(jù)。這既有利于增強政府部門的行政調(diào)控功能，又為社區(qū)居委會“松綁”，減負，有利于增強社區(qū)的自治功能。

3.促進社區(qū)制度創(chuàng)新，促進社區(qū)集體選擇規(guī)則、社區(qū)操作規(guī)劃與憲法選擇原則的互補性，促進社區(qū)制度結(jié)構(gòu)的自我繁殖。一是政府組織、非政府組織、社區(qū)單位和私人組織和法人團體等要建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認知和共同的目標(biāo)，來實施對社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。二是確定社區(qū)參與各方的適度分權(quán)，授權(quán)社區(qū)參與各方與其角色相對應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是強化社區(qū)治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系，運用合作網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各個主體間的協(xié)調(diào)和溝通，實現(xiàn)社區(qū)治理模式與治理理念的轉(zhuǎn)變。

（三）居民——從依賴走向參與

當(dāng)代中國城市社區(qū)治理中，作為社區(qū)內(nèi)最基本的權(quán)力主體的居民是社區(qū)制建設(shè)與發(fā)展的真正主體。作為社區(qū)主體的居民的廣泛參與是社區(qū)治理的生命力，是實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的根本動力。盡管中國城市社區(qū)制建設(shè)已取得顯著成績，社區(qū)參與的內(nèi)容，形式、深度和廣度也得前所所未有的擴展，然而筆者的調(diào)查狀況表明：社區(qū)居民的參與意識與參與行為目前卻還僅僅處于起步階段，社區(qū)參與的制度建設(shè)和環(huán)境支撐都還需做出更大的改進。社區(qū)參與的發(fā)展過程中仍存在著一些制約因素：

1.社區(qū)成員參與的主動性差，社區(qū)意識不強，社區(qū)參與治理的能力普遍偏低，社區(qū)成員參與社區(qū)治理活動和行使民主權(quán)利的廣度和深度都還遠遠不夠。相當(dāng)一部分居民的社區(qū)參與意識還比較淡薄，無論是在觀念上還是在行動上，還沒有擺脫“單位意識”和“單位參與”的習(xí)慣，因而造成居民不熱心參與社區(qū)事務(wù)。

2.社區(qū)參與的制度化環(huán)境還不夠完善，缺乏參與的渠道，因而阻礙了居民參與向縱深發(fā)展。沒有相應(yīng)的法規(guī)制度，社區(qū)工作職能缺乏界定，社區(qū)參與的運行機制還待理順。

3.社區(qū)居民對政府和單位的依賴性較強，治理關(guān)系為依附與庇護關(guān)系。社區(qū)居民的自治觀念與歸屬感欠缺，導(dǎo)致目前社區(qū)參與主要體現(xiàn)在動員或執(zhí)行參與和被動性的非政治參與，其參與的理性化程度較低，難以形成一種公共參與精神。

針對城市社區(qū)參與中所出現(xiàn)的問題，本文認為應(yīng)構(gòu)建“公民社區(qū)“的理論，樹立有限政府的理念，使中國的城市社區(qū)從“行政社區(qū)”走向“公民社區(qū)”。第一，培育并增強社區(qū)成員的社區(qū)意識、權(quán)利意識，增強其認同感和歸屬感，提高其參與意識，實現(xiàn)社區(qū)居民利益社區(qū)化。第二，健全社區(qū)組織體制、機制和管理制度，拓展社區(qū)居民參與社區(qū)治理的制度路徑。政府、社區(qū)居民、社區(qū)單位、非政府組織、私人組織等都是社區(qū)治理的主體，鼓勵社區(qū)居民自發(fā)性組建小社團，構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，從而增強社區(qū)信任和合作，實現(xiàn)社區(qū)共同利益。第三，拓展社區(qū)參與的政策支持和行政資源保障。政府應(yīng)進一步對社區(qū)參與提供良好的政策環(huán)境，在政治導(dǎo)向上引導(dǎo)居民的社區(qū)參與。行政組織要充分利用對社區(qū)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)功能，為社區(qū)參與提供主要的資源保障。

總之，中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的理性取向是：城市社區(qū)治理主體體系由單一化（政府）轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣ㄕ?、社區(qū)單位、非政府組織、私人組織、社區(qū)居民、法人社團），治理過程由行政命令、行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商、合作共治，治理組織體系由垂直科層制轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，治理關(guān)系由依附、依賴與庇護關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾湃?、互助與互動關(guān)系，最終實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體的和諧治理。