城市化進(jìn)程中流動(dòng)商販群體面臨的困境分析

摘 要：城市化進(jìn)程的加快既帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就，也凸顯出城市社會(huì)管理領(lǐng)域的諸多問(wèn)題。城市化進(jìn)程中流動(dòng)商販群體面臨的主要困境可以從城市社會(huì)環(huán)境的深刻轉(zhuǎn)變、流動(dòng)商販群體自身的弱勢(shì)地位、城管執(zhí)法的行政權(quán)力與流動(dòng)商販的自雇就業(yè)權(quán)利之間的矛盾等角度展開系統(tǒng)分析，繼而為改進(jìn)社會(huì)管理、完善政府社會(huì)職能提供參考。

關(guān)鍵詞：城市流動(dòng)商販；城市化；政府社會(huì)職能；困境

中圖分類號(hào)：F723 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）30-0097-03

一、問(wèn)題的提出

城市化意味著農(nóng)村人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸荩鞘腥丝谝?guī)模不斷擴(kuò)張，城市數(shù)量不斷增加，城市用地不斷向郊區(qū)擴(kuò)展[1]。改革開放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長(zhǎng)迅速。1982、1990與2000年市鎮(zhèn)總?cè)丝谡既珖?guó)總?cè)丝诘谋壤謩e為20.6%、26.23%、36.09%，2010年則上升到49.68%[2]。這意味著目前有將近一半的中國(guó)人居住在城鎮(zhèn)之中。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市建成區(qū)面積不斷增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口數(shù)量不斷增多，各類利益群體之間的沖突和矛盾也日益凸顯。1996年《行政處罰法》的制定和實(shí)施確立了我國(guó)城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，行政綜合執(zhí)法開始在我國(guó)各級(jí)城市中推廣，這在一定程度上緩解了原先存在于城市管理中的“多頭管理”的弊端，對(duì)于轉(zhuǎn)換政府行政職能、提高城市管理效率起到了積極的作用。然而，由下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民以及進(jìn)城務(wù)工人員等構(gòu)成的城市流動(dòng)商販群體的經(jīng)營(yíng)行為在解決自身就業(yè)問(wèn)題、為城市居民提供生活便利的同時(shí)也帶來(lái)了一些社會(huì)問(wèn)題，給城市行政綜合執(zhí)法增加了難度。能否合法、合理、有效地解決城市流動(dòng)商販問(wèn)題已然成為建設(shè)文明城市、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

二、城市流動(dòng)商販群體面臨的困境分析

（一）城市社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變

當(dāng)前城市人口規(guī)模的迅速擴(kuò)大，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了城市社會(huì)環(huán)境的深刻變化。

1.城市弱勢(shì)群體就業(yè)難度增大，選擇自雇就業(yè)形式的可能性增加

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查，近幾年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)仍然在增加；在就業(yè)市場(chǎng)的求職人員中，失業(yè)人員和外來(lái)務(wù)工人員依然是求職主體；16—34歲年齡組用人需求量大，而45歲以上求職人員就業(yè)依舊相對(duì)困難。

從表1的數(shù)據(jù)可以看出，近幾年里我國(guó)有著非農(nóng)業(yè)戶口、在一定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力、無(wú)業(yè)而要求就業(yè)并進(jìn)行失業(yè)登記的人員總數(shù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這表明因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制出現(xiàn)的下崗失業(yè)人員以及申請(qǐng)了農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民的數(shù)量仍在持續(xù)增加。從表2可以看出，在市場(chǎng)求職人數(shù)增加的同時(shí)外來(lái)務(wù)工人員的數(shù)量也在不斷增加。在專業(yè)技術(shù)水平有限、就業(yè)平臺(tái)較窄、年齡較大等因素的制約下，失業(yè)人數(shù)和求職人數(shù)的近似同步的增長(zhǎng)將進(jìn)一步加劇城市弱勢(shì)群體的就業(yè)難問(wèn)題，導(dǎo)致其選擇流動(dòng)性自雇就業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的可能性大大增加。

2.城市居民收入差距擴(kuò)大，群體利益分化明顯

作為“衡量某種要素在一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或者特定人群分布均等狀況的重要指標(biāo)”[5]，基尼系數(shù)通常被用于分析收入分配的差距。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家衡量收入差距的一般標(biāo)準(zhǔn)為：基尼系數(shù)在0.2以下表示高度平均；0.2—0.3之間表示相對(duì)平均；0.3—0.4之間表示較為合理；0.4—0.5之間表示差距偏大；0.5以上為差距懸殊[6]。近十年來(lái)，中國(guó)全國(guó)居民收入的基尼系數(shù)一直維持在0.45以上，凸顯出縮小民眾收入差距的現(xiàn)實(shí)要求的緊迫性。

由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村地區(qū)的公共教育和社會(huì)保障方面的投資無(wú)法與城市地區(qū)相比，再加上二十幾年的快速城市化發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入的差距并沒(méi)有明顯縮減，并且隨著城市就業(yè)人口的結(jié)構(gòu)分化，城市不同行業(yè)、不同職位就業(yè)群體的收入差距也日益突出。這樣，城市社會(huì)階層的分化趨勢(shì)客觀上帶來(lái)了群體利益差異的擴(kuò)大，進(jìn)而容易引起利益沖突的產(chǎn)生。

（二）城市流動(dòng)商販群體自身的弱勢(shì)地位

面對(duì)城市化進(jìn)程中存在的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、收入分配差距拉大等諸多挑戰(zhàn)，包括下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民及進(jìn)城務(wù)工人員在內(nèi)的城市弱勢(shì)群體選擇低成本的流動(dòng)性自雇就業(yè)經(jīng)營(yíng)行為往往成為其實(shí)現(xiàn)生存需求和發(fā)展需求的必然選擇。

1.流動(dòng)商販群體的經(jīng)濟(jì)壓力大、家庭負(fù)擔(dān)重

隨著城市化進(jìn)程的加快與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的深入，國(guó)有企業(yè)下崗失業(yè)人員與失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)加劇了城市貧困問(wèn)題。如表4所示，從2009年到2012年，全國(guó)城市低保人數(shù)雖然呈下降趨勢(shì)，但絕對(duì)數(shù)量仍然龐大，同時(shí)，短短四年時(shí)間，全國(guó)各級(jí)財(cái)政在城市低保資金方面的支出金額就從482.1億元增長(zhǎng)到674.3億元，某些年份的增長(zhǎng)率甚至高達(dá)25%以上。

城市貧困問(wèn)題的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)揭示出下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民等群體普遍存在著經(jīng)濟(jì)收入少、生活困難等問(wèn)題。再加上撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人等方面存在的家庭支出壓力，城市貧困群體往往選擇通過(guò)流動(dòng)性自雇就業(yè)經(jīng)營(yíng)方式來(lái)獲得收入，能夠在一定程度上緩解家庭支出的壓力。但是，流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)具有顯著的流動(dòng)性，他們常常是挑著擔(dān)子或者推著二輪/三輪車在城市某些區(qū)域售賣商品或提供服務(wù)，由于資本劣勢(shì)，流動(dòng)商販往往本薄利小[9]。因此，經(jīng)濟(jì)上所面臨的困境很難依靠自雇就業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式來(lái)徹底改善。

2.流動(dòng)商販群體的知識(shí)水平不高、勞動(dòng)技能欠缺

在城市流動(dòng)商販群體中，無(wú)論是在國(guó)企改制中下崗失業(yè)的人員，城鎮(zhèn)開發(fā)中土地被征用的失地農(nóng)民，還是為了增加收入進(jìn)入城市出售初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品或者手工制品的農(nóng)民，普遍存在著文化程度不高、學(xué)歷較低等問(wèn)題，年齡大都在40歲以上，并且往往缺乏再就業(yè)所需要的專業(yè)技能。根據(jù)中國(guó)人力資源市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)中心在2013年第一季度針對(duì)部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)供求狀況所做的分析可以看出，從需求看，對(duì)技術(shù)等級(jí)有明確要求的占總需求人數(shù)的57.8%，而從求職看，55.7%的求職者都具有某種技術(shù)等級(jí)[4]。就業(yè)市場(chǎng)上收入較高、工作福利待遇較好的職位或行業(yè)往往市場(chǎng)進(jìn)入條件也相對(duì)較高，這對(duì)知識(shí)水平不高、勞動(dòng)技能欠缺的下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民和農(nóng)民工群體而言是很大的障礙。城市弱勢(shì)群體人力資本水平相對(duì)較低的現(xiàn)實(shí)是政府發(fā)揮社會(huì)職能、保障弱勢(shì)群體利益所需要正視的關(guān)鍵性問(wèn)題。

（三）城管執(zhí)法的行政權(quán)力與流動(dòng)商販的自雇就業(yè)權(quán)利之間的矛盾

2002年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，把原本分散于各個(gè)職能部門的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、無(wú)證攤販、道路侵占等“常見、多發(fā)、簡(jiǎn)單、易交叉”[10]的處罰權(quán)從原來(lái)的行政機(jī)關(guān)剝離出來(lái)，集中由城管執(zhí)法部門統(tǒng)一行使，以解決過(guò)去城市管理中“多頭管理”的弊端。然而，從2006年的“北京城管海淀分隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)被流動(dòng)商販崔英杰刺死”到2013年的“湖南臨武瓜農(nóng)被城管暴力執(zhí)法打死”，城管部門的暴力執(zhí)法與流動(dòng)商販的暴力抗法頻頻在不同的城市發(fā)生，已然成為嚴(yán)重影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的重要因素。

1.城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，執(zhí)法方式單一，隨意性突出

2002年國(guó)務(wù)院17號(hào)文明確規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，要按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會(huì)符合條件的人員中擇優(yōu)錄用?！盵10]然而當(dāng)前城管執(zhí)法人員的來(lái)源多樣，既有通過(guò)國(guó)家公職人員招錄考試進(jìn)入該部門并擁有正式公務(wù)員編制的人員，也有因?yàn)椤叭耸植粔颉倍罅客馄傅膮f(xié)管員，導(dǎo)致執(zhí)法人員的思想素質(zhì)和工作能力參差不齊。許多協(xié)管人員自身的法律意識(shí)和素養(yǎng)較低，加上其福利待遇無(wú)法與擁有正式編制的執(zhí)法人員相比，容易濫用執(zhí)法權(quán)力甚至借助執(zhí)法工作來(lái)謀取個(gè)人私利，從而降低了城管部門的執(zhí)法權(quán)威性[11]。與此同時(shí)，出于維護(hù)城市環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，城管執(zhí)法人員針對(duì)流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)行為往往采取強(qiáng)制性取締的方式來(lái)“一刀切”式地實(shí)施管制。這種簡(jiǎn)單、粗暴的管理方式能夠在短時(shí)間內(nèi)對(duì)市容市貌的整治產(chǎn)生立竿見影的效果，但是流動(dòng)商販群體的經(jīng)濟(jì)困難地位沒(méi)有改變，相反其為了滿足生存需求而采取自雇就業(yè)方式的空間漸趨狹窄。

2.城市流動(dòng)商販群體自雇就業(yè)方式的負(fù)外部性

由于經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)靈活、經(jīng)營(yíng)成本偏低，流動(dòng)商販常常在繁華的市區(qū)、交通要道、居民小區(qū)、學(xué)校周邊等地點(diǎn)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在方便市民購(gòu)買、提供消費(fèi)便利的同時(shí)，由于缺少工商、衛(wèi)生等部門的監(jiān)管，流動(dòng)商販的無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為導(dǎo)致在商品質(zhì)量或食品衛(wèi)生等方面存在著不小的安全隱患。此外，有些流動(dòng)商販容易占道經(jīng)營(yíng)，影響人行道或機(jī)動(dòng)車道的通行秩序；有些流動(dòng)商販在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)結(jié)束后不及時(shí)清理所產(chǎn)生的垃圾，容易造成城市環(huán)境的污染。流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)的負(fù)外部性可能通過(guò)損害消費(fèi)者個(gè)人利益獲得超過(guò)正常利潤(rùn)的租金，這有違交易公平；也可能通過(guò)侵害公共利益而逃避承擔(dān)社會(huì)成本，這可能損害社會(huì)資源的公正分配[10]。因此，城市管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行治理。

可以說(shuō)，城管執(zhí)法人員與流動(dòng)商販之間的沖突，究其本質(zhì)，是為了維護(hù)市容市貌和正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序而行使的行政權(quán)力與人力資本水平相對(duì)較低的弱勢(shì)群體為了滿足生存需求而選擇自雇就業(yè)的權(quán)利之間的矛盾。能否在合法合理地開展城管執(zhí)法工作的基礎(chǔ)上有效地保障城市弱勢(shì)群體的自雇就業(yè)權(quán)利，勢(shì)必成為政府改進(jìn)社會(huì)管理的重心之一。

三、結(jié)論與建議

城市化發(fā)展水平不應(yīng)該僅僅從人口規(guī)模來(lái)判定，真正的城市化發(fā)展應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上推動(dòng)民眾充分就業(yè)并能夠?qū)γ癖姷纳嫘枨蠛桶l(fā)展需求給予必要的保障。為了促進(jìn)城市化的良性發(fā)展、完善政府社會(huì)職能、改進(jìn)社會(huì)管理，針對(duì)處于弱勢(shì)地位的城市流動(dòng)商販群體所面臨的困境，地方政府理應(yīng)做到：

首先，政府在管理城市過(guò)程中應(yīng)當(dāng)擯棄單一追求城市規(guī)劃和建設(shè)成績(jī)的觀念，重視城市居民的生計(jì)問(wèn)題，理性地看待在宏觀的城市化進(jìn)程的背景下流動(dòng)商販群體出現(xiàn)的必然性以及存在的長(zhǎng)期性。其次，面對(duì)下崗失業(yè)人員、失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員自身存在的人力資本稟賦劣勢(shì)，政府需要充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、街道辦事處等基層群眾自治組織、基層政府派出機(jī)構(gòu)的幫扶功能，引導(dǎo)社會(huì)職業(yè)教育培訓(xùn)組織為流動(dòng)性自雇就業(yè)群體謀取收入較高、福利較好的就業(yè)崗位提供針對(duì)性強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)，使其在就業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域有更多的選擇機(jī)會(huì)。再次，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升城管執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和公共精神，改進(jìn)執(zhí)法方式，對(duì)流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)行為不能簡(jiǎn)單地以“取締”或“制止”來(lái)替代“治理”，應(yīng)當(dāng)在“以人為本”的基礎(chǔ)上探索規(guī)范和引導(dǎo)的途徑。

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