漢中市新農(nóng)村建設(shè)中土地集約利用的對策研究

摘 要：土地是所有社會經(jīng)濟活動的空間載體，對新農(nóng)村建設(shè)中土地資源的研究有利于新農(nóng)村建設(shè)的高效、有序、持續(xù)的進行。以漢中市為例，分析了該市土地資源利用現(xiàn)狀，探討了新農(nóng)村建設(shè)中土地利用存在的問題，最后提出了新農(nóng)村建設(shè)大背景下土地資源集約利用的對策，以期實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)中土地資源合理高效的利用和開發(fā)。

關(guān)鍵詞：漢中市；新農(nóng)村建設(shè)；土地；集約利用

中圖分類號：F014 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）30-0069-03

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，郊區(qū)城市化、城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)進程加快，對土地資源的需求量也越來越大，然而土地資源的自然供給卻是有限的，如此“三化一新”的局面使土地資源利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變?！笆晃濉币?guī)劃期間，用20個字概括了新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，生產(chǎn)發(fā)展為新農(nóng)村發(fā)展提供物質(zhì)條件，生活寬裕是新農(nóng)村發(fā)展的最終目的，鄉(xiāng)風(fēng)文明為新農(nóng)村發(fā)展提供精神支持，村容整潔為新農(nóng)村發(fā)展提供良好環(huán)境，管理民主為新農(nóng)村發(fā)展提供政治保障，這些方方面面都是在土地空間上進行的經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)建設(shè)，當(dāng)他們之間和諧發(fā)展，必然會帶來資源的高效利用和土地利用空間的優(yōu)化；反之，勢必出現(xiàn)土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的惡化。漢中市為典型的山地河谷區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，又是西部經(jīng)濟落后區(qū)和農(nóng)業(yè)大區(qū)。同時該區(qū)域位于南水北調(diào)中線工程水源地上游，2011年陜南移民搬遷工程正式啟動，對該區(qū)域農(nóng)村土地資源集約利用的研究，既有利于耕地資源的保護，為農(nóng)村土地資源的整理和開發(fā)提供理論依據(jù)和實踐指導(dǎo)，又保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)和移民工程的順利進行。

一、研究區(qū)域概況

漢中市位于陜西省西南部，北依秦嶺，南屏巴山，與甘肅、四川毗鄰，東西長258.6km，南北寬約192.9km，盆底呈橢圓形。屬亞熱帶氣候區(qū)，年平均降水量986.8mm，溫和濕潤。地貌類型多樣，以山地為主，占總土地面積的75.2%（其中低山占18.2%，高中山占57.0%），丘陵占14.6%，平壩占10.2%，土地總面積為27246km2。全市轄漢臺區(qū)和南鄭、城固、勉縣、洋縣、西鄉(xiāng)、寧強、略陽、鎮(zhèn)巴、留壩、佛坪十縣，2011年末總?cè)丝?82.32萬，其中農(nóng)業(yè)人口為300.8萬。

二、漢中市土地利用現(xiàn)狀研究

2007年9月西漢高速公路的開通，給漢中市經(jīng)濟發(fā)展提供了機遇和挑戰(zhàn)。同時“西三角經(jīng)濟區(qū)（重慶-成都-西安）”構(gòu)想的提出，初繪了“西三角”藍(lán)圖，該經(jīng)濟區(qū)范圍廣、影響大，使?jié)h中、安康位于重要發(fā)展軸，為陜南實現(xiàn)突破發(fā)展提供了現(xiàn)實動力。但制約兩省發(fā)展的第一要務(wù)是交通，交通發(fā)展的瓶頸在2008年地震災(zāi)后的物質(zhì)運輸上矛盾凸顯出來，自此四川確定了打通北部交通大動脈的規(guī)劃，促成了西成高速鐵路的修筑。西漢高速、西成高鐵和十天高速的建設(shè)使?jié)h中發(fā)展逐漸駛上了快車道。土地、勞動力和資金是影響區(qū)域經(jīng)濟增長最重要的三大因素，土地的重要性不僅在于提供食品和維持生態(tài)的基本功能，還在于其具有不可遷移和替代性，是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的立地空間[1]。因此，區(qū)域經(jīng)濟增長方式的改變在一定程度上直接影響著土地利用方式的變化，如表1.1。

由表1.1可知，1998-2006年間耕地資源總量逐年下降，2006年以后有所上升。城市建設(shè)用地逐年擴張，其中占用耕地資源比率有所下降，但呈波動變化，人均綠地面積逐年增加。由于土地屬性的兩重性，既是資產(chǎn)性資源，又是資源性資產(chǎn)，形成了獨具特色的土地財政，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的財政收入。尤其是欠發(fā)達(dá)城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入的主要來源，漢中市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)初期是建立在土地資源的低效利用基礎(chǔ)之上的，隨著國家土地政策改革和區(qū)域經(jīng)濟增長，堅持節(jié)約土地資源，保護耕地資源，積極落實土地政策和集約利用土地。但是由于我國沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度，且土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍，致使保護耕地、保護農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談[2]。城市土地和農(nóng)村土地不一樣，城市是人口密度最大、經(jīng)濟最活躍、土地利用價值最大的地方，各級部門都非常重視城市土地的利用，不管是土地利用規(guī)劃的經(jīng)費和評審，花費的時間和經(jīng)費都比較大。農(nóng)村土地利用規(guī)劃起步比較晚，投資的經(jīng)費、人力和時間都不是很足，致使城市土地的價值得到了越來越充分的實現(xiàn)，但農(nóng)村集體所有的土地價值實現(xiàn)卻很不充分[3]。目前，漢中市城市發(fā)展晚，城市化率較低，結(jié)合未來城市發(fā)展目標(biāo)，勢必出現(xiàn)耕地資源緊張或土地承載人口過高的巨大威脅。

三、漢中市新農(nóng)村建設(shè)中土地利用存在的問題

近年來，隨著農(nóng)村的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)差距的拉大，農(nóng)村土地資源的利用出現(xiàn)了一些新矛盾。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與粗放的土地利用之間的矛盾

農(nóng)村建設(shè)用地是指用于滿足人們的生活與居住需求的土地。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的需求越來越多，既有物質(zhì)上的又有精神上的。面對城市中的摩天大樓，農(nóng)村家家戶戶蓋起了小二樓，人均住房面積擴大，道路交通條件改善。但是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃的缺乏，土地利用執(zhí)法力度不嚴(yán)以及農(nóng)民法律、文化知識的缺乏，使土地政策、土地法在農(nóng)村執(zhí)行和實施中往往阻力很大。其不合理性主要表現(xiàn)在：一是為了滿足家庭住房需求，農(nóng)民任意更改用地用途，變良田為宅基地；二是新建的農(nóng)村居民點大部分集中在交通便利的村莊外圍，主要向交通靠攏和城鎮(zhèn)靠近，形成了內(nèi)空外實的“空心村”。例如漢中市西鄉(xiāng)縣，由于十天高速通車，村里許多人把住宅建到了公路旁邊，造成舊村許多房子都空了下來，其中有一個村搬出率達(dá)到25%，直接造成土地資源的浪費。三是許多農(nóng)民進入城市，并長期居住在城市中，而農(nóng)村宅基地依然保留，在農(nóng)村建設(shè)中依然對其進行了用地規(guī)劃。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與土地生態(tài)承載力明顯下降之間的矛盾

隨著城市化、工業(yè)化進程加速，經(jīng)濟增長對耕地非農(nóng)占用的壓力陡增，耕地流失速度隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高而增加[1]。自西部大開發(fā)以來，該市立足“開放興市、工業(yè)強市、農(nóng)業(yè)穩(wěn)市、旅游活市”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，對三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行了相應(yīng)調(diào)整。結(jié)合三農(nóng)問題的提出，通過生豬、中藥材、綠茶和蔬菜四大產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，積極進行農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，使農(nóng)村經(jīng)濟有了較好的發(fā)展。由于交通不便、信息不足和資金短缺等問題，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展多是自發(fā)組織，呈無序、低效、粗放經(jīng)濟發(fā)展模式。農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、盲目招商引資，致使耕地資源不斷流失。一些較小規(guī)模企業(yè)因技術(shù)設(shè)施簡陋、缺乏防污治污措施，致使產(chǎn)生的污染物未經(jīng)處理就大量排放，造成嚴(yán)重的土地環(huán)境污染，加劇了土地質(zhì)量弱化甚至荒廢。在農(nóng)田耕作過程中，為了追求穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，過多使用農(nóng)藥和化肥，破壞了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。在農(nóng)村調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村垃圾廢物處理成為農(nóng)村環(huán)境惡化的一大隱患，如漢中市城固縣橘園鎮(zhèn)劉家營村，該村為國家級生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園，也面臨著垃圾廢物處理隱患，導(dǎo)致土地利用綜合效益低下，生態(tài)環(huán)境逐漸惡化。

（三）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民科學(xué)文化知識落后之間的矛盾

自三農(nóng)問題和新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)提出后，我國總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。政府加大了對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的扶持力度，一方面積極進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，另一方面加大對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金、人力和物力的投資，提供扶貧資金，鼓勵大學(xué)生考村干部，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等，使農(nóng)村經(jīng)濟、環(huán)境和農(nóng)民生活條件有了較大改觀，可是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展依然困難重重。袁桂林[4]強調(diào)農(nóng)民的貧困不僅僅是物質(zhì)層面的貧困，農(nóng)民維權(quán)意識的淡漠才是更大的貧困。農(nóng)民維權(quán)意識的主要內(nèi)容之一是維護土地的使用權(quán)。在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民仍然面對幾倍于農(nóng)業(yè)稅減免額的土地流轉(zhuǎn)收益被剝奪的現(xiàn)實。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要有技術(shù)、有文化、會經(jīng)營的農(nóng)民。而農(nóng)民科學(xué)文化知識的落后不僅阻礙了生產(chǎn)力技術(shù)的進步，還不利于農(nóng)民精神文明的提高，既影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，又影響農(nóng)村社會的進步。目前進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型攻堅時期，農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)低下與現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已不相適應(yīng)。

四、漢中市農(nóng)村土地利用對策探究

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村土地利用效率低已成為了土地資源管理的一個焦點問題。

（一）科學(xué)合理地編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃，提高集約用地水平

2004年新一輪土地利用規(guī)劃修編開始在全國范圍內(nèi)開展，對土地資源的宏觀調(diào)控、管理和保護起到積極的作用。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，計劃導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制下的土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一系列不確定性的信息，土地利用規(guī)劃剛性的指標(biāo)受到挑戰(zhàn)[5]，致使目前土地利用規(guī)劃本身需要不斷完善和調(diào)整。雖然我國已經(jīng)形成了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地規(guī)劃體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃也逐步被明確為實施層面的重要規(guī)劃，但針對農(nóng)村土地合理組織和利用的規(guī)劃理論和技術(shù)還處于探索階段[6]。一般來說，隨著技術(shù)的進步和產(chǎn)業(yè)的不斷升級，經(jīng)濟增長方式必然向集約型方向轉(zhuǎn)變，從而導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展對資源的脅迫作用逐步減小[1]。在進行農(nóng)村土地利用規(guī)劃時，要保障土地利用的經(jīng)濟-社會-生態(tài)的綜合效益，漢中市地理位置和地貌景觀特殊，有限的土地資源既要保障區(qū)域糧食生產(chǎn)，又要維護生態(tài)系統(tǒng)平衡，保障南水北調(diào)中線水源地的水質(zhì)和水量。同時，陜南移民工程的實施會導(dǎo)致惠民工程和土地資源緊缺之間的矛盾，引發(fā)一些生態(tài)和社會問題，因此，科學(xué)合理地編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃，是提高土地集約利用的前提，能保障新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步、有序、高效的進行。

（二）基于市場調(diào)研，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營，是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)，既是農(nóng)村土地集約利用的關(guān)鍵，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。隨著城市化進程的加快和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了很大的變化，但這些變化與政府和農(nóng)民的投入是不成正比的。在市場經(jīng)濟發(fā)展下，一切生產(chǎn)要素和產(chǎn)品都要通過市場來分配，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這就需要掌握廣泛的市場信息，信息的獲取主要通過市場調(diào)研和現(xiàn)代信息技術(shù)，而農(nóng)村信息技術(shù)不發(fā)達(dá)，獲取信息渠道非常單一，大部分是通過電視媒體，這對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展非常不利。國家推行“一村一品”建設(shè)，可是究竟生產(chǎn)什么呢？這是許多政府干部、農(nóng)村干部都難以解決的問題，低素質(zhì)、低文化、低科技的農(nóng)民更難解決，大部分農(nóng)民只能走模仿的路，導(dǎo)致部分產(chǎn)品過?；蛸|(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題。在信息時代，信息、資金、人才成為經(jīng)濟發(fā)展的主要因素，如何準(zhǔn)確、快速地獲取信息，是各級政府部門進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。基于市場調(diào)研，就是要各級政府部門和廣大農(nóng)民能夠準(zhǔn)確地掌握市場的供求關(guān)系，能夠最大限度地獲得相關(guān)利益，在某種程度上可以促進農(nóng)村土地的集約利用和保護農(nóng)村耕地資源數(shù)量。所以，市場經(jīng)濟下，要以市場為中心，通過調(diào)研掌握市場的發(fā)展動態(tài)，才能夠順利地進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，提高農(nóng)村土地利用效益。

（三）完善土地政策和法規(guī)，既保障農(nóng)民的合法權(quán)益，又保證耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量

農(nóng)村土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要載體，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要場地[6]。農(nóng)村土地是農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的綜合體，既要發(fā)揮傳統(tǒng)的經(jīng)濟產(chǎn)出功能，同時還要發(fā)揮保障國家糧食安全、生態(tài)安全以及社會保障的功能[2]。完全依靠市場調(diào)節(jié)，可以實現(xiàn)土地資源的最大經(jīng)濟利益，但土地對于國家的生態(tài)環(huán)境建設(shè)功能和養(yǎng)育功能難以發(fā)揮。按照現(xiàn)行政策和法律框架，城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村集體所有的土地的價值實現(xiàn)則有所不同。農(nóng)村土地的價值實現(xiàn)具有所有權(quán)價值實現(xiàn)和使用權(quán)價值實現(xiàn)的二重性[3]。所以農(nóng)村土地價值的實現(xiàn)既要保障土地所有者集體的利益，又要維護土地使用者農(nóng)戶的利益?，F(xiàn)行征地制度的缺陷，使得征地程序與制度不相對應(yīng)，大多數(shù)脫離市場機制，征地過程中國家、集體、農(nóng)戶的利益不能合理協(xié)調(diào)，土地轉(zhuǎn)讓行為沒有得到法律上的規(guī)范和保障，農(nóng)戶不能從土地的轉(zhuǎn)讓中獲得相應(yīng)的利益[7]，使得農(nóng)戶不愿意把土地進行轉(zhuǎn)讓。只有不斷地完善土地政策和法規(guī)制度，才能保護農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入，促進土地資源的流轉(zhuǎn)，提高土地的集約利用。同時，土地政策和法規(guī)可以對政府和農(nóng)民起到約束和限制作用。在城市化進程中，有效的土地政策和法規(guī)，既可以限制政府對農(nóng)村土地?zé)o限制、低成本的征用，又可以限制農(nóng)民對土地的濫占濫用。所以，要不斷加強和完善土地政策和法規(guī)，保障土地資源和農(nóng)民利益。

（四）加強農(nóng)村教育，改革職業(yè)技術(shù)教育，推動農(nóng)民教育事業(yè)的發(fā)展

農(nóng)戶作為農(nóng)村土地的主體，在農(nóng)村土地集約利用中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用[8]。自我國加入WTO以后，農(nóng)民科技文化低越來越在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中顯出弊端。農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展有助于提高農(nóng)村未來發(fā)展主力軍的科學(xué)文化水平，而農(nóng)民教育是在目前農(nóng)民受教育水平基礎(chǔ)之上，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，對農(nóng)民進行的一種專業(yè)技能培訓(xùn)。由于我國教育政策的引導(dǎo)，職業(yè)技術(shù)一直未被受到重視。農(nóng)民是經(jīng)濟理性人，他們希望通過職業(yè)培訓(xùn)可以提高勞動技能、增加就業(yè)機會，最重視的是實踐能力的培訓(xùn)。在現(xiàn)實中，采取的一些培訓(xùn)往往注重農(nóng)民學(xué)歷的提升，使很多農(nóng)民降低了學(xué)習(xí)的積極性和主動性。隨著經(jīng)濟體制的改革，現(xiàn)代職業(yè)教育應(yīng)遵循市場規(guī)律的原則，發(fā)展多元化的農(nóng)民教育滿足不同層次的農(nóng)民需求。實踐證明：農(nóng)民的文化程度越高，集約用地的意愿性越強，農(nóng)戶越懂得珍惜農(nóng)村居民點用地，因此農(nóng)村的教育事業(yè)不能只滿足于國家的九年義務(wù)教育，積極鼓勵接受更高層次的教育[9]。當(dāng)物質(zhì)文明發(fā)展到一定階段，勢必伴隨著精神文明的同步發(fā)展，只有兩者相互協(xié)調(diào)，社會才會進步，所以加強農(nóng)民教育迫在眉睫，職業(yè)技術(shù)教育必須改革。

五、結(jié)論

總之，漢中市新農(nóng)村建設(shè)中的土地集約利用是一個漫長而復(fù)雜的過程，不可能一蹴而就。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，優(yōu)化的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是土地高效利用的基礎(chǔ)，土地政策和法規(guī)是行為規(guī)范與原則，農(nóng)民科學(xué)文化知識的提高是農(nóng)村土地集約利用和新農(nóng)村建設(shè)的根本或助推劑。在實踐中只有四者協(xié)調(diào)發(fā)展才能保證農(nóng)村土地的集約利用和新農(nóng)村建設(shè)的有序、穩(wěn)步發(fā)展，最終改善農(nóng)村環(huán)境、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進資源-環(huán)境-人口的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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