績(jī)效評(píng)估視角下我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策效用探究

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)十幾個(gè)中央一號(hào)文件對(duì)解決三農(nóng)問題做了重要的政策性規(guī)定。在探討我國(guó)西部地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估存在的問題的同時(shí)，并試圖提出相應(yīng)的對(duì)策，以促進(jìn)我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策的有效落實(shí)，進(jìn)而更好地解決三農(nóng)問題，推動(dòng)我國(guó)廣大農(nóng)村和諧社會(huì)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：西部農(nóng)村地區(qū)；三農(nóng)問題；惠農(nóng)政策；績(jī)效評(píng)估

中圖分類號(hào)：D619 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）30-0005-03

胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中指出，仍然將“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，三農(nóng)問題一直都成為中央一號(hào)文件的重要內(nèi)容。從2004年以來(lái)，中央出臺(tái)了九個(gè)關(guān)于三農(nóng)問題的一號(hào)文件。2013年3月溫家寶代表國(guó)務(wù)院在第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)上做政府工作報(bào)告。報(bào)告中指出，要繼續(xù)加大三農(nóng)投入，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系[1]。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策就是中央改善并解決三農(nóng)問題的重要舉措，旨在促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、增強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。惠農(nóng)政策這個(gè)具有中國(guó)特色的稱謂，顯然從價(jià)值觀上更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民受益，也彰顯了惠農(nóng)政策執(zhí)行績(jī)效的方向和重點(diǎn)[2]。我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)發(fā)育程度低、社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后使得惠農(nóng)政策的績(jī)效評(píng)估水平低下、評(píng)估指標(biāo)模糊不清，同時(shí)也阻礙著惠農(nóng)政策的有效落實(shí)?，F(xiàn)階段是我國(guó)惠農(nóng)政策逐步形成體系的關(guān)鍵時(shí)期，要更加注重惠農(nóng)政策的實(shí)施效用，促使我國(guó)惠農(nóng)政策切實(shí)落實(shí)到三農(nóng)問題本身。

一、我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀研究

改革開放以來(lái)，黨中央對(duì)三農(nóng)問題的重視，使得我國(guó)惠農(nóng)政策取得了顯著成效，同時(shí)對(duì)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估方面的探索也進(jìn)一步加深。我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)也紛紛對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策的效用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，取得了較為顯著的成果，比如走訪調(diào)查農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的實(shí)施效果，打電話了解農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的滿意度等等。例如陜西省為了了解各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施效用及農(nóng)民對(duì)政策的滿意度，省統(tǒng)計(jì)局于2010年4月在全省十一個(gè)市（區(qū)）采取電話訪問方式對(duì)10 460戶農(nóng)村住戶進(jìn)行了訪問調(diào)查。然而，中央黨校“欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”課題組認(rèn)為有的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策雖達(dá)到了預(yù)期效果，但需要進(jìn)一步延續(xù)和完善；有的沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，需要調(diào)整[3]。也就是說(shuō)我國(guó)惠農(nóng)政策的績(jī)效評(píng)估方面還存在著一系列問題，特別是我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)的惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估問題還需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。

自改革開放三十年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體上得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，我國(guó)西部農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展也是毋庸置疑的。然而同東部相比，西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與速度同東部的差距還仍然呈擴(kuò)大之勢(shì)，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)仍然呈現(xiàn)出典型的相對(duì)貧困化狀態(tài)[4]。由于西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于低層次水平，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等發(fā)面也相對(duì)落后，再加上農(nóng)民知識(shí)文化水平較低，西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估水平明顯落后于東部地區(qū)。嚴(yán)重影響我國(guó)惠農(nóng)政策的有效實(shí)施。本文就影響西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估水平，阻礙惠農(nóng)政策實(shí)施效用的問題進(jìn)行研究，并試圖找出完善惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的對(duì)策。從而使得我國(guó)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估水平得以發(fā)展，更好地促進(jìn)我國(guó)惠農(nóng)政策的實(shí)施效果。

二、績(jī)效評(píng)估在惠農(nóng)政策效用評(píng)定中存在的問題淺析

西部農(nóng)村的改善與發(fā)展是一項(xiàng)極為艱巨的任務(wù)，西部農(nóng)村社會(huì)發(fā)展也是復(fù)雜多變的，黨中央的政策制定不可能涵蓋農(nóng)村的所有問題，不能將所有的問題用政策來(lái)規(guī)定的具體詳盡。所以西部惠農(nóng)政策的落實(shí)效用評(píng)定靠績(jī)效評(píng)估來(lái)完成，但在此過(guò)程中出現(xiàn)了多種多樣的矛盾和問題。

（一）惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估途徑不科學(xué)

我國(guó)績(jī)效評(píng)估發(fā)展到現(xiàn)階段仍未有統(tǒng)一的評(píng)估體系，績(jī)效評(píng)估仍是因?yàn)榈赜虻牟煌尸F(xiàn)出五花八門的態(tài)勢(shì)。我國(guó)西部地區(qū)，也可以說(shuō)是一個(gè)多民族地區(qū)，由于受地理位置、自然環(huán)境、各民族宗教方面的影響在惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估方面也是相對(duì)滯后的，大多沿用了自上而下的評(píng)估體系，由上級(jí)政府或部門將惠農(nóng)政策年度目標(biāo)分解，落實(shí)到下級(jí)政府及工作崗位，由下級(jí)政府將政策再落實(shí)到每一戶的農(nóng)民。最后對(duì)政策目標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核和評(píng)估。評(píng)估主體較為單一，難以起到績(jī)效評(píng)估的實(shí)質(zhì)作用。有人曾這樣概括我國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的主要特征：首先是其“內(nèi)向性”，評(píng)估主要是一種政府內(nèi)部的行為，由政府部門發(fā)動(dòng)并組織實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”，對(duì)社會(huì)和公民相對(duì)封閉。其次是評(píng)估的“單向性”，績(jī)效評(píng)估主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估。三是評(píng)估的“控制取向”，更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督[5]。西部地區(qū)中只有甘肅省以委托“第三方”評(píng)估的方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。甘肅省政府委托蘭州大學(xué)對(duì)所管轄的市（州）政府和所屬部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。也因此被諸多學(xué)者稱為“甘肅模式”，鑒于此，曾有筆者就“甘肅模式”沒有持續(xù)開展的問題與兩次參與評(píng)估的蘭大績(jī)效評(píng)價(jià)中心課題組部分成員進(jìn)行座談，接受訪談的評(píng)估組成員認(rèn)為歸結(jié)起來(lái)有以下四方面：一是缺乏法律保障；二是政治支持不穩(wěn)定；三是企業(yè)評(píng)價(jià)政府的社會(huì)參與度較低；四是評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在一定缺陷[6]。

無(wú)論是政府“自上而下”的評(píng)估模式，還是“甘肅模式”，都體現(xiàn)出自身的不完善，所以不管是自發(fā)的，還是半自發(fā)的績(jī)效評(píng)估模式，都缺乏系統(tǒng)的理論支撐、完善的評(píng)估體系。

（二）惠農(nóng)政策評(píng)估指標(biāo)片面化

對(duì)于惠農(nóng)政策實(shí)施效用的評(píng)估指標(biāo)僅限于政策本身的組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督，評(píng)估內(nèi)容不全面，狹隘地將經(jīng)濟(jì)水平的提高等同于政策績(jī)效水平。過(guò)去由于西部農(nóng)村地區(qū)的信息交流渠道較少，通信不發(fā)達(dá)，所以農(nóng)民的滿意度也就被忽略。也就是說(shuō)，西部農(nóng)村地區(qū)的績(jī)效評(píng)估未將公民的滿意度納入績(jī)效評(píng)估范圍，在農(nóng)民知識(shí)文化水平相對(duì)落后的中國(guó)西部農(nóng)村，農(nóng)民不能正確且有效地理解和實(shí)施國(guó)家的惠農(nóng)政策，有的甚至對(duì)惠農(nóng)政策持排斥態(tài)度。這都極度影響西部地區(qū)農(nóng)村惠農(nóng)政策的有效實(shí)施。雖然自2010年以來(lái)，各地相繼以各種形式進(jìn)行惠農(nóng)政策的農(nóng)民滿意度調(diào)查，表示滿意的農(nóng)民占當(dāng)?shù)剞r(nóng)民總數(shù)的大部分，但是這也僅僅是基于農(nóng)民對(duì)于惠農(nóng)政策的基本認(rèn)知上。有些地區(qū)過(guò)度注重農(nóng)民滿意度，又使得惠農(nóng)政策過(guò)度傾斜，難以面面俱到。也就是說(shuō)，評(píng)估機(jī)構(gòu)往往片面地將農(nóng)民滿意度等同于惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的全部。

（三）惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估過(guò)程和結(jié)果不透明化

眾所周知，中國(guó)是一個(gè)廣闊的大國(guó)，不同地區(qū)之間的差異很大。很多地區(qū)憑借著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展早已躋身于國(guó)際化大城市的行列，比如上海、北京、廣州等。也憑借著這個(gè)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的績(jī)效評(píng)估水平也相對(duì)發(fā)展起來(lái)，但是我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)的電子信息通信設(shè)備較發(fā)達(dá)地區(qū)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，很難對(duì)惠農(nóng)政策的評(píng)估過(guò)程進(jìn)行電子信息化管理，使得績(jī)效評(píng)估結(jié)果難以第一時(shí)間告知西部地區(qū)的農(nóng)民，由于惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估結(jié)果的“神秘化”，大打折扣了惠農(nóng)政策執(zhí)行者的公正公平態(tài)度，讓有些心存僥幸的政策執(zhí)行者有機(jī)可乘，給自己的親戚，朋友開“綠色通道”，形成“上有政策，下有對(duì)策”的惡心循環(huán)。讓農(nóng)民誤以為惠農(nóng)政策是政策執(zhí)行者的專屬物品，與自己無(wú)關(guān)，或是嚴(yán)重排斥。這極度挫傷了西部廣大農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策擁護(hù)的熱情與信心。對(duì)于西部地區(qū)的特殊性，孫迎春曾這樣說(shuō)，由于形成的“信息孤島”問題，嚴(yán)重阻礙了政府績(jī)效評(píng)估的整體建設(shè)與開發(fā)，抑制了公民參與熱情，在某種角度上也阻塞了公民參與的渠道[7]。正是績(jī)效評(píng)估過(guò)程與結(jié)果的不透明化，嚴(yán)重影響了惠農(nóng)政策的落實(shí)效用。

三、對(duì)于惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估問題的對(duì)策研究

2013年中央一號(hào)文件要求繼續(xù)加大惠農(nóng)政策力度，從中央一號(hào)文件的總體要求來(lái)看，筆者認(rèn)為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的關(guān)鍵仍是要切實(shí)落實(shí)惠農(nóng)政策，那么惠農(nóng)政策的績(jī)效評(píng)估也就成為一個(gè)繞不開的議題。完善西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估也就成為當(dāng)前的重要問題，現(xiàn)對(duì)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估存在的問題提出幾點(diǎn)對(duì)策。

首先，將西部農(nóng)村惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)穩(wěn)定且賦有靈活性，從而使得績(jī)效評(píng)估體系更加完善。

我國(guó)西部農(nóng)村惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的片面化，不穩(wěn)定化一直阻礙著惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的有效開展。惠農(nóng)政策涉及三農(nóng)問題的方方面面，其范圍之廣，實(shí)施難度較大，評(píng)估指標(biāo)也由于項(xiàng)目的不同，評(píng)估體系有所不同。評(píng)估指標(biāo)過(guò)于分散，沒有統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)理論作為支撐，所以形成了績(jī)效評(píng)估指標(biāo)經(jīng)常浮動(dòng)不穩(wěn)定且片面的態(tài)勢(shì)。筆者認(rèn)為要進(jìn)一步細(xì)化評(píng)估指標(biāo)，靈活運(yùn)用指標(biāo)體系。比如，在中國(guó)西部農(nóng)村這樣的信息落后地區(qū)，不應(yīng)該首先評(píng)估惠農(nóng)政策本身對(duì)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活的效用，而是首先要對(duì)農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的認(rèn)識(shí)、了解和學(xué)習(xí)方面進(jìn)行評(píng)估。只有農(nóng)民切實(shí)領(lǐng)悟惠農(nóng)政策的有效性才能使農(nóng)民更好地實(shí)施政策，享受政策帶來(lái)的福利。這樣農(nóng)民也不會(huì)讓一些不法分子有機(jī)可乘，更不會(huì)使得惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估成為“面子工程”。

其次，加強(qiáng)西部農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)，從而使農(nóng)民更好地參與到惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估中來(lái)。

我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)電子通信設(shè)施的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，消息相對(duì)閉塞，所以阻礙了西部農(nóng)村地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的發(fā)展。要提高惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估水平，首先就是要完善西部農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民可以通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等途徑，了解和認(rèn)識(shí)惠農(nóng)政策；在惠農(nóng)政策的執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，農(nóng)民不僅可以參與其中，更重要的是對(duì)惠農(nóng)政策的執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。從而有效避免鉆國(guó)家政策空子的行為發(fā)生。

然后，轉(zhuǎn)變惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估觀念，從而建立新型的惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估監(jiān)管機(jī)制。

中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)三農(nóng)問題當(dāng)然不能墨守成規(guī)，落入俗套。在新時(shí)期，隨著社會(huì)的變遷，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)待三農(nóng)問題要有新的觀念，要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面考慮三農(nóng)問題。那么對(duì)惠農(nóng)政策的績(jī)效評(píng)估也就不能一蹴而就，要用全面協(xié)調(diào)發(fā)展的眼光看待惠農(nóng)政策的績(jī)效評(píng)估。鑒于此，就要建立完善的惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估監(jiān)管體系，進(jìn)一步明確細(xì)化績(jī)效評(píng)估措施和途徑。使績(jī)效評(píng)估的整個(gè)過(guò)程公正、公平、公開，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)弄虛作假套取國(guó)家補(bǔ)助金和私自挪用惠農(nóng)資金等情況的發(fā)生。在信息閉塞的我國(guó)西部農(nóng)村，有必要制定政務(wù)公開的法律制度，規(guī)定政府要定期不定期地向社會(huì)公眾發(fā)布相關(guān)的政務(wù)信息，充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)政府執(zhí)行惠農(nóng)政策的監(jiān)督作用，及時(shí)監(jiān)督糾正政府執(zhí)行過(guò)程中的偏差[8]。從而更有效地落實(shí)惠農(nóng)政策的效用。

最后，有必要介入第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，從而建立惠農(nóng)政策績(jī)效問責(zé)制，確?；蒉r(nóng)政策的真正落實(shí)。

2013年的一號(hào)文件內(nèi)容豐富，包括增加對(duì)農(nóng)補(bǔ)貼，提高對(duì)農(nóng)的公共品服務(wù)，提升基層治理水平等。我國(guó)西部地區(qū)更應(yīng)該加入第三方的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，由于政府是政策的制定者，同時(shí)又是政策績(jī)效的評(píng)估者，還是績(jī)效評(píng)估問責(zé)者，由于多方利益的制衡，難免會(huì)有在實(shí)施過(guò)程中“開小道”的現(xiàn)象，難以將西部惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估落到實(shí)處。所以第三方的介入就能有效解決此問題。但第三方必須要克服自身缺陷，尋求穩(wěn)定政治的支持和法律保障，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，才能最好最有效地發(fā)揮作用。從而建立起一套擲地有聲的西部惠農(nóng)政策績(jī)效問責(zé)制度，保障第三方機(jī)構(gòu)對(duì)西部惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的準(zhǔn)確性。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)惠農(nóng)政策的涉及面之廣，項(xiàng)目之多，筆者將我國(guó)西部惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的問題進(jìn)行總結(jié)，對(duì)西部地區(qū)惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估問題的對(duì)策加以研究，旨在評(píng)估西部惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估的效用，使得惠農(nóng)政策更好地服務(wù)于農(nóng)民，更好地服務(wù)于我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。但對(duì)于績(jī)效評(píng)估的研究還有很長(zhǎng)的路要走，對(duì)于績(jī)效評(píng)估科學(xué)化、法制化、制度化的探索還未停止。

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