預(yù)算管理在科研管理中的核心價(jià)值及其制約因素

摘要：現(xiàn)在國(guó)家的研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入逐年增長(zhǎng)，在為科技發(fā)展提供更好支撐的同時(shí)也對(duì)科研管理提出了更高的要求，但科研效率和產(chǎn)出低下的問題仍較為突出，其原因與經(jīng)費(fèi)管理理念和方法嚴(yán)重滯后于經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)密切相關(guān)。鑒于此，提出了預(yù)算管理在科研管理中具有重要作用的觀點(diǎn)，并詳細(xì)論述了其核心價(jià)值及制約因素，即組織結(jié)構(gòu)缺陷、預(yù)算管理理念缺失及技術(shù)手段缺失。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)工作實(shí)踐提出了解決辦法，尤其是以預(yù)算管理為核心，兼顧科研技術(shù)人員、科研管理人員和財(cái)務(wù)管理人員各方特點(diǎn)的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的研發(fā)與應(yīng)用將在很大程度上快速提高科研管理水平，實(shí)現(xiàn)科研預(yù)期，增加科研產(chǎn)出。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；科研管理；財(cái)政投入

中圖分類號(hào)：F812.3；G311；F810.453 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2013）12-2973-04

The Core Value and Restrictive Factors of Budget Management in Scientific Research Management

YUAN Yuan1，ZHANG Shi-hui2，CAI Fang3

（1. Sichuan Medical Information Research Institute， Chengdu 610041， China； 2. Sichuan Academy of Chinese Medicine Science，Chengdu 610041， China； 3. Hubei Academy of Agricultural Science， Wuhan 430064，China）

Abstract： The increasing financial investment in research and experimental development has provided a better support for the development of science and technology in our country. Meanwhile， it also put forward higher requirements on scientific research management. However， the problem of low efficiency and output in research was still serious， which was related to the backward funds management concepts and methods. In according with the situation， the important role of budget management in scientific research was emphasized； and the core value and restrictive factors were discussed in detail， including organizational structure defects， lack of budget management philosophy and technical means. Based on research and practical work， some solutions for improving financial management were put forward. It was suggested that the development and application of financial information software taking budget management as the core， considering the characteristics of scientific and technical researchers， research management personnel as well as financial management personnel could help improve the scientific research management level to a large extent quickly， and realize the anticipation of scientific research.

Key words： budget management； scientific research management； financial investment

科學(xué)和技術(shù)是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步的重要力量，中國(guó)一直重視科學(xué)研究事業(yè)的發(fā)展。1975年鄧小平同志即以馬克思的“生產(chǎn)力中包括科學(xué)”論述為依據(jù)，提出了科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力的重要理論；1988年更是直接提出“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的偉大論斷。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、科學(xué)技術(shù)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《2011年全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)》登載，2011年，我國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)8 687億元，比2010年增加1 624.4億元，增長(zhǎng)23.0%；其中國(guó)家財(cái)政在科學(xué)技術(shù)方面的支出為4 902.6億元，比2010年增加788.2億元，增長(zhǎng)19.2%。逐年增長(zhǎng)的財(cái)政資金不僅為科學(xué)研究提供了有力支撐，而且對(duì)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、增加企業(yè)利潤(rùn)和國(guó)家稅收等均發(fā)揮了“四兩撥千斤”的重要作用。然而科技經(jīng)費(fèi)的分配、使用情況不盡如人意，其存在的種種弊端也日益受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注?！豆饷魅?qǐng)?bào)》曾經(jīng)在題為“探尋科研灰色收入 誰動(dòng)了科研經(jīng)費(fèi)的奶酪”的報(bào)道[1]稱：“中國(guó)科協(xié)的一次調(diào)查顯示，科研資金用于項(xiàng)目本身的僅占40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外”。另一方面，盡管現(xiàn)在越來越多的各類企業(yè)正在嘗試建立自己的研發(fā)部門，但由于資金、人員等各方制約，其規(guī)模難以擴(kuò)大，而高等學(xué)校及專業(yè)科研院所仍然是科研的主體，得到了國(guó)家大量的科研經(jīng)費(fèi)。近年來，我國(guó)高等學(xué)校及專業(yè)科研院所出現(xiàn)了一波合并潮流，形成了許多跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合單位，例如四川省的四川大學(xué)就是原四川大學(xué)、原成都科技大學(xué)、原華西醫(yī)科大學(xué)3所全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)經(jīng)過2次合并而成立的，除了希望通過聯(lián)合形成更強(qiáng)的國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力以外，另一個(gè)重要的原因就是在目前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制下，綜合實(shí)力越強(qiáng)的單位越容易獲得資金支持，而越多資金支持則越容易增強(qiáng)實(shí)力；同時(shí)一些專業(yè)研究機(jī)構(gòu)也由于研究?jī)?nèi)容及資金的不斷增多，從而出現(xiàn)研究方向細(xì)化及研究項(xiàng)目大幅度增加的變化[2]。這些變化無疑給科研管理部門和財(cái)務(wù)管理部門提出了一個(gè)迫切與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；面對(duì)日趨多元化的高等學(xué)校及專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，如何進(jìn)行有效監(jiān)管才能保證科研經(jīng)費(fèi)真正用之于科研工作上已是一個(gè)迫在眉睫的問題

1 科研管理的核心是財(cái)務(wù)管理

隨著研究機(jī)構(gòu)的上述變化，科研管理部門的自身定位及管理模式也在逐步發(fā)生著變化，由原來的“集中型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。如哈爾濱工業(yè)大學(xué)、北京航空航天大學(xué)等已嘗試引入基于ISO9001的質(zhì)量管理概念和方法。但無論采用何種形式，科研管理的最終目標(biāo)都是提高科研效率，實(shí)現(xiàn)科研預(yù)期，增加科研產(chǎn)出，這樣一方面能支撐國(guó)家和行業(yè)的發(fā)展，另一方面可為本單位再度獲得科研項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。在這兩個(gè)目標(biāo)中，后者是形成二者良性循環(huán)的基礎(chǔ)，且具有更大的可控性，因而也是科研管理的首要目標(biāo)[3]?？蒲行适苤朴谥T多因素，包括經(jīng)費(fèi)、人員、組織方式、協(xié)調(diào)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和研究設(shè)備等等，歸納這些因素會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的組織方式、協(xié)調(diào)機(jī)制等其實(shí)都與人員有關(guān)，而基礎(chǔ)設(shè)施、研究設(shè)備等都與經(jīng)費(fèi)有關(guān)，即經(jīng)費(fèi)和人員最終決定了科研效率。因此無論采用何種方式進(jìn)行管理，要實(shí)現(xiàn)科研效率的提高，都必須對(duì)人員和經(jīng)費(fèi)及其相互關(guān)系進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，使人員能夠高效規(guī)范地使用經(jīng)費(fèi)，而經(jīng)費(fèi)運(yùn)行模式要能積極引導(dǎo)科研技術(shù)人員完成科研任務(wù)[4]。毋庸諱言，對(duì)物質(zhì)和財(cái)富的追求是人類的本能，當(dāng)科研經(jīng)費(fèi)管理與使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏的時(shí)候，就可能成為學(xué)術(shù)腐敗滋生的沃土。事實(shí)上，已經(jīng)有為數(shù)不少的科研技術(shù)人員甚至高級(jí)別專家因此鋃鐺入獄。正如不能完全依靠社會(huì)道德抑制犯罪一樣，也不能完全依靠科研技術(shù)人員的職業(yè)道德約束其對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)使用甚至濫用，更何況許多科研技術(shù)人員對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)章制度并不全面了解。因此，在充分考慮科研工作實(shí)際的同時(shí)，建立科研與財(cái)務(wù)相結(jié)合的管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用管理，健全和不斷完善財(cái)務(wù)管理制度，使科研技術(shù)人員能夠且必須將科研經(jīng)費(fèi)最大程度地、合理地用于科研工作，實(shí)際上就已經(jīng)成為科研管理部門的核心任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)科研效率最大化的必要條件。

2 預(yù)算管理的核心價(jià)值

財(cái)務(wù)管理是科研管理的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前在多數(shù)研究機(jī)構(gòu)，無論是財(cái)務(wù)管理人員還是科研管理人員，對(duì)此并無深刻的認(rèn)識(shí)；而少數(shù)科研技術(shù)人員仍然存在著將科研經(jīng)費(fèi)視為私產(chǎn)的想法，存在財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡化的現(xiàn)象。正因?yàn)楦鞣饺藛T在認(rèn)識(shí)和理念上的缺陷，財(cái)務(wù)管理在實(shí)際工作中就遇到諸多問題，除了管理制度本身不完善、制度執(zhí)行的有效性較差、科研技術(shù)人員對(duì)制度缺乏了解等等之外，一個(gè)關(guān)鍵的問題在于科研管理對(duì)整個(gè)研究過程缺乏全面了解，且對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的合理性和有效性關(guān)注較少，很難對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的執(zhí)行過程形成有效的監(jiān)督和約束[5]。為適應(yīng)科研事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，提高科研管理水平，國(guó)家相關(guān)部門開始要求課題承擔(dān)單位的科研課題經(jīng)費(fèi)支出要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和管理，建立健全內(nèi)部控制制度，明確科研、財(cái)務(wù)等部門及課題負(fù)責(zé)人在科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中的職責(zé)和權(quán)限，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和自籌經(jīng)費(fèi)分別進(jìn)行單獨(dú)核算，保證財(cái)務(wù)收支信息的真實(shí)性和完整性、課題預(yù)算執(zhí)行和課題財(cái)務(wù)驗(yàn)收的有效性及支出的合規(guī)性，努力提高科研課題預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性。在科研課題經(jīng)費(fèi)管理上，發(fā)達(dá)國(guó)家早已認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，例如美國(guó)的大學(xué)普遍設(shè)有預(yù)算辦公室和財(cái)務(wù)處，二者是不同職能的同級(jí)部門，預(yù)算辦公室專門負(fù)責(zé)管理學(xué)校預(yù)算性資源，是由校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)、各個(gè)職能部門共同參與的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)處的主要職責(zé)是具體實(shí)施預(yù)算，同時(shí)負(fù)責(zé)學(xué)校財(cái)政收入信息的分析、收集和管理。預(yù)算的監(jiān)督則由學(xué)生、教職工以及內(nèi)部監(jiān)督部門和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)共同參與完成。這樣的組織方式實(shí)際上是將預(yù)算置于管理的核心位置，所有的管理工作都圍繞預(yù)算由不同的部門分工去執(zhí)行，切實(shí)保證了科研經(jīng)費(fèi)的合理和有效使用[6-8]；在這一過程中，預(yù)算在科研管理中的核心價(jià)值體現(xiàn)無遺。雖然我國(guó)的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源等與此不同，但顯然繼續(xù)沿用現(xiàn)有制度已經(jīng)不能滿足科研發(fā)展的需要。借鑒國(guó)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)施以預(yù)算編制為核心的財(cái)務(wù)管理和以預(yù)算管理為核心的科研管理則成為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的必由之路，這樣的管理與目前常用的管理模式相比，其優(yōu)勢(shì)非常明顯，表現(xiàn)在一方面對(duì)于財(cái)務(wù)管理人員而言，在預(yù)算編制時(shí)即可對(duì)科研項(xiàng)目的性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)內(nèi)容以及經(jīng)費(fèi)使用有所了解，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，可在分析原因的基礎(chǔ)上指導(dǎo)和制約經(jīng)費(fèi)使用；另一方面對(duì)于科研管理人員而言，可根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況跟蹤課題的實(shí)際進(jìn)展，及時(shí)解決科研中遇到的問題；而對(duì)于科研技術(shù)人員，則可對(duì)其形成有效制約，并在科研管理人員的指導(dǎo)與幫助下，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)的使用，提高科研產(chǎn)出[9]。

3 制約預(yù)算管理有效實(shí)施的因素及應(yīng)對(duì)

預(yù)算管理的有效實(shí)施是實(shí)現(xiàn)其在科研管理中核心價(jià)值的惟一途徑，但目前制約因素較多，大致可分為三類。

第一，組織結(jié)構(gòu)缺陷。我國(guó)的高等學(xué)校和科研院所在目前既沒有設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算部門，也沒有第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在，預(yù)算的制定及監(jiān)督通常分別由科研技術(shù)人員和財(cái)務(wù)管理人員完成，相互之間及與科研管理人員之間缺乏溝通，容易導(dǎo)致預(yù)算不合理、監(jiān)督不力及執(zhí)行效果差的情況出現(xiàn)。

第二，預(yù)算管理理念缺失?！笆晃濉币詠?，我國(guó)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算制管理，但科研技術(shù)人員和科研管理人員缺乏項(xiàng)目預(yù)算的基本常識(shí)，部分財(cái)務(wù)管理人員的預(yù)算專業(yè)水平也較低，尤其是在管理觀念上，仍然停留在事后的核算，而非事前的縝密計(jì)劃和事中的有效制約，這樣容易造成科研項(xiàng)目預(yù)算管理在一定程度上陷于“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和實(shí)施結(jié)果兩張皮”的窘境。

第三，技術(shù)手段缺乏。我國(guó)財(cái)務(wù)管理已經(jīng)全面進(jìn)入計(jì)算機(jī)時(shí)代，財(cái)務(wù)軟件被普遍采用，但目前多數(shù)的通用財(cái)務(wù)軟件在設(shè)計(jì)思想上仍然基于核算制，預(yù)算管理方面的功能較為薄弱。目前多數(shù)財(cái)務(wù)軟件只能按年度提供有關(guān)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，不能連續(xù)、完整地反映課題執(zhí)行期內(nèi)的全部課題經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，對(duì)跨年度的課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)都只能通過人工方式統(tǒng)計(jì)處理數(shù)據(jù)，工作量大，同時(shí)不排除因人為因素造成財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的不全面，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確無誤地反映課題預(yù)算批復(fù)數(shù)與預(yù)算執(zhí)行數(shù)的一致性。

上述三類制約因素中，組織結(jié)構(gòu)的改變和預(yù)算管理理念的形成都需要一個(gè)漸變的過程，惟獨(dú)技術(shù)手段的提高可以相對(duì)迅速，而技術(shù)手段的提高又可以在很大程度上促使相關(guān)人員接受新的管理理念，進(jìn)而帶動(dòng)組織機(jī)構(gòu)的改變。事實(shí)上，在計(jì)算機(jī)技術(shù)高速發(fā)展的今天，財(cái)務(wù)管理軟件系統(tǒng)發(fā)展的短板已經(jīng)不是純粹的技術(shù)問題，而是先進(jìn)的管理理念未能及時(shí)融入的認(rèn)識(shí)差距。因此盡快研發(fā)以預(yù)算管理為核心，兼顧科研技術(shù)人員、科研管理人員和財(cái)務(wù)管理人員各自工作特點(diǎn)的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，亦即完善實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的技術(shù)手段，將可極大提高科研機(jī)構(gòu)的科研管理水平。

以筆者所在單位為例，由于近年來國(guó)家對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展的高度重視，承擔(dān)的科研項(xiàng)目不僅在數(shù)量上有所增加，且高級(jí)別和資助力度較大的項(xiàng)目增加較多，原有的核算制管理方式已不能滿足經(jīng)費(fèi)管理的需求，阻礙了科研任務(wù)的順利完成，促使科研管理和財(cái)務(wù)管理不得不在逐步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念的同時(shí)，采用技術(shù)手段以迅速適應(yīng)上述變化。為此本單位首先嘗試在現(xiàn)有的軟件中增加性能較強(qiáng)的預(yù)算管理模塊，并取得了一定的效果，但總體而言尚不能滿足需求，必須構(gòu)建一種相對(duì)開放、實(shí)時(shí)便捷的會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)傳遞體系，使科研技術(shù)人員及相關(guān)管理部門能在設(shè)定權(quán)限范圍內(nèi)通過訪問財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)庫，及時(shí)、全面地掌握科研經(jīng)費(fèi)的使用、結(jié)存及預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)變化。鑒于此，以現(xiàn)有的通用財(cái)務(wù)軟件為基礎(chǔ)，開發(fā)出了一套適應(yīng)于上述目的和目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)監(jiān)管軟件，其核心理念在于變現(xiàn)有核算制管理為預(yù)算制管理，將軟件功能分解為預(yù)算編制、預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、數(shù)據(jù)管理、系統(tǒng)管理等功能模塊，改變了科研項(xiàng)目預(yù)算管理存在課題預(yù)算支出科目和會(huì)計(jì)核算科目不銜接、導(dǎo)致課題經(jīng)費(fèi)各支出科目的預(yù)算批復(fù)數(shù)與財(cái)務(wù)核算各賬載支出科目實(shí)際執(zhí)行數(shù)的不一致、預(yù)算執(zhí)行不準(zhǔn)確、不能滿足科研項(xiàng)目預(yù)算管理要求的狀況[10]，將課題經(jīng)費(fèi)各經(jīng)濟(jì)支出科目的預(yù)算批復(fù)和課題經(jīng)費(fèi)各支出科目的全部財(cái)務(wù)信息通過開通單位內(nèi)部局域網(wǎng)等方式，將財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)翻譯為科研技術(shù)人員及科研管理人員極易理解且可依照設(shè)定權(quán)限調(diào)閱的信息，使其能及時(shí)獲知課題的預(yù)算執(zhí)行情況，從而使科研經(jīng)費(fèi)管理由事后檢查轉(zhuǎn)化為事中控制，由被動(dòng)管理轉(zhuǎn)為主動(dòng)管理。同時(shí)系統(tǒng)根據(jù)權(quán)限實(shí)時(shí)處理數(shù)據(jù)，規(guī)范了預(yù)算調(diào)整程序和審批方式，強(qiáng)化了科研技術(shù)人員的預(yù)算意識(shí)和預(yù)算約束力，防止未按規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的隨意性，保證了預(yù)算執(zhí)行的有效性。這個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)用，徹底解決了項(xiàng)目預(yù)算管理滯后的問題，極大提高了預(yù)算執(zhí)行的相符性，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)費(fèi)的過程管理，全程控制。這種對(duì)先進(jìn)技術(shù)的合理應(yīng)用能快速有效地破解預(yù)算管理的制約難題，使預(yù)算管理能夠在科研管理中發(fā)揮其核心作用。

4 展望

從控制論的角度來看，科研管理系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)都是典型的控制系統(tǒng)，它們通過信息反饋來揭示實(shí)際與預(yù)定之間的差距，并采取糾正措施，使系統(tǒng)穩(wěn)定在預(yù)定的目標(biāo)狀態(tài)上。在科研技術(shù)人員實(shí)施的整個(gè)科研行為中，既包括研究行為，也包括經(jīng)費(fèi)使用行為，而且前者是以后者為基礎(chǔ)的，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用行為的糾正將最大限度地保證其科研行為與預(yù)定目標(biāo)的一致性。在這一過程中，控制系統(tǒng)根據(jù)預(yù)定進(jìn)行糾正是其本質(zhì)所在，也是系統(tǒng)控制的根本手段；而預(yù)算管理正是這一本質(zhì)和其功能在科研管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中的具體體現(xiàn)，這也是預(yù)算管理在這兩個(gè)系統(tǒng)中處于核心地位的控制論詮釋。無論是在理論上還是實(shí)踐中，都已經(jīng)證明了預(yù)算管理的價(jià)值所在；作為這一理念具體承載載體和實(shí)施手段的管理體系正越來越多地依賴于相應(yīng)的管理軟件系統(tǒng)，后者的精確性、反饋的及時(shí)性都將系統(tǒng)控制效率提高到新的水平[11]。因此有理由相信，隨著以預(yù)算為核心的管理理念被廣泛接受、管理技術(shù)被廣泛應(yīng)用，構(gòu)建科研技術(shù)人員、科研管理人員與財(cái)務(wù)管理人員溝通、協(xié)調(diào)、牽制和約束機(jī)制，形成三位一體的強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管機(jī)制，將會(huì)大大提高我國(guó)科研管理的整體水平，科研效率也將因此進(jìn)入新的上升通道。

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