加強(qiáng)城市開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的有效途徑及具體對(duì)策

摘 要：城市開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，有力地推動(dòng)了城市化進(jìn)程。對(duì)國(guó)內(nèi)各城市開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，各市人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督普遍存在缺位現(xiàn)象；開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算審批、預(yù)算調(diào)整不合法，市對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政體制不完善，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部控制不健全等問(wèn)題比較常見(jiàn)。加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該從完善開(kāi)發(fā)區(qū)法制、建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制入手，切實(shí)履行人大監(jiān)督職能。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；財(cái)政預(yù)算；開(kāi)發(fā)區(qū)管理

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）26-0180-03

自1984年黨中央和國(guó)務(wù)院決定在沿海城市興辦開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，城市開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和城市化進(jìn)程的助推器，在改革開(kāi)放中發(fā)揮著不可忽視的作用。為推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，各地對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)普遍實(shí)行“不是一級(jí)政府，設(shè)立一級(jí)財(cái)政”的財(cái)政管理體制，為開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)積蓄了大量財(cái)力。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)力不斷增強(qiáng)，這一財(cái)政管理體制的弊端逐步顯現(xiàn)，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。本文以南寧市為例，對(duì)現(xiàn)行開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督存在的突出問(wèn)題作了深入剖析，并考察了國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的主要模式。在此基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)城市開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的有效途徑及具體對(duì)策。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

南寧市轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有市管開(kāi)發(fā)區(qū)共5個(gè)，分別是南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧-東盟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧市相思湖新區(qū)、南寧青秀山風(fēng)景名勝旅游區(qū)。其中，南寧高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，其余為自治區(qū)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)均實(shí)行準(zhǔn)政府的管委會(huì)管理模式，由市委、市政府授予開(kāi)發(fā)區(qū)黨（工）委、管委會(huì)行使開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、黨政工作的市級(jí)管理權(quán)限，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。在形式上，管委會(huì)是市政府的派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)人民政府，因此，開(kāi)發(fā)區(qū)不設(shè)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議。

（一）南寧市開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制

2008年，南寧市政府發(fā)布《市本級(jí)對(duì)城區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制方案》（南府發(fā)〔2008〕74號(hào)），對(duì)市屬5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)行“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)金庫(kù)”的財(cái)政管理體制，由管委會(huì)組織稅收和編制、執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，編制決算，其主要內(nèi)容包括：

1.財(cái)政收入的劃分

開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政收入實(shí)行“屬地征管，地方收入全留”。以2007年為基期，按現(xiàn)行轄區(qū)劃分開(kāi)發(fā)區(qū)收入范圍。除列入市本級(jí)固定收入范圍的收入（包括40戶稅源相對(duì)集中、影響財(cái)政穩(wěn)定程度較大的大中型企業(yè)或稅收大戶產(chǎn)生的各項(xiàng)稅費(fèi)收入和市區(qū)范圍內(nèi)征收的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、契稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和排污費(fèi)收入）外，地方收入全留。即開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)增值稅地方分享17%部分、營(yíng)業(yè)稅地方分享60%部分、企業(yè)所得稅地方分享30%部分、個(gè)人所得稅地方分享25%部分，城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、資源稅作為開(kāi)發(fā)區(qū)收入。其他各項(xiàng)收入，包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒(méi)收入、行政性收費(fèi)收入、其他收入，按行政隸屬關(guān)系征收及劃分。

2.明確財(cái)政支出范圍

按照行政隸屬關(guān)系，開(kāi)發(fā)區(qū)自行管理財(cái)政支出，基本明確了各開(kāi)發(fā)區(qū)的支出范圍。除了青秀山風(fēng)景區(qū)因職能調(diào)整所移交機(jī)構(gòu)、人員導(dǎo)致的財(cái)政支出基數(shù)需要調(diào)整外，其余開(kāi)發(fā)區(qū)支出基數(shù)不作橫向調(diào)整。

3.財(cái)政能力平衡關(guān)系的處理

市本級(jí)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行了比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，且規(guī)模不斷擴(kuò)大。通過(guò)采用客觀的因素測(cè)算各開(kāi)發(fā)區(qū)可用財(cái)力和標(biāo)準(zhǔn)支出，實(shí)行公式分配法來(lái)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。

4.上解與補(bǔ)助事項(xiàng)

除部分城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)之間由于體制微調(diào)存在對(duì)彼此或?qū)κ胸?cái)政的上解（補(bǔ)助）外，其他事項(xiàng)除中央、自治區(qū)、南寧市另有規(guī)定外，開(kāi)發(fā)區(qū)不承擔(dān)其他上解。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督現(xiàn)狀

《南寧市市本級(jí)對(duì)城區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制方案》（南府發(fā)〔2008〕74號(hào)）規(guī)定，“開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政收支預(yù)算編制和執(zhí)行報(bào)送市委、市政府討論后與市本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算一并報(bào)送市人大審議通過(guò)并經(jīng)市財(cái)政部門批復(fù)后方可執(zhí)行，出現(xiàn)較大預(yù)算調(diào)整項(xiàng)目必須報(bào)市委、市政府審議，具體編報(bào)程序和規(guī)定另行下發(fā)”。

鑒于多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)尚處于創(chuàng)業(yè)階段，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和財(cái)政收入規(guī)模多數(shù)還不太大，開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政工作與其他縣區(qū)財(cái)政工作有著較大區(qū)別。根據(jù)南寧市委、市政府關(guān)于對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行封閉管理的決定，各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擁有一級(jí)財(cái)政管理權(quán)限，按市財(cái)政局的統(tǒng)一要求編制預(yù)決算。市政府每年提交市人民代表大會(huì)審查的全市預(yù)算執(zhí)行情況由市本級(jí)、城區(qū)、縣、開(kāi)發(fā)區(qū)匯總而成，但市人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的市本級(jí)預(yù)算不包括5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算，各縣和城區(qū)的預(yù)算也不包括5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)市或所在縣區(qū)人大的批準(zhǔn)。同時(shí)，市、縣區(qū)人大常委會(huì)每年審查批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算調(diào)整、決算等也不包括各開(kāi)發(fā)區(qū)，5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算調(diào)整和決算也沒(méi)有經(jīng)過(guò)市和縣區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理存在的主要問(wèn)題

1.開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算存在不合法問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算。”市屬五個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)作為一級(jí)財(cái)政，其財(cái)政預(yù)算、決算必須通過(guò)人大會(huì)、常委會(huì)審查批準(zhǔn)，才能成為合法的預(yù)算。但由于開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的特殊性，開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算的合法性問(wèn)題未能得到解決。因?yàn)?個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)都是市政府的派出機(jī)構(gòu)，其財(cái)力也應(yīng)屬市財(cái)力的組成部分，一并納入市本級(jí)預(yù)算是可以的，但自治區(qū)考核市本級(jí)預(yù)算時(shí)，又要兼顧到全區(qū)統(tǒng)一的問(wèn)題，所以沒(méi)有把開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算納入市本級(jí)預(yù)算來(lái)考核；而開(kāi)發(fā)區(qū)所在的縣區(qū)也不能把開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算納入其預(yù)算內(nèi)，報(bào)縣區(qū)人大審批。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算就游離于市本級(jí)預(yù)算、縣級(jí)預(yù)算和城區(qū)預(yù)算之外而獨(dú)立存在?，F(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)亦沒(méi)有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算如何審批作出明確規(guī)定。

近年來(lái)，5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算、決算報(bào)市委、市政府原則同意后，由市財(cái)政局批復(fù)，沒(méi)有按法定程序報(bào)市人大審查批準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算調(diào)整都只是經(jīng)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的研究，既不報(bào)市財(cái)政局審核，更沒(méi)有報(bào)經(jīng)市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。2010年開(kāi)始，市人大財(cái)經(jīng)委在對(duì)市本級(jí)預(yù)算、決算方案進(jìn)行初審時(shí)，雖然也聽(tīng)取了5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)、決算情況的匯報(bào)，但仍未按法律規(guī)定報(bào)經(jīng)市人大及其常委會(huì)審批。因此，5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政預(yù)算調(diào)整和決算是未能按照法定程序辦理手續(xù)的，確實(shí)存在著不合法問(wèn)題。

2.人大及其常委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)決算依法監(jiān)督尚未到位

根據(jù)憲法規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)是實(shí)施預(yù)算審查監(jiān)督的最權(quán)威的主體。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算收支應(yīng)接受人大監(jiān)督。由于市管的五個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了一級(jí)財(cái)政，其預(yù)決算并未納入市本級(jí)，這就使市人大及其常委會(huì)對(duì)市屬的5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)決算、預(yù)算執(zhí)行等應(yīng)當(dāng)履行的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督等職能出現(xiàn)了缺位現(xiàn)象。

3.現(xiàn)行市對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政體制有待完善

現(xiàn)行的市對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政體制主要執(zhí)行南府發(fā)[2008] 74號(hào)文件，財(cái)政收入實(shí)行“屬地征管，地方收入全留”財(cái)政管理體制，為促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的作用。但現(xiàn)行的財(cái)政體制一些規(guī)定有待完善。在財(cái)政收入方面，“屬地征管，地方收入全留”的體制還沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)只是一個(gè)政策區(qū)，目前其行政區(qū)域沒(méi)有明確清晰，屬地征管上和所在城區(qū)有爭(zhēng)議；土地增值稅、土地使用稅、耕地占用稅、契稅等地方稅收收入除南寧—東盟經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)外沒(méi)有劃入開(kāi)發(fā)區(qū)；開(kāi)發(fā)區(qū)未享受上解中央兩稅（增值稅、消費(fèi)稅）基數(shù)及增量返還。在財(cái)政支出方面，體制中沒(méi)有明確教育、農(nóng)業(yè)、科技3項(xiàng)法定支出的考核標(biāo)準(zhǔn)。因開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，管轄區(qū)域及社會(huì)事務(wù)支出相對(duì)小，上述3項(xiàng)法定支出應(yīng)另有具體的考核指標(biāo)。另外，《南寧市市本級(jí)對(duì)城區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制方案》（南府發(fā)〔2008〕74號(hào)）的時(shí)效是2008—2010年，2011年后市政府尚未出臺(tái)新的市對(duì)城區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制，新舊體制的銜接在時(shí)間上脫節(jié)。

4.開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部財(cái)政管理制度尚需健全

從調(diào)研的情況看，各開(kāi)發(fā)區(qū)自成立以來(lái)制定了一系列的財(cái)政管理制度，形成了比較規(guī)范的內(nèi)部控制制度，但仍需進(jìn)一步健全和完善。如有的開(kāi)發(fā)區(qū)還缺少財(cái)政預(yù)決算集體研究制度、財(cái)政監(jiān)督制度、政府采購(gòu)管理制度、大額專項(xiàng)資金管理制度、項(xiàng)目招投標(biāo)管理制度、重大項(xiàng)目審計(jì)制度、財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，需要在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充和完善。

二、國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的主要模式

開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)建之初，中央就要求各地大膽創(chuàng)新，沖破舊的思維束縛和體制障礙，實(shí)行不同于城區(qū)的新的管理體制。在實(shí)踐中，各地開(kāi)發(fā)區(qū)大致形成了準(zhǔn)政府管理、企業(yè)管理和中外合作型管理3種基本管理模式。其中，準(zhǔn)政府管理模式（管委會(huì)）是各地開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)用最為廣泛的一種管理模式。與之相應(yīng)，各市人大形成了開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的不同模式，主要包括以下方面。

（一）依托開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立新區(qū)，預(yù)算由新區(qū)人大審查批準(zhǔn)

即開(kāi)發(fā)區(qū)保持原有管理體制和功能定位不變，開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政作為新區(qū)財(cái)政的一部分，受新區(qū)人大的監(jiān)督。這種模式的前提是開(kāi)發(fā)區(qū)與城區(qū)合二為一，不實(shí)行單獨(dú)管理。如大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與金州新區(qū)合并；廣州開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立蘿崗區(qū)，成立了區(qū)人民代表大會(huì)，依法審查批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算。上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、青島開(kāi)發(fā)區(qū)與黃島區(qū)、寧波開(kāi)發(fā)區(qū)與北侖區(qū)的合并，都是類似做法。廣西區(qū)內(nèi)，自1997年6月起，桂林國(guó)家高新區(qū)與七星區(qū)合并，高新區(qū)的財(cái)政預(yù)算由城區(qū)人大審查批準(zhǔn)和監(jiān)督。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算由市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)

以包頭市為代表。包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（簡(jiǎn)稱稀土高新區(qū)）屬于國(guó)家級(jí)高新區(qū)，由建成區(qū)、濱河新區(qū)、希望園區(qū)3部分組成，原有的“高校園區(qū)”和“科技園區(qū)”也一并納入稀土高新區(qū)，屬于“一區(qū)多園”的發(fā)展模式。根據(jù)《包頭市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：稀土高新區(qū)預(yù)算草案、決算草案以及預(yù)算調(diào)整方案由市人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查，由市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行情況由市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算并入市本級(jí)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督

以蘇州工業(yè)園區(qū)為代表。蘇州市本級(jí)財(cái)政預(yù)算由蘇州市級(jí)和蘇州工業(yè)園兩部分組成，在蘇州市財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，市本級(jí)財(cái)政收入、市本級(jí)財(cái)政支出、市本級(jí)政府性基金收支均分別包括市級(jí)和園區(qū)兩塊，各自平衡。其中，市本級(jí)財(cái)政支出中分別列出市級(jí)和園區(qū)的主要支出項(xiàng)目。這種模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用相對(duì)較廣，如山西太原、內(nèi)蒙古呼和浩特、江西漳州、安徽銅陵、山東菏澤、河北唐山等市都采取類似的做法。

（四）設(shè)立人大聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督

市人大在開(kāi)發(fā)區(qū)成立開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)或人大工作聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作。以成都市為代表。成都市人大在高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了人大工作聯(lián)絡(luò)處，其主要職責(zé)是按照“聯(lián)系代表、反映民意、促進(jìn)發(fā)展”的總體要求，在法律規(guī)定范圍內(nèi)積極主動(dòng)地開(kāi)展人大工作，發(fā)揮代表作用，開(kāi)展代表活動(dòng)。但是，對(duì)高新區(qū)的財(cái)政預(yù)算并未開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，僅規(guī)定“了解高新區(qū)管委會(huì)關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況，以及其他方面的工作情況，提出建議和意見(jiàn)”；全市總預(yù)算中包括開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算，但市本級(jí)預(yù)算中并不包括。遼寧丹東市也在人大常委會(huì)設(shè)立了開(kāi)發(fā)區(qū)工作委員會(huì)。

（五）作為一個(gè)預(yù)算部門進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督

以武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)為代表。2002年，武漢市政府發(fā)文取消了開(kāi)發(fā)區(qū)“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)金庫(kù)”的管理體制，成為全國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中唯一上收財(cái)政體制的開(kāi)發(fā)區(qū)。2004年，武漢市人大常委會(huì)頒發(fā)《武漢市人大常委會(huì)關(guān)于市本級(jí)預(yù)決算初步審查工作的若干規(guī)定》，其中，第三條“武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)納入市級(jí)預(yù)算編制范圍，與市直部門預(yù)算同步編制，按同等要求細(xì)化預(yù)算內(nèi)容”和第四條“市財(cái)政部門審核本級(jí)各部門預(yù)算草案、專項(xiàng)資金預(yù)算草案和開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算草案，綜合編制市本級(jí)預(yù)算草案，匯編武漢市總預(yù)算草案”，明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算屬于市本級(jí)預(yù)算的組成部分，由武漢市人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)協(xié)助市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)承擔(dān)市人大及其常委會(huì)審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整或變更方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作。

三、加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的有效途徑及具體對(duì)策

開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式是特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，有其特殊性。人大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督?jīng)]有固定的模式，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，在國(guó)家法律范圍內(nèi)，不斷探索，開(kāi)拓創(chuàng)新，解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展與人大監(jiān)督的良性互動(dòng)。

（一）健全完善開(kāi)發(fā)區(qū)法律制度，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范理財(cái)

一是在新修訂的《預(yù)算法》中增加開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容；二是盡快出臺(tái)《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》及省級(jí)《開(kāi)發(fā)區(qū)條例》，規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)與城市、城區(qū)之間的關(guān)系；三是研究完善開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制，新的財(cái)政體制應(yīng)貫徹能放全放的原則全力支持開(kāi)發(fā)區(qū)繼續(xù)保持快速發(fā)展；四是各開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制和完善自身財(cái)政管理制度建設(shè)，加快研究建立預(yù)決算集體決策機(jī)制、財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、重大項(xiàng)目審計(jì)機(jī)制等，充分體現(xiàn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)和規(guī)范理財(cái)精神；五是建立開(kāi)發(fā)區(qū)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（二）建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)科學(xué)理財(cái)

新形勢(shì)下，建立完善開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)決算監(jiān)督體制，要堅(jiān)持如下幾項(xiàng)原則：一是堅(jiān)持依法開(kāi)展監(jiān)督工作原則；二是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；三是適應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展新形勢(shì)要求，有利于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的原則；四是符合財(cái)政預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理的原則；五是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的原則。在目前國(guó)家法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)督問(wèn)題作出明確規(guī)定的情況下，參考其他省市成功的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，在預(yù)算法、監(jiān)督法等有關(guān)法律規(guī)定的基本精神和上述原則的指導(dǎo)下，要探索建立起既解決開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)決算合法性問(wèn)題，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部、外部監(jiān)督，提高開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政事業(yè)發(fā)展能力和水平，又能促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展的有效機(jī)制。

（三）履行人大及其常委會(huì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)依法理財(cái)

既然興辦開(kāi)發(fā)區(qū)是打破常規(guī)的機(jī)制創(chuàng)新，那么對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)算監(jiān)督也同樣需要遵循創(chuàng)新的精神，按照服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)民主監(jiān)督、推進(jìn)科學(xué)決策、促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的精神，有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有計(jì)劃地開(kāi)展人大監(jiān)督工作。參照其他省市的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南寧市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展實(shí)際，采取靈活有效的監(jiān)督模式，既依法履行人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能，又維護(hù)市管開(kāi)發(fā)區(qū)封閉運(yùn)行發(fā)展的基本格局。為此，市人大及其常委會(huì)依法履行對(duì)市屬開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)決算審查監(jiān)督職能可采取如下做法：

在每年預(yù)算編制工作開(kāi)始后，由各開(kāi)發(fā)區(qū)按市里統(tǒng)一部署和規(guī)范要求，及時(shí)編制本開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算方案，報(bào)市財(cái)政局審核匯總，提交市人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初審，然后按規(guī)定程序報(bào)市政府、市委審核，最后提交市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

市人民政府向市人民代表大會(huì)報(bào)告預(yù)算草案時(shí)，除報(bào)告市本級(jí)預(yù)算草案外，同時(shí)專章報(bào)告五個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算草案，5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算草案隨市本級(jí)預(yù)算草案同時(shí)報(bào)送市人大會(huì)議審查，由市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算報(bào)告和市本級(jí)預(yù)算及5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算。

各開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案同樣送市財(cái)政局審核、匯總，并在市財(cái)政局編寫(xiě)報(bào)告時(shí)，同樣專章報(bào)告各開(kāi)發(fā)區(qū)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算草案等內(nèi)容（單獨(dú)說(shuō)明），報(bào)送市人大財(cái)經(jīng)委初審，提交市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

市人大及其常委會(huì)既履行了審查監(jiān)督職責(zé)，又使五個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的預(yù)決算合法性問(wèn)題得到了解決，同時(shí)也不增加過(guò)多的程序及工作量，符合市委、市政府關(guān)于繼續(xù)維持開(kāi)發(fā)區(qū)封閉運(yùn)行發(fā)展的管理模式，這樣，有利于開(kāi)發(fā)區(qū)做大做強(qiáng)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)準(zhǔn)政府管理模式下財(cái)政預(yù)決算審批問(wèn)題的思考[EB/OL].http：//www.tyrd.gov.cn/2011/index.php？id=963.

[2] 南寧市財(cái)政局課題組.對(duì)城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制改革的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，（53）.

[3] 開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)體制下財(cái)政工作的特點(diǎn)及思考[EB/OL].http：//cz.huainan.gov.cn/e/DoPrint/？classid=58id=15497.

[4] 王瑞紅.對(duì)呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政體制改革的思考[J].內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)，2008，（5）.

[責(zé)任編輯 高惠琦]